Adam Gendźwiłł: Koniec niezależności PKW? Kontroler pod kontrolą kontrolowanych

Lada moment będziemy mieli Państwową Komisję Wyborczą w nowym składzie. Sejm wyłonił już siedmiu z dziewięciu członków, postępując zgodnie z nowelizacją Kodeksu Wyborczego uchwaloną w 2018 roku na wniosek posłów PiS.

(Na zdjęciu: PKW w obecnym składzie, 14 października 2019)

Zmiana składu PKW to odroczony w czasie skutek tej nowelizacji, kilka innych regulacji (np. powołanie nowych komisarzy wyborczych i korpusu urzędników wyborczych, zdublowane komisje obwodowe w wyborach samorządowych) już weszło w życie.

Niedawno zresztą Fundacja Batorego zaprezentowała dość krytyczny raport podważający sensowność obecnego sposobu funkcjonowania urzędników wyborczych w gminach.

Partie wyznaczają kto je będzie kontrował

Zmiana sposobu wyłaniania PKW to zmiana fundamentalna i raczej nieodwracalna – ma znaczenie ustrojowe ze względu na funkcje, jakie pełni Komisja. Nie chodzi tu bowiem tylko o organizację wyborów, ale – co nawet ważniejsze, a często pomijane w debacie publicznej – o finansowanie partii i kampanii wyborczych.

Przypomnijmy – wymiana składu PKW to zmiana zrywająca z „modelem sędziowskim” i niezależnością administracji wyborczej od władz wykonawczej i ustawodawczej.

Od teraz PKW będzie się składała z dwóch sędziów (jeden ma być wskazany przez prezesa NSA, drugi przez prezesa TK; Sąd Najwyższy stracił reprezentanta w PKW), a pozostałych siedmiu członków – już nie spośród sędziów, ale spośród wykwalifikowanych prawników – ma wskazywać Sejm, a dokładniej – kluby poselskie, proporcjonalnie do wielkości reprezentacji w izbie.

Już wiemy, że w praktyce tej kadencji oznacza to 3 miejsca dla PiS, 2 dla KO i po jednym dla PSL i Lewicy (Konfederacja nie jest klubem poselskim).

Z rekomendacji PiS w PKW zasiądą Zbigniew Cieślak, Dariusz Lasocki oraz Arkadiusz Pikulik. Koalicja Obywatelska zgłosiła do Komisji Ryszarda Balickiego oraz Konrada Składowskiego. Lewica wskazała Liwiusza Laskę, zaś PSL-Kukiz'15 - Macieja Miłosza (za depeszą RMF FM).

Z dnia na dzień

Sposób, w jaki zostały przeprowadzone wybory „sejmowych” członków PKW, nie przydaje powagi ani parlamentowi, ani samej Komisji. Kluby zgłosiły swoich kandydatów we czwartek, przedstawiając ich lakoniczne biogramy, a wybory odbyły się w piątek rano.

Jest wśród nich trzech prawników-konstytucjonalistów z akademickim lub orzeczniczym dorobkiem (w tym jeden były sędzia TK i członek obecnej PKW), a oprócz nich czterech prawników, których zawodowe doświadczenia nie mają wiele wspólnego z ustawowymi zadaniami PKW (jeden spośród nich, zgłoszony przez PiS, jest radnym m.st. Warszawy).

Tryb „jednodniowy” powoływania osób na ważne urzędy państwowe, który upowszechnił się w ostatnich latach, nie tylko za sprawą Sejmu, ale też Prezydenta RP wręczającego wstydliwe nominacje sędziowskie w ukryciu, po prostu degraduje te urzędy.

Nie ma gwarancji niezawisłości

Spór międzypartyjny w naturalny sposób może pojawić się w PKW – w końcu siedmiu na dziewięciu członków to nominaci największych partii, mogą być przez Sejm odwołani, a ich kadencja jest ściśle związana z kadencją parlamentu.

Nie ma tu zatem gwarancji niezawisłości, jakie Konstytucja daje sędziom (choć wygląda na to, że i tak niewiele z nich zostanie), ani ochrony analogicznej do tej, jaką dysponują Prezes NIK czy Prezes NBP.

Przypomnijmy, że jedno z głównych uzasadnień „reformy” PKW wiązało się z feralnymi wyborami samorządowymi z 2014 roku, gdy zawiódł system informatyczny obsługi wyborów oraz projekt kart wyborczych i instrukcji dla wyborców. Wyniki zostały podane późno, a chaos organizacyjny sprawił, że część obywateli uznała je za niewiarygodne, niektórzy twierdzili nawet, że doszło do masowych fałszerstw.

Nie było fałszerstw

Choć nic tej hipotezy nie potwierdziło (w tym m.in. badanie kart wyborczych prowadzone przez zespół ekspertów Fundacji), prokuratura postawiła zarzuty kilku osobom bezpośrednio odpowiedzialnym za zaniedbania, a ówczesny skład PKW podał się w całości do dymisji, kryzys zaufania do wyborów, centralnej instytucji demokracji, był naprawdę głęboki.

W grudniu 2014 roku 63 proc. badanych przez CBOS miało złe zdanie o działalności PKW, tylko 22 proc. - dobre. Aż 26 proc. Polaków uważało wyniki wyborów do sejmików za niewiarygodne.

Od tego czasu z organizacją wyborów nie było problemów – administracja wyborcza poradziła sobie już z pięcioma kolejnymi ogólnokrajowymi akcjami wyborczymi, bez większych kontrowersji. PKW powoli zrehabilitowała się w oczach Polaków – pokazują to cykliczne badania CBOS.

