Biuro Legislacyjne Senatu: ustawy o azylu nie da się poprawić i nie powinna wejść w życie

11 i 12 marca 2025 połączone komisje praw człowieka i praworządności i samorządu terytorialnego i administracji państwowej obradowały nad ustawą o zawieszeniu prawa do azylu. Szczegóły projektu, który wyszedł z Sejmu, znajdziecie tutaj:

Ustawa na każdym etapie prac – od zapowiedzi Donalda Tuska do posiedzenia Senatu – była krytykowana przez prawników, organizacje pozarządowe i humanitarne, RPO, RPD. Niezgodność z prawem międzynarodowym zarzucał jej UNHCR. Jednoznaczną opinię przedstawiło Biuro Legislacyjne Sejmu.

Podczas posiedzenia komisji jeszcze bardziej miażdżącą opinię dało Biuro Legislacyjne Senatu. Pod koniec pierwszej części obrad połączonych komisji marszałek Senatu Maciej Żywno zaznaczył: „Proponowana ustawa nie znalazła nigdzie prawnej akceptacji, de facto na żadnym poziomie opinii poza Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji, bo nawet Straż Graniczna tutaj ustawia się w formule, że co rząd przygotuje, to w takiej konwencji będzie pracować. Natomiast jest sytuacja niezmienna, że od pozycji Biura Legislacyjnego przez wszystkie opinie prawne, od Rzecznika Praw Dziecka przez organizacje pozarządowe i dzisiaj naprawdę żaden z tych głosów nie był głosem, który by uzasadnił wprowadzenie”.

Mimo to ustawa przeszła przez komisję bez poprawek i teraz czeka na głosowanie w całym Senacie.

Biuro Legislacyjne Senatu: ustawa nie powinna być częścią porządku prawnego

W swojej opinii mecenas Renata Bronowska wskazała szereg aktów, z którymi ustawa nie jest zgodna:

• Konstytucja RP (art. 56, art. 31, art. 92 oraz art. 2)
• Konwencja Genewska (art. 33 ust. 1)
• Konwencja o prawach człowieka (art. 3)
• Karta praw podstawowych (art. 19 ust. 2)
• rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1359 z 14 maja 2024

„Konkludując, w naszym przekonaniu koncepcja normatywna, która stoi u podstaw rozwiązania przyjętego w tej ustawie nie może być naprawiona w drodze poprawy, a ustawa nie powinna stanowić części systemu prawnego” – zakończyła podczas posiedzenia komisji mec. Bronowska.

Odpowiadał jej dyrektor Paweł Dąbrowski z MSWiA, przekonując, że projekt nie łamie prawa międzynarodowego: „Artykuł 33 ustęp 2 konwencji genewskiej został limitowany poprzez przyjęcie, że artykuł 3 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, czyli zakaz tortur nieludzkiego lub poniżającego traktowania ma charakter bezwzględny. I tak dzisiaj jest odczytywana zasada non refoulement. Nie można doprowadzić do sytuacji, w której uchodźca byłby zawrócony na terytorium innego państwa w sposób naruszający artykuł 3, który jest bezwzględny. Projektodawcy szanują tę zasadę, szanują artykuł 3 konwencji europejskiej i temu służą właśnie te partie ustawy, które wskazują, od kogo bezwzględnie wniosek należy przyjąć, a więc wskazanie na tak zwane grupy wrażliwe. Chciałbym zwrócić uwagę, że wśród tych grup wrażliwych sposób ich opisu normatywnego nawiązuje do pojęć stosowanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka”.

Dyrektor odpowiedział też na zarzut o naruszeniu art. 31 Konstytucji. Bronowska: „Opiniowana ustawa budzi wątpliwości co do jej zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie”. Dąbrowski: „Nie jest to przypadek ograniczenia prawa konstytucyjnego, lecz w pewien sposób jego interpretacji. Odnosząc się do kolejnych punktów opinii, uważamy pogląd wskazujący na niedopuszczalność użycia instrumentu rozporządzenia za nazbyt dogmatyczny”. Na koniec prawniczka z Biura Legislacyjnego zapewniła, że pozostanie przy swoim „dogmatycznym stanowisku”.

