Większość deklarowanych celów 500 plus nie została osiągnięta, a likwidacja skrajnego ubóstwa mogła kosztować 12 proc. budżetu programu. Teraz PiS dokłada kolejne 20 miliardów, które w dużej części trafią do zamożniejszej części społeczeństwa. To dobry pomysł? Przedstawiamy rekomendacje grupy ekonomistów, którzy przeanalizowali skutki wprowadzenia programu

9 maja 2019 Senat przegłosował niemal jednogłośnie i bez poprawek zmiany w programie 500 plus. Jeśli prezydent Andrzej Duda podpisze ustawę, od 1 lipca wszyscy opiekunowie będą mogli składać wnioski o świadczenie na pierwsze dziecko, niezależnie od swoich dochodów. Według szacunków koszt programu wzrośnie z 20-22 mld zł rocznie do ponad 40 mld.

Z mównicy senatorowie wypowiadali się o 500 plus głównie w superlatywach. Jedynie senator Jan Rulewski (do kwietnia PO, obecnie bezpartyjny) zwrócił uwagę, że wsparcie otrzymają też najbogatsze rodziny, których dochód na osobę wynosi np. 5 tys. zł. „Czy one naprawdę potrzebują pomocy socjalnej, pomocy wychowawczej? No, chyba że na studia w Londynie” – ironizował.

Wiceminister rodziny, pracy i polityki społecznej Stanisław Szwed wskazał na cele programu: „po pierwsze, demografia, czyli poprawa wskaźników dzietności; po drugie, walka z ubóstwem, szczególnie wśród dzieci; po trzecie, inwestycja w rodzinę. I myślę, że dzisiaj możemy z całą odpowiedzialnością powiedzieć, że te punkty są realizowane, i to są realizowane w sposób bardzo zadowalający”.

„Program 500 plus to bardzo dobry program, z tym chyba nikt nie dyskutuje”

– wtórował ministrowi senator Aleksander Szwed, na chwilę przed tym, jak zagłosował za dołożeniem 20 mld zł do puli transferu.

Tymczasem problemy w dotychczasowym działaniu programu zaprezentował kilka dni wcześniej zespół ekonomistek i ekonomistów z najważniejszych polskich ośrodków badawczych, m.in. Uniwersytetu Warszawskiego, Szkoły Głównej Handlowej, Centrum Analiz Ekonomicznych czy Instytutu Badań Strukturalnych. Podsumowuje je raport „Rodzina 500 plus” – ocena programu i propozycje zmian.

  • Zobacz biogramy autorek i autorów raportu

    Iga Magda: dr hab. nauk ekonomicznych, prof. SGH, wiceprezeska Instytutu Badań Strukturalnych i Research Fellow w IZA. Zajmuje się problematyką rynku pracy, nierówności płci i polityką rodzinną.

    Michał Brzeziński: dr hab. nauk ekonomicznych, adiunkt na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego. Zajmuje się problematyką nierówności dochodowych, ubóstwa, zdrowia i szczęścia.

    Agnieszka Chłoń-Domińczak: dr hab. nauk ekonomicznych, prof. SGH, dyrektor Instytutu Statystyki i Demografii w Szkole Głównej Handlowej. Zajmuje się problematyką zabezpieczenia emerytalnego, rynku pracy, polityki społecznej, demografii i edukacji.

    Irena E. Kotowska: profesor w Instytucie Statystyki i Demografii Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, była dyrektor Instytutu. Autorka licznych prac na temat współzależności procesów demograficznych i ekonomicznych, a zwłaszcza przeobrażeń rodziny i struktur ludności w powiązaniu ze zmianami na rynku pracy, oraz zagadnień polityki ludnościowej i społecznej.

    Michał Myck: dr hab. nauk ekonomicznych, dyrektor i członek zarządu Centrum Analiz Ekonomicznych CenEA, Research Fellow w IZA i DIW. Jego analizy koncentrują się na modelowaniu zachowań na rynku pracy, zależności między zatrudnieniem i zdrowiem, efektywnością programów wspiera- nia zatrudnienia i strukturą systemu podatków i świadczeń.