Ostatnie, z listopada 2019, pokazuje, że 73 proc. badanych ocenia pozytywnie działania Komisji, a tylko 6 proc. negatywnie. Oznacza to, że nowa PKW nie dziedziczy balastu nieufności sprzed lat – i że na swoją wiarygodność będzie musiała zapracować sama.

Czego się zatem obawiać, skoro wszystko wróciło do normy? Nie o techniczne aspekty organizacji wyborów chodzi, nie ten element działania PKW wzbudza największe obawy.

Niepokój budzi upartyjnienie

Niepokój budzi upartyjnienie i silne związanie z władzą ustawodawczą organu kontrolującego przepływy środków publicznych (subwencji i dotacji) dla partii politycznych oraz weryfikującego sprawozdania komitetów wyborczych po skończonej kampanii.

Komisja próbowała również regulować sposób prowadzenia kampanii wyborczej tak, aby zachować równość szans różnych komitetów wyborczych.

Furtka do deregulacji finansowania kampanii

Miała narzędzia, aby zapobiegać nadużyciom związanym z finansowaniem kampanii z niejasnych źródeł (ten bezpiecznik – niestety – został rozmontowany nowelizacją Kodeksu Wyborczego, która dopuszcza prowadzenie agitacji wyborczej przez podmioty inne niż komitety wyborcze; to furtka, która w praktyce może doprowadzić do zupełnej deregulacji tego jak polityka jest finansowana).

PKW udostępnia też zweryfikowane sprawozdania finansowe partii i komitetów wyborczych, co nieraz wykorzystywali dziennikarze i organizacje obywatelskie do monitorowania finansów partyjnych – stąd opinia publiczna wiedziała o zamawianych z publicznych środków garniturach, cygarach czy usługach konsultingowych u koleżanek i kolegów.

Jednocześnie sama Komisja miała ograniczone możliwości kwestionowania tych wydatków, sędziowie zachowywali się w tej materii dość asekuracyjnie. Co z tym wycinkiem odpowiedzialności zrobią nie-sędziowie nominowani przez kluby poselskie?

Przypomnijmy, że system finansowania polityki, który stabilizował się w Polsce stopniowo w latach 1997-2001 r., jest dość restrykcyjny –

Buchalter pod kontrolą kontrolowanych

Stawia jednocześnie PKW w roli kontrolera buchalterii partii i komitetów wyborczych. Gdy ten system powstawał, trzeba było jakiś organ uczynić strażnikiem – padło na PKW właśnie ze względu na maksymalne oddalenie od partyjnych sporów.

O restrykcyjności obecnego systemu przekonały się już niektóre partie polityczne, którym karnie cofnięta została część lub całość przysługującej subwencji za niewielkie nawet przewinienia księgowe, ujawnione przez kontrolerów PKW.

Zwykle chodzi o błędnie księgowane wpłaty od osób fizycznych. Taka sankcja uderzyła kiedyś w PSL, ostatnie sprawy – partii Razem i Nowoczesnej, jeszcze z 2015 r. – czekają na rozstrzygnięcie w Sądzie Najwyższym.

Partia, której zostaje radykalnie ograniczona subwencja ma bardzo ograniczone możliwości zrekompensowania tego braku, uderza to w organizację i jej zdolność do mobilizowania wyborców.

Scenariusz optymistyczny i pesymistyczny

Optymistyczny scenariusz jest taki, że wkroczenie polityki partyjnej do PKW sprawi, że jej członkowie, pozbawieni sędziowskiej ostrożności, będą skłonni do bardziej rygorystycznej kontroli finansowania polityki. Być może doprowadzą do jeszcze większej jawności finansów partii i komitetów wyborczych, o co od lat postulują eksperci i organizacje obywatelskie. Czas pokaże.

Pesymistyczny scenariusz, który nietrudno sobie wyobrazić, to przeniesienie sporów z sali sejmowej na forum PKW i ukazanie Komisji jako organu głęboko podzielonego i wewnętrznie skonfliktowanego, niezdolnego do podjęcia decyzji na drodze consensusu.

Decyzje podjęte przy głosach sprzeciwu łatwiej jest rozpatrywać w kategoriach walki „swoich” z „obcymi”, a nie konfrontując racjonalne argumenty, które za nimi stoją.

Nominaci większości sejmowej nie mają większości w nowej PKW (nawet gdyby doliczyć do nich sędziego TK delegowanego przez Prezes Julię Przyłębską). Nie jest jednak jasne, co stałoby się w hipotetycznej sytuacji, gdy większość sejmowa zdecyduje o odwołaniu któregoś z członków Komisji nominowanych przez kluby opozycyjne.

Kartelizacja polityki?

Jest jeszcze inna interpretacja. Być może nowa PKW jest po prostu urzeczywistnieniem postępującej kartelizacji polityki, którą można zaobserwować w wielu krajach, również dojrzałych demokracjach.

W tej kwestii – jako jednej z niewielu – potrafią być zgodne, aby utrzymać swoje związanie z zasobami państwa i utrudnić wejście na rynek wyborczy nowym podmiotom.

Na alarm trzeba będzie bić, gdy ów proces kartelizacji będzie jeszcze bardziej ograniczał jawność finansowania polityki, gdy będzie oznaczał wymianę kadr w administracji wyborczej według logiki „partyjnych parytetów”, a przede wszystkim – gdy pokaże swoją słabość w obliczu nadużyć.

Tekst został opublikowany na blogu ForumIdei Fundacji im. Batorego