Podczas obrad komisji wypowiedział się także z-ca Rzecznika Praw Dziecka Adam Chmura i oraz przedstawiciele Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Grupy Granica, We Are Monitoring, Stowarzyszenia Interwencji Prawnej, Fundacji Ocalenie i innych. Wszystkie głosy były krytyczne.

Min. Duszczyk: państwo musi mieć narzędzia

12 marca podczas drugiej części posiedzenia połączonych komisji na zarzuty starał się odpowiedzieć min. Maciej Duszczyk, autor pomysłu o zawieszeniu prawa do azylu. Przekonywał, że władza musi mieć narzędzia do zarządzania granicą oraz przedstawił sytuację na granicy polsko-białoruskiej. "Stajemy przed fundamentalnym wyborem, czy państwo frontowe, takie jak my, może mieć instrumenty, które mają zaradzić sytuacji. Że lokalna społeczność wie, że państwo jest w stanie ją obronić. (...)

Musimy sobie bardzo jasno odpowiedzieć na zasadnicze pytanie, czy państwo w tej sytuacji, w której my się znajdujemy, w której staramy się opisać w miarę rzetelnie, chcemy mieć instrument, który jest dodatkowym instrumentem, który spowoduje to, że odzyskujemy tę kontrolę, czy też mamy tak naprawdę w nieskończoność prowadzić te działania, z którymi mamy dzisiaj do czynienia, które są bardzo ryzykowne, bardzo kosztowne. Może koszt nie jest rozstrzygający. Natomiast takie działania, które absorbują bardzo duże siły i tak naprawdę nie widać dla nich specjalnego rozwiązania.

Kiedy ma się skończyć ta sytuacja, którą mamy na granicy polsko-białoruskiej? Kiedy ona może się ewidentnie zakończyć? Myślę, że Białorusini nie będą zainteresowani zakończeniem tego, zdecydowanie są zainteresowani eskalacją niż deeskalacją. Z tym związane są również to, co powiedziałem, agresja. Oni po prostu starają się, żebyśmy strzelili, żeby ktoś z żołnierzy użył broni.

Natomiast my bardzo się przed tym bronimy. Chcemy ten konflikt oczywiście deeskalować. Ustawa jest elementem deeskalacji, próby deeskalacji tego zjawiska, z którym mamy do czynienia, po to, żebyśmy odzyskali kompletnie kontrolę nad tą granicą i mieli również szansę, że wrócimy do pewnej normalności.

Normalności pewnej tam nie wrócimy przez dłuższy czas, bo te przejścia będą, ponieważ żaden otwarty szlak migracji nie może być zamknięty ostatecznie, ale jeżeli tych przejść będzie mniej, będzie mniej tych czynników przyciągających, tym wydaje się, że będzie nam łatwiej sobie z tym wyzwaniem poradzić. To nie jest prosta dla mnie sytuacja, w której to ja proponuję tego typu rozwiązania, ale uważam, że sytuacja, w której się znajdujemy, cała moja wiedza i całe moja przekonanie o tym, co należałoby zrobić, uzasadnia do tego, żeby ta ustawa zaistniała w polskim porządku prawnym".

Biejat: to nielogiczne

Ministrowi odpowiadała marszałkini Magdalena Biejat: "Muszę powiedzieć, że ze zdumieniem słuchałam niektórych rzeczy, które Pan Minister mówił, zwłaszcza tego, że próbujemy deeskalować konflikt i nie doprowadzić do tego, żeby nasi żołnierze strzelali do migrantów, co uważam oczywiście za słuszne.

Natomiast nie rozumiem, dlaczego w takim razie przyjęliśmy kilka miesięcy temu ustawę, która wprowadza bezkarność dla żołnierzy, którzy do tych migrantów strzelać będą. Jest to nielogiczne i niekonsekwentne. (...)