    Mateusz Najsztub: analityk w Fundacji CenEA, współpracuje także z Bankiem Światowym. Jego zainteresowania obejmują szacowanie efektów reform podatkowo-świadczeniowych na budżety gospodarstw domowych i tematykę wykluczenia społecznego osób starszych.

    Joanna Tyrowicz: doktor hab. na Wydziale Zarządzania UW, współzałożycielka i zarządzająca GRA- PE – Group for Research in Applied Economics, Research Associate na Uniwersytecie w Trewirze (Niemcy), Research Fellow w IZA. Zajmuje się tematyką ekonomii pracy, ekonomii emerytalnej i nierówności płci, a także modelowaniem skutków zmian dzietności dla finansów publicznych i dobrobytu.

Cel 1: Zniesienie skrajnego ubóstwa. Udało się, ale dużym kosztem

„Tracę nawet zapał do tłumaczenia tego, że w sposób oczywisty stopa ubóstwa skrajnego znacząco się zmniejszyła” – 10 maja żaliła się minister rodziny, pracy i polityki społecznej Elżbieta Rafalska w audycji Sygnały dnia w radiowej Jedynce. Niesłusznie stwierdziła też, że Instytut Badań Strukturalnych, który miał współudział w badaniach nad 500 plus, to organizacja założona przez prof. Leszka Balcerowicza (ten jest założycielem Forum Obywatelskiego Rozwoju, które jedynie bierze udział w rozpowszechnianiu raportu).


Byliśmy oceniani jako rząd, który najskuteczniej zwalczał ubóstwo wśród dzieci i młodzieży. I są to zewnętrzne oceny międzynarodowych organizacji. Były tu też oceny Banku Światowego.

Elżbieta Rafalska, „Sygnały dnia”, PR1 - 10/05/2019

Fot. Cezary Aszkielowicz / Agencja Gazeta


blisko prawdy. Bank Światowy stwierdził, że 500+ powinno ograniczyć skrajne ubóstwo – wskazał jednak możliwe konsekwencje dla rynku pracy i niepewny wpływ na liczbę urodzeń


Bank światowy stwierdził, że 500 plus powinno ograniczyć skrajne ubóstwo, wskazał jednak na możliwe konsekwencje np. dla rynku pracy, a jego wpływ na urodzenia trudno przewidzieć.

Owszem, stopa skrajnego ubóstwa w Polsce zmniejszyła się, choć nie w takim stopniu, jak zakładały symulacje przed wprowadzeniem 500 plus – wykazują autorzy raportu. Skrajne ubóstwo wydatkowe (tj. wydatki poniżej minimum egzystencji) miało zmniejszyć 35-47 proc., a wśród dzieci 75-100 proc. Autorzy badania piszą, że pomimo „bardzo dobrej koniunktury i relatywnie szybkiego wzrostu płac”, spadek był znacznie niższy. „Stopa ubóstwa skrajnego rodzin spadła o 21 proc., zaś ubóstwa wśród dzieci do lat 18 o 41 proc. (tj. z 7,6 proc. do 4,5 proc.)”. Nawet taki spadek można jednak uznać za duży sukces.

Autorzy badania podkreślają jednak, że gdyby wypłaty 500 plus trafiały jedynie do najuboższych rodzin, taki sam efekt udałoby się osiągnąć wydając z budżetu jedynie 12 proc. dotychczasowej sumy.

Cel 2: Demografia. Polacy wciąż nie decydują się na pierwsze dziecko

„W 2017 roku wskaźnik dzietności wzrósł do 1,45 i osiągnął najwyższy poziom od 1997 roku. W 2018 według naszych szacunków ten wskaźnik powinien być utrzymany na podobnym poziomie” – mówi minister Rafalska. 

Nie bez znaczenia było tu wejście w życie innych programów skierowanych do rodziców, wprowadzonych jeszcze za poprzednich rządów: „ustawy żłobkowej”, która poprawiła dostęp do usług opiekuńczo-edukacyjnych (2011), wydłużenie urlopu opiekuńczego (2013), modyfikacja ulg podatkowych na dzieci i mechanizmów na rzecz łączenia rodzicielstwa z pracą, w tym kryterium „złotówka za złotówkę” w przyznawaniu świadczeń, zamiast sztywnego limitu dochodów (2015).

