Ten autobus dalej nie pojedzie. Jak rząd nie radzi sobie z ustawą o transporcie zbiorowym

W Polsce do 20 proc. wsi można dojechać tylko autem. Tak wynika z szacunków dokonanych przez autorów raportu „Publiczny transport zbiorowy poza miejskimi obszarami funkcjonalnymi” ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. Niedawno głośna była sprawa Ustrzyk Dolnych i powiatu bieszczadzkiego, którym groziło kompletne odcięcie od świata od 1 lipca 2017. Z prowadzenia transportu zbiorowego, mimo dopłat do biletów ulgowych zrezygnowała firma Arriva – jak przyznała, biznes regularnie przynosił straty. Ostatecznie zadania tego podjął się PKS "Jarosław" - trasy obsługuje na warunkach komercyjnych. Ze względu na liczbę pasażerów ceny są wyższe niż na gęściej zamieszkanych obszarach (bilet na trasę Rzeszów - Ustrzyki Dolne kosztuje za 21 zł, z Ustrzyk Dolnych do Ustrzyk Górnych - 12 zł).

Ta historia wcale nie jest wyjątkowa. Takie problemy zdarzają się w każdym regionie Polski, niezależnie, czy jest to mała wieś na rzadko zaludnionym Pomorzu, miejscowość w pobliżu torów kolejowych w gęsto zamieszkanej Małopolsce czy też miejscowość w Lubuskiem. A jeśli już transport zbiorowy w mniejszych miejscowościach lub na wsiach istnieje, to często brak kursów o mniej popularnych porach. W raporcie naukowców z SGH czytamy, że wiele ofert, które mają powiatowe urzędy pracy, dotyczy stanowisk, gdzie koniec pracy następuje po godz. 20, 21 czy 22 (w sklepach, w restauracjach itp.).

Komu szkodzi wolny rynek

Takie są konsekwencje oddania transportu zbiorowego poza wielkimi miastami niemal całkowicie w ręce wolnego (i słabo kontrolowanego) rynku. Procesu ten trwał od końca XX w. Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej (PKS) systematycznie upadały, bo poruszały się starymi pojazdami, z dużą częstotliwością i jeździły w najbardziej nietypowe, a więc najmniej opłacalne miejsca. Nie pomagało pilnowanie rozkładów jazdy, czego do dziś nie robią właściciele busów. Nie pomagała też dbałość o skomunikowanie połączeń, by możliwe były przesiadki. Usługa publicznego transportu została utrzymana tylko w miastach i na ich przedmieściach, gdzie jest elementem decydującym o jakości życia.

Gminy i powiaty nie miały przez 50 lat PRL i ostatnią dekadę XX w. wpływu na funkcjonowanie PKS, więc po uwolnieniu rynku nie zajmowały się także komunikacją prywatną. Ta zaś - autobusowa i mikrobusowa - operuje wyłącznie na opłacalnych trasach. Miejscowości, w których mieszka 200 czy 250 osób, często nikt nie obsługuje - poza gimbusami, a te znikną w wyniku reformy edukacji już od września.

"W Polsce narasta problem dotyczący transportu zbiorowego. Wśród przyczyn kłopotów jest walka między przewoźnikami na rentownych trasach. [...] Samorządy nie mają dziś realnych narzędzi, by zapewniać komunikację w obszarach mniej uczęszczanych – mówił w końcu maja tego roku na antenie Polskiego Radia Jerzy Szmit, wiceminister infrastruktury. Obecny rząd ma więc świadomość sytuacji. A jednak ponad rok temu, podobnie jak wcześniej rząd PO-PSL, zdecydował o opóźnieniu wejścia w życie ustawy o transporcie zbiorowym i przygotował do niej własne zmiany. A to ona właśnie mogłaby rozwiązać transportowe problemy Polski.

Ustawa, której nie ma

W obecnej wersji ustawa o transporcie zbiorowym nakazuje samorządom przeanalizowanie ruchu pasażerów oraz przygotowanie pakietów tras, na obsługę których ogłaszane będą przetargi. Będą miały obowiązek wkładania do tych „pakietów” kilku linii w taki sposób, by efekt końcowy mógł przynieść przewoźnikowi zysk. Po zawarciu umowy zwycięzca przetargu uzyska status operatora publicznego transportu zbiorowego. Dzięki temu - na trasach wewnątrz gmin, powiatów i między powiatami - będzie miał gwarancję, że jest jedynym przewoźnikiem.