Jestem przeciwna temu, żebyśmy jako Polska, jako kraj demokratyczny w imię naszego bezpieczeństwa odbierali ludziom prawo do starania się o azyl. To jest podstawowe prawo człowieka, które przysługuje uciekinierom przed wojną, przed prześladowaniami, przed głodem. Nikt, kto może ułożyć sobie dobrze życie w swoim kraju, kto może być bezpieczny w swoim kraju, nie ryzykuje takiej trasy bez żadnego powodu".

Złożyła też kilka poprawek, które nie zostały przyjęte. O 10:30 w Senacie odbyła się konferencja prasowa Magdaleny Biejat w tej sprawie.

Konferencja organizacji humanitarnych: „to populistyczna ściema”

Dzisiaj, 12 marca, odbyła się także konferencja organizacji humanitarnych i prawniczych, podczas której głos zabrał prezes Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka Maciej Nowicki, Anna Błaszczak-Banasiak, szefowa Amnesty International Polska, Piotr Bystrianin, prezes Fundacji Ocalenie, Tomasz Pietrzak ze Stowarzyszenia Interwencji Prawnej, Magdalena Nazimek z Konsorcjum Migracyjnego, Draginja Nadażdin z Lekarzy bez Granic.

Maciej Nowicki: „Procedowane przepisy stoją w jaskrawej sprzeczności z prawem. Jest to jawne, jaskrawe i oczywiste naruszenie zasad prawa międzynarodowego m.in. konwencji genewskiej z 1951 roku. Tu uwaga w kontekście argumentów MSWiA – nie, nie jest tak, że konwencja genewska pozwala na czasowe zawieszenie przyjmowania wniosków o ochronę międzynarodową i nie jest tak, ze konwencja pozwala na zawieszenie zasady non-refoulement”.

Anna Błaszczak-Banasiak: „Ta ustawa to populistyczna ściema. Ta ustawa w żaden sposób nie zmieni kwestii bezpieczeństwa na granicy. A w naszym mniemaniu je obniży. Do tej pory żadne działania rządu: zapora, licencja na zabijanie nie przyniosły spadku ruchu na granicy”. Zwróciła się do ministra Macieja Duszczyka, obiecując, że jeżeli proponowane rozwiązanie faktycznie zmieni sytuację, organizacje przyznają rządowi racje. Ale jeżeli za trzy miesiące migracja przez granicę nie ustanie, będzie to oznaczać, że ministerstwo wprowadziło złe rozwiązania, tak jak wskazywały organizacje takie jak Amnesty International. „Panie ministrze, spotkajmy się za trzy miesiące i zweryfikujmy dane. Jestem pewna, że to ja będę mieć rację”.

Błaszczak-Banasiak wskazała, że nowe regulacje obniżą poziom bezpieczeństwa, bo pozbawiają państwo możliwości weryfikacji osób, które stoją na granicy.

Tomasz Pietrzak: „Usłyszeliśmy wczoraj na komisji od dyrektora Dąbrowskiego takie zdanie, że rząd dokonuje interpretacji konwencji genewskiej. Otóż jestem pewien, że gdy sprawa trafi do trybunałów, one nie podzielą tej twórczej interpretacji i za to nie będzie już płacić dyrektor Dąbrowski, ale Polska”.

List Komisarza Praw Człowieka Rady Europy

O ustawie przechodzącej przez Sejm pisał także Komisarz Praw Człowieka Rady Europy Michael O'Flaherty, w piśmie do marszałkini Kidawy-Błońskiej:

"Zwracam się z prośbą o kontynuowanie dialogu w sprawie zapewnienia skutecznego przestrzegania praw człowieka na granicy polsko-białoruskiej. W związku z tym wyrażam zaniepokojenie projektem ustawy o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który został przyjęty przez Sejm w dniu 21 lutego i jest obecnie rozpatrywany przez Senat. Proponowane zmiany ograniczające dostęp do procedur azylowych budzą poważne wątpliwości co do ich zgodności ze standardami praw człowieka Rady Europy, w szczególności zawartymi w art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC). W szczególności art. 3 EKPC obejmuje zakaz wydalania jakiejkolwiek osoby do kraju, w którym byłaby ona narażona na rzeczywiste ryzyko tortur lub nieludzkiego albo poniżającego traktowania lub karania (non-refoulement).