Prof. Irena E. Kotowska z SGH podczas konferencji towarzyszącej publikacji raportu zaznaczyła, że liczba urodzeń wzrosła najbardziej w rodzinach, gdzie było już dwoje dzieci. Można podejrzewać, że były to rodziny, gdzie myślano już o kolejnym dziecku, a bodziec w postaci 500 plus jedynie przyśpieszył decyzję. Skończyła się też recesja, co stanowiło dodatkową stymulację. „Ten efekt już się wyczerpuje” – mówiła ekonomistka.

Dużym problemem pozostają pary, które odkładają decyzję o pierwszym dziecku. Tutaj kluczową rolę będą miały rozwiązania zapewniające dostępność usług publicznych w zakresie opieki i edukacji, zdrowia i rekreacji. Rodzice odkładają decyzję o dziecku nie mając pewności, że dziecko będzie miało odpowiednie warunki dorastania, nawet gdy sami nie mogą poświęcić dziecku „pełnego etatu”. Dodatkowe 500 zł w domowym budżecie raczej nie rozwiąże tego problemu.

W 2017 roku 87 proc. kobiet, które urodziły dzieci, miało co najmniej średnie wykształcenie, a 51,7 proc. – wyższe. „Dla kobiet z wyższym wykształceniem szczególnie ważne są rozwiązania umożliwiające łączenie pracy zawodowej z obowiązkami opiekuńczymi, a Polska należy do krajów, gdzie z wielu względów trudno jest łączyć obie aktywności” – konkluduje raport. 

Cel 3: Inwestycja w rodzinę. Np. 5 miliardów w najbogatszych

Prof. Kotowska podkreślała podczas konferencji, że inwestycje społeczne to nie tylko bezpośrednie transfery pieniężne. „Wydatkowanie 22 mld zł rocznie na »500 plus« oznacza, że środków tych nie można wykorzystać w innych obszarach polityki publicznej, potencjalnie nie mniej ważnych dla społeczeństwa ogółem i rodzin z dziećmi w szczególności. Przykładami mogą być: poprawa funkcjonowania ochrony zdrowia czy edukacji (przedszkolnej i szkolnej), wsparcie osób z niepełnosprawnościami czy budowa systemu opieki długoterminowej” – piszą autorzy raportu.

Raport wskazuje dodatkowo, że choć największe wsparcie z programu trafia obecnie do 30 proc. najuboższych gospodarstw, to już teraz 1,5 mld złotych otrzymują rodziny o relatywnie wysokiej konsumpcji (ponad 2 tys. zł na osobę miesięcznie).

Na rozszerzeniu programu 10 proc. najbogatszych rodzin zyska łącznie 5 mld zł. Rodziny najuboższe otrzymają o połowę niższą kwotę (a właściwie już otrzymują, bo duża część z nich ma dochody poniżej obowiązującego dziś progu – na rozszerzeniu programu nie zyskają). Najwięcej trafi do gospodarstw o średnich dochodach.

Dokładnie pokazuje to tabela z innego raportu przedstawiającego skutki zmian systemu podatkowo-świadczeniowego w Polsce w latach 2015-2019 opublikowanego przez Centrum Analiz Ekonomicznych.

Uniwersalne świadczenie: zalety większe od wad?

Wśród ekspertów od polityki społecznej nie brakuje zwolenników uniwersalnych świadczeń. Raport wskazuje, że autorzy także są świadomi korzyści, jakie daje powszechność programu: łatwość i mniejszy koszt administracji oraz brak efektu stygmatyzacji beneficjentów.

To ostatnie jest jednak korzyścią, która może nie być wystarczająco doceniana w czysto ekonomicznych analizach. Wprowadzenie 500 plus w 2016 roku ożywiło w Polsce dyskurs klasowej niechęci wobec niezamożnej części społeczeństwa. Można się spodziewać, że gdyby podobne świadczenie za sprawą progów dochodowych całkowicie omijało bogatszą klasę średnia, jej złość, rozgoryczenie oraz potrzeba kontrolowania aktywności zawodowej mniej zamożnych, byłyby jeszcze większe. Nie jest też pewne, czy pieniądze zaoszczędzone na programie zasiliłyby inne obszary polityki społecznej, a nie – dajmy na to – zakup uzbrojenia dla armii.