Komercyjne przejazdy możliwe byłyby jedynie na liniach międzywojewódzkich. To też różnica w porównaniu z poprzednią wersją ustawy, która dawała większą swobodę wolnemu rynkowi przewoźników. Samorządowcy mogliby łączyć siły, tworząc ponadgminne lub nawet ponadpowiatowe sieci połączeń.

Opór samorządów

Konsekwencją wprowadzenia pakietów łączących trasy nierentowne z rentownymi może być upadek wielu małych przewoźników - albo wymuszenie łączenia się przedsiębiorców transportowych w konsorcja, które udźwigną obsługę siatki połączeń. Taki system daję przewagę w przetargach dużym firmom. To zaś może postawić władze samorządowe w trudnej pozycji - będą musiały podjąć się negocjacji z małymi przewoźnikami, którzy dotąd działali niemal całkowicie poza jakąkolwiek publiczną kontrolą.

"Prawda jest taka, że poza pojedynczymi przypadkami pieniądze i konieczność organizacji zupełnie nowej rzeczy powodowały, że samorządowcy machali na to ręką, licząc, że sprawa będzie odroczona po raz kolejny - mówi OKO.press rozmówca z jednego z urzędów marszałkowskich odpowiedzialny za kwestie transportowe. - Poprzedni rząd rzeczywiście dał sporo czasu samorządom, ale nie przewidział jednego: mikrobusami poruszają się rzesze wyborców. Jak zmusić przewoźników do podniesienia sobie kosztów, jak nakłonić ich do współpracy, kiedy większość z nich nie raz ściga się, by zebrać z przystanku pasażerów konkurentowi? Który wójt czy starosta się na to zdecyduje? Ci, których było stać, zrealizowali swoją własną komunikację, a mikrobusy zostawili w rękach rządu. Reszta czeka".

I dodaje, że poprzednia wersja ustawy - ta przygotowana przez PO - dawała spore pole manewru samorządom, jeśli idzie o wybór tras. Gminy dobrze obsługiwane przez mikrobusy mogły np. ogłosić przetargi tylko na kursy weekendowe, by zaoszczędzić pieniądze i nie ingerować w lokalną konkurencję. "Mimo to część samorządowców mówiła mi, że boją się ogłaszać takie przetargi, bo zwycięzca zgarnie pieniądze, a reszta przedsiębiorców będzie szkalować wójta czy starostę".

Obecny rząd odsunął wprowadzenie zmian do 1 stycznia 2018 r.

Nadmierne obciążenie gmin i powiatów, nawet tych najwierniejszych PiS-owi, mogłoby doprowadzić do buntu - a wybory już w przyszłym roku. Wiceminister Szmit twierdzi, że samorządy nie dostały dotąd narzędzi do wprowadzenia ustawy. To nieprawda - dawała je już pierwsza ustawa o transporcie zbiorowym, uchwalona w 2010 roku. Samorządowcy dostali wtedy prawo do wskazywania, kto może się zatrzymywać na przystankach znajdujących się w obszarze, którym zarządzają, prawo przyznawania statusu przewoźnika publicznego przedsiębiorcy wybranemu w przetargu, a także prawo wskazywania tras uznawanych za publicznie użyteczne (określenie to pochodzi z prawodawstwa unijnego, dotyczy transportu potrzebnego społeczeństwu, ale niekoniecznie opłacalnego). Dostali też możliwość ograniczenia wolnej konkurencji tam, gdzie opłacalność przewozów jest niska – a nawet wymaga wsparcia z budżetu samorządowego.

PiS opóźnił obowiązek wdrożenia tych rozwiązań, gdy zorientował się, że większość samorządów nie wykonała żadnych zaleceń ustawy - m.in. nie przygotowała planów transportowych. Gdyby nie odroczenie ustawy, na początku tego roku mogłoby się okazać, że w Polsce, poza miastami, prawie w ogóle nie ma lokalnego transportu, który honoruje zniżki dla uczniów czy studentów. Rewizja ustawy, która wyszła z Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa Andrzeja Adamczyka, zawiera wiele korzystnych dla samorządów rozwiązań, ale będzie też kosztowała państwo polskie dodatkowe pieniądze. Adamczyk chce bowiem wspierać samorządy finansowo przy organizacji transportu użytecznego publicznie. I tak od ponad pół roku trwają próby zdefiniowania go na nowo w taki sposób, by z jednej strony wsparcie trafiło do naprawdę potrzebujących (jak powiat bieszczadzki), a jednocześnie nie uderzyło w gminy, które korzystają z transportu zbiorowego organizowanego w ramach komunikacji miejskiej w wielkich miastach.