We wrześniu 2024 roku odwiedziłem Polskę i rozmawiałem z polskimi władzami i przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego na temat traktowania osób ubiegających się o azyl i migrantów na granicy z Białorusią. Uznałem wyzwania związane z instrumentalizacją migracji i potępiłem destabilizujące działania władz białoruskich. Jednocześnie podkreśliłem, że praktyka doraźnych powrotów osób przez granicę na Białoruś, bez indywidualnej oceny, niesie ze sobą ryzyko naruszenia praw chronionych przez Europejską Konwencję Praw Człowieka. Ponadto, w lutym, po złożeniu pisemnych uwag w październiku 2024 roku, interweniowałem ustnie jako strona trzecia przed Wielką Izbą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie R.A. i inni przeciwko Polsce, dotyczącej domniemanych doraźnych powrotów osób ubiegających się o azyl. Działania te odzwierciedlają moje stałe zaangażowanie w zapewnienie zgodności ze standardami praw człowieka w tych obszarach. (...)

W szczególności podkreślam, że w sprawie M.K. i inni przeciwko Polsce, a także w innych wyrokach, Trybunał uznał, że odmowa wjazdu i dostępu do procedury ochrony międzynarodowej osobom ubiegającym się o azyl na przejściu granicznym na granicy z Białorusią stanowiła naruszenie art. 3. Trybunał podkreślił znaczenie dostępu do sprawiedliwych i skutecznych procedur azylowych, którą to zasadę obecne zmiany mogą jeszcze bardziej osłabić. Trybunał potwierdził również, że wszelkie odmowy wjazdu lub ograniczenia w przeprowadzaniu indywidualnego badania sprzeciwu wobec powrotu, gdy okaże się, że osoby przekraczają granicę w sposób niezgodny z przepisami na jakimkolwiek innym odcinku granicy, muszą pozostawać bez uszczerbku dla zakazu wydalenia. Ponadto art. 13 EKPC wymaga, aby osoby miały skuteczny środek odwoławczy od wszelkich naruszeń ich praw wynikających z Konwencji. Jeśli dana osoba ma uzasadnione roszczenie w związku z ryzykiem związanym z art. 2 (prawo do życia) i 3 EKPC, takie środki zaradcze muszą mieć automatyczny skutek zawieszający.

Obawiam się, że przepisy projektu ustawy podważyłyby również prawo do skutecznego środka odwoławczego. Zwracam uwagę, że zabezpieczenia przewidziane w projekcie ustawy, w szczególności indywidualna ocena podatności na zagrożenia, wydają mi się niewystarczające, aby zapobiec wydaleniu we wszystkich przypadkach. Istnieje wyraźne ryzyko, że osoby, które nie są natychmiast rozpoznawalne jako małoletnie, osoby z problemami zdrowotnymi lub osoby zagrożone poważną krzywdą w kraju, z którego pochodzą, nie będą mogły skorzystać z tego przepisu. Ponadto można mieć wątpliwości, czy straż graniczna może mieć kompetencje i zdolność do dokonania tak trudnej oceny na miejscu i czy zapewnione zostanie prawo do odwołania. W szczególności nie jest jasne, w jaki sposób zostanie przeprowadzona ocena, czy jest »oczywiste«, że dana osoba stoi w obliczu realnego ryzyka narażenia na poważną krzywdę – właśnie dlatego zwykle potrzebna jest dokładna procedura azylowa, aby w pełni ocenić takie ryzyko. Brak odpowiednich zabezpieczeń i zindywidualizowanej oceny spowodowałby ryzyko wydalenia osób, które mogą być traktowane na Białorusi niezgodnie z art. 2 i 3 EKPC, ale dla których nie jest to od razu „oczywiste” w ocenie straży granicznej. Biorąc pod uwagę te obawy, zwracam się do Senatu o powstrzymanie się od przyjęcia ustawy w jej obecnym kształcie".