Jednak problemy wskazywane przez autorów raportu – wysoki koszt ogólny, słabe ukierunkowanie na konkretne cele i, mimo wszystko, ograniczoną skuteczność w zmniejszaniu ubóstwa – trudno zignorować. Ich raport ma dużą wartość w dyskusji o programie, nawet jeśli ostatecznie musi mieć ona przede wszystkim charakter polityczny, a nie ekspercki.

Lepsze 500 plus?

Wynik głosowania w Senacie pokazuje, że mało który polityk decyduje się na bezpośrednią krytykę programu 500 plus. Ekonomiści zamiast tego proponują sześć kierunkowych działań, które poprawią efektywność systemu wsparcia. Przedstawiamy je w całości z niewielkimi skrótami.

Opracowanie spójnego programu polityki rodzinnej 

Pierwszym krokiem powinno być opracowanie programu polityki rodzinnej – strategicznego dokumentu, który zawierałby:

  • rzetelną diagnozę obecnej polityki rodzinnej w kontekście dokonującej się zmiany demograficznej i rozpoznanych w badaniach barier dzietności oraz wynikających stąd wyzwań dla polityki publicznej;
  • określenie średnio- i długofalowych celów tej polityki, w tym także w odniesieniu do kwestii dzietności i sytuacji finansowej rodzin z dziećmi. Świadczenia pieniężne są jednym z elementów polityki rodzinnej;
  • modyfikacje programu „Rodzina 500 plus” powinny wynikać z tego programu i wpisywać się w całość systemu podatkowo-zasiłkowego i innych rozwiązań polityki rodzinnej (instytucjonalnej i nieformalnej opieki nad dziećmi, organizacji edukacji, urlopów, elastycznego czasu pracy i jego organizacji). 

Ekonomiści ubolewają, że „proponowane poszerzenie programu wprowadzające pełną uniwersalność świadczenia również odbywa się bez dyskusji nad celami, jakie mają temu przyświecać, a dodatkowe 20 mld zł rocznie rząd planuje wydać bez nawet ogólnego naświetlenia oczekiwań, jakie stoją za wprowadzaną zmianą”.

Poprawa efektywności wydatkowania środków 

Prostota zasad świadczenia 500 plus jest z pewnością jego ważnym elementem. Świadczenia powszechne mają swoje znane zalety, jednak prostota sama w sobie nie powinna być głównym założeniem programów publicznych. Kluczowe są alternatywne sposoby zagospodarowania środków na nie przekazywanych.

Wsparcie rodzin płynące z budżetu państwa jest redystrybucją środków publicznych i podstawowym postulatem, jaki można stawiać względem tego systemu, jest to, by określone cele realizował optymalnie, tj. przy zaangażowaniu minimum tych środków. Przy takim postawieniu problemu przede wszystkim należałoby te cele jasno sprecyzować i potem dostosować do tego strukturę i wysokość świadczeń niezbędnych do osiągnięcia celów. 

Integracja świadczeń rodzinnych, ulgi podatkowej i świadczenia „500 plus” 

Integracji trzech istniejących obecnie systemów powinno towarzyszyć podniesienie progu dochodowego uprawniającego do wsparcia i stopniowe wycofywanie świadczenia po jego przekroczeniu. (Ta rekomendacja straci aktualność po rozszerzeniu programu – przyp red.).

Konieczne jest też wbudowanie w system zachęt do aktywności zawodowej. Zintegrowane świadczenie powinno przysługiwać na każde dziecko, zawierać element powszechności i uwzględniać z jednej strony korzyści skali w koszcie wychowywania dzieci (malejąca kwota wsparcia na każde kolejne dziecko), jak i rosnących potrzeb finansowych wraz z wiekiem dziecka. Progi dochodowe powinny być odpowiednio niższe w przypadku samodzielnych rodziców.

Należy też zwiększyć finansowe wsparcie rodziców wychowujących dzieci z niepełnosprawnościami. Zintegrowane świadczenie rodzinne powinno być waloryzowane, aby zachować jego realną wartość. 