Komunikacja miejska bez publicznego wsparcia?

Czego dotyczy ta dyskusja? Otóż niektóre mniejsze miejscowości, takie np. jak Pszczyna, Grodzisk Mazowiecki czy Zakopane zdecydowały się postawić na własną komunikację, wspieraną ze środków lokalnych. Na taki krok mogą sobie pozwolić jedynie samorządy dysponujące solidnym budżetem. Nie są to Ustrzyki Dolne, jedna z biedniejszych gmin w Polsce - nie stać by ją było na to, nawet gdyby się zrzeszyła z innymi gminami powiatu. Chyba że dostanie wsparcie - takie, jakie chce wprowadzić obecny rząd.

Właśnie dlatego PiS chce, by samorządy ogłaszały przetargi na „pakiety” – dzięki temu jest szansa na ograniczenie kosztów wsparcia finansowego, jakie będzie musiało ponieść państwo).

Byłby od tej zasady jeden ważny wyjątek - dotacji nie otrzymaliby operatorzy komunikacji miejskiej. Tylko co właściwie rząd rozumie przez "komunikację miejską"? Dotychczasowa ustawa uznawała, że są to gminne przewozy pasażerskie wykonywane „w granicach administracyjnych miasta albo miast, albo miasta i gminy, albo miast i gmin sąsiadujących – jeżeli zostało zawarte porozumienie lub został utworzony związek międzygminny w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego”.

Utrzymanie tej definicji wykluczyłoby wsparcie dla gmin otaczających Kraków, Warszawę czy Łódź - bo transport zbiorowy w tzw. obwarzankach funkcjonuje obecnie właśnie w ramach systemu komunikacji miejskiej. Miejscowości leżące poza miejskim systemem komunikacji miałyby więc szanse na pomoc państwa, ale gminy leżące bliżej dużego miasta już nie, niezależnie od ich budżetu.

Chaos rządzi

Na pewno wprowadzenie nowej definicji komunikacji miejskiej będzie oznaczało wielkie zamieszanie – gminy znajdujące się w związkach międzygminnych lub mające umowy o świadczeniu usług transportowych przez inną gminę będą musiały podpisywać umowy na nowo, ogłaszać znowu przetargi na obsługę poszczególnych linii lub dzielić je na dwa odcinki.

W związku z tym najnowsza wersja projektu nowelizacji przewiduje, że gminy nie będą musiały ogłaszać przetargu na przewozy kosztujące mniej niż 2000 euro rocznie, co oznacza, że niemal żadna z gmin „obwarzankowych” nie będzie musiała rozpisać konkursu, jeśli nowa definicja komunikacji miejskiej ograniczy jej obszar funkcjonowania tylko do miasta. De facto będzie więc można prolongować obecnie obowiązujące umowy. Trwają też przymiarki, jak nie zabić wolnego rynku busów. Pojawiły się pomysły, by samorządowe kursy mogły stanowić maksymalnie 80 proc. przejazdów na danej trasie. W jakiej wersji ustawa zostanie ostatecznie skierowana do Sejmu - nie wiadomo, bo to już czwarty projekt nowelizacji w tym roku.

Skąd PiS weźmie środki na wsparcie gmin?

Rząd usilnie próbuje ograniczyć dotowanie miejskich sieci komunikacyjnych, bo koszty wsparcia dla gmin mogą być niebagatelne. Gdyby każda wymagała dotacji w wysokości miliona złotych, konieczne byłoby zarezerwowanie w budżecie państwa ok. 3,5 mld zł rocznie. Ta kwota jest prawdopodobna - obecnie gminy znajdujące się w aglomeracjach dużych miast biorą zwykle ok. 30 proc. samorządowej dotacji, która pozwala utrzymać sieć autobusów dojeżdżających z metropolii, i muszą na ten cel zarezerwować w budżecie od miliona do trzech milionów zł.

Nie wiadomo, skąd PiS weźmie środki, żeby sfinansować swoje zmiany w ustawie. Na budowę dróg lokalnych chciał przeznaczyć część podwyżki opłaty paliwowej, z której ostatecznie pod presją społeczną zrezygnował. Jakie będzie źródło kwot podobnej wielkości na utrzymanie sieci komunikacji zbiorowej, na razie nie jest jasne. Być może zyski z Lasów Państwowych, które do niedawna były częściowo kierowane na wsparcie budowy „schetynówek”.