Co więcej, patrząc przyszłościowo, integracja rozwiązań w obszarze polityki społecznej mogłaby być głębsza. Przy odpowiednim wsparciu rozwiązań informatycznych rodzina mogłaby mieć większy wpływ na wybór rozwiązań ze znacznie szerszego ich wachlarza czy też ich odpowiednio zaprojektowanych kombinacji. Jedną z opcji do rozważenia jest system bonów na różne usługi – opiekuńcze, edukacyjne, zdrowotne. Ponadto to samorządy mogą w większym stopniu decydować o wykorzystaniu dostępnej puli środków na konkretne działania, odpowiadając na lokalny – zróżnicowany przecież – popyt na różne usługi. 

Wzmocnienie polityki rynku pracy 

Mając na uwadze negatywne skutki programu „Rodzina 500 plus” dla aktywności zawodowej oraz utrzymujące się niskie wskaźniki zatrudnienia kobiet, konieczne jest zwiększenie nacisku na skuteczność polityk rynku pracy. Proponowane (przykładowe) działania obejmują:

  • więcej zintegrowanych inicjatyw wspierających powrót na rynek pracy (w tym intensywne doradztwo zawodowe, wsparcie psychologiczne, dofinansowanie opieki);
  • wsparcie aktywności edukacyjnej (szkolenia, dofinansowanie studiów, dofinansowanie opieki nad dziećmi na czas edukacji);
  • towarzyszyć im powinny działania edukacyjno-informacyjne, które uświadamiają negatywne skutki bierności zawodowej dla przyszłych szans na rynku pracy i emerytur. 

Negatywny wpływ programu „Rodzina 500 plus” na aktywność zawodową wzmacniany jest dodatkowo przez niewystarczającą elastyczność (dla pracowników) i atrakcyjność zatrudnienia w Polsce.

Po stronie polityki publicznej konieczne są rozwiązania poprawiające jakość miejsc pracy, ich dostępność (transport publiczny) i opłacalność aktywności zawodowej – m.in. utrzymujący się wysoki klin podatkowy dla najniższych płac (dla wysokich jest on z kolei bardzo niski – przyp red.)

Wzmacnianie elastycznych rozwiązań pozwalających łączyć obowiązki rodzinne z pracą zawodową 

Kobiety z wyższym wykształceniem, które rodzą już ponad połowę dzieci, oczekują:

  • popularyzacji pracy w niepełnym wymiarze;
  • elastycznych form opieki nad dziećmi (poprawa funkcjonowania instytucji dziennego opiekuna, ułatwienie funkcjonowania żłobków quasi-domowych);
  • elastycznego podejścia do korzystania z urlopów rodzicielskich i wychowawczych (np. wykorzystanie ich części, bez utraty korzyści finansowych);
  • czy też zwolnień chorobowych na opiekę nad dzieckiem (np. ich łatwiejszy podział między oboje rodziców czy częściowe wykorzystanie).

Patrząc na doświadczenia innych krajów, takie działania – zintegrowane z promocją angażowania się ojców w opiekę nad dziećmi i zmniejszania asymetrii w podziale obowiązków opiekuńczych i domowych między matką i ojcem – mogą mieć dużo większe przełożenie na dzietność (w szczególności w przypadku decyzji o pierwszym dziecku) niż samo świadczenie „500 plus”. Jednym z instytucjonalnych narzędzi, które mogą wspomóc redystrybucję obowiązków rodzinnych między partnerami, jest wprowadzanie uprawnień do urlopów opiekuńczych dla ojców i zachęt do korzystania z nich. 

Dostosowanie infrastruktury zdrowotnej do zmiany zachowań prokreacyjnych i zdrowia osób w wieku prokreacyjnym

Wzrasta znaczenie zarówno wiedzy o uwarunkowaniach zdrowia prokreacyjnego i jego zagrożeń, jak i dostępności odpowiednich rozwiązań w systemie opieki zdrowotnej dotyczących odpowiedniej diagnostyki niepłodności i jej leczenia. W dyskusji o rozwiązaniach wspierających decyzje prokreacyjne w Polsce nie można ignorować tego czynnika. Konieczne są zatem z jednej strony odpowiednia edukacja i działania na rzecz wzrostu świadomości społecznej w tym zakresie, z drugiej zaś wspieranie rozwoju usług dotyczących leczenia niepłodności, w tym kontynuacja rządowego i samorządowych programów leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego.