„Co powiemy obywatelom? Przepraszamy, nie macie żadnego obrońcy praw?”. Bodnar słowo w słowo

Trybunał Konstytucyjny (TK) Julii Przyłębskiej w poniedziałek 12 kwietnia 2021 roku miał rozstrzygnąć, czy przedłużanie kadencji urzędującego Rzecznika Praw Obywatelskich w wypadku, gdy nie wybrano jego zastępcy, jest zgodne z konstytucją. Powodem był wniosek w tej sprawie, który skierowali do TK dwaj posłowie PiS we wrześniu 2020 roku. Ich zdaniem mandat RPO Adama Bodnara wygasł i wykonywanie przez niego obowiązków po pięcioletniej kadencji – jak napisali – „urąga godności i godzi w doniosłość tego urzędu”.

Ostatecznie Julia Przyłębska ogłosiła przerwę do 13 kwietnia. Obrady zostaną wznowione o 09:00. Wcześniej termin rozprawy zmieniała 10 razy.

„Uważam, że nie można zagwarantować praw obywatelskich, a działaniom instytucji publicznych zapewnić rzetelności i sprawności, uniemożliwiając, czy utrudniając funkcjonowanie instytucji stojących na ich straży, w tym nieprzerwanej działalności Rzecznika Praw Obywatelskich”

– mówił 12 kwietnia 2021 RPO Adam Bodnar. Niżej całe wystąpienie Rzecznika.

---

Preambuła Konstytucji Rzeczpospolitej stanowi, że jesteśmy „pomni gorzkich doświadczeń z czasów, kiedy prawa człowieka, były w naszej ojczyźnie łamane. Gwarancję praw, ale także mechanizmy ich ochrony, zostały ustanowione po to, aby na zawsze zagwarantować prawa obywatelskie, a działaniu instytucji publicznych, zapewnić rzetelność i sprawność”.

Cel ten został sformułowany dodatkowo w art. 5 Konstytucji, który znajduje się w najważniejszym – z punktu widzenia konkretyzacji zasad ustrojowych Polski jako państwa prawnego – rozdziale pierwszym. Przepis ten stwierdza, że Rzeczpospolita Polska realizuje różne funkcje, ale „zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela”.

Uważam, że nie można zagwarantować praw obywatelskich, a działaniom instytucji publicznych zapewnić rzetelności i sprawności, uniemożliwiając, czy utrudniając funkcjonowanie instytucji stojących na ich straży, w tym nieprzerwanej działalności Rzecznika Praw Obywatelskich.

Inni RPO też działali po formalnym końcu kadencji

Dotychczasowe doświadczenie urzędu RPO wskazuje, że w zasadzie wszyscy rzecznicy, poza tragicznie zmarłym 10 kwietnia 2010 r., dr. Januszem Kochanowskim, wykonywali zadania już po zakończeniu kadencji. Wydaje mi się, że najbardziej dobrym przykładem w tym kontekście jest kadencja i wykonywanie zadań po upływie kadencji przez prof. Andrzej Zolla.

Pan prof. Andrzej Zoll formalnie zakończył kadencję 1 lipca 2005 roku, a do dnia 14 lutego 2006 roku, czyli do czasu powołania i zaprzysiężenia dr. Janusza Kochanowskiego, wykonywał czynności właśnie na podstawie art. 3, ust. 6 ustawy o RPO. Cóż się wtedy stało w tym okresie? W tym okresie prof. Andrzej Zoll, Rzecznik Praw Obywatelskich, wniósł 16 wniosków do TK, sześć pytań prawnych do poszerzonych składów Sądu Najwyższego. Wnioski, które były kierowane w tym czasie do TK, dotyczyły tak istotnych zagadnień, jak przeludnienie w zakładach karnych i aresztach śledczych, zaostrzenie sankcji karnych za zabójstwo, czy wreszcie brak uprawnień osoby ubezwłasnowolnionej do zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania o uchylenie lub zmianę ubezwłasnowolnienia.

Wnioski te później kończyły się fundamentalnymi rozstrzygnięciami i nikt, a zwłaszcza TK, tych wniosków nie kwestionował. Nawet wniosek dotyczącego ubezwłasnowolnienia – jednego z najważniejszych w historii TK – który przyznał podmiotowość osobom ubezwłasnowolnionym w zakresie zdolności sądowej.

Szef NIK też urzęduje do momentu powołania następcy

Dlatego też wydaje mi się, że warto przyjrzeć się temu, jak wyglądała właśnie historia funkcjonowania RPO na podstawie tego przepisu.

Chciałbym podkreślić, że ta zasada, że osoby będące jednoosobowymi, konstytucyjnymi organami państwa, których kadencja została określona w Konstytucji, również wykonują zadania do czasu powołania następcy. Dotyczy to zwłaszcza prezesa NIK czy prezesa Narodowego Banku Polskiego.

Oczywiście, na poziomie ustawowym, ma to także zastosowanie do Rzecznika Praw Dziecka. W przypadku Rzecznika Praw Dziecka jest to art. 4 ust. 6 ustawy o rzeczniku. Dotychczas rzecznik pełnił swoje obowiązki do czasu złożenia ślubowania przez nowego rzecznika (z zastrzeżeniem art. 8, ust. 1 ustawy). Skupiłbym się przez chwilę na prezesie NBP oraz prezesie NIK. Jak spojrzymy do Konstytucji, to nie znajdziemy w niej przepisu, który mówi, że prezes NBP wykonuje swoje zadania do czasu powołania następcy. Znajdziemy natomiast przepis art. 207, który mówi, że organizację oraz tryb działania Najwyższej Izby Kontroli określa ustawa.

Odpowiednie przepisy dotyczące prezesa NIK znajdują się w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli. Tak samo ustawa o Narodowym Banku Polskim określa, że prezes NBP sprawuje zadania do czasu powołania następcy. Tak samo, Konstytucja też o tym nie mówi, ale mówi w art. 227, ust. 7, że organizację i zasady działania Narodowego Banku Polskiego oraz szczegółowe zasady powołania i odwoływania jego organów, określa ustawa. Nigdy to nie było kwestionowane, podważane. Co więcej, nawet jeżeli byśmy wrócili do Rzecznika Praw Dziecka, to Marek Michalak formalnie zakończył kadencję 27 sierpnia 2018 roku, a Mikołaj Pawlak został zaprzysiężony 14 grudnia 2018.

Przez trzy i pół miesiąca Marek Michalak formalnie wykonywał zadania Rzecznika Praw Dziecka, ponieważ dwie izby parlamentu, nie były w stanie wybrać nowego Rzecznika Praw Dziecka. Wtedy nie podejmowano jakichś działań dotyczących zmiany ustawy, czy kwestionowania tej regulacji.

Do września 2020 problemu nie było

Mówiąc o tym, że te przepisy nigdy nie budziły wątpliwości do czasu września 2020 roku, chciałbym wskazać, że nawet w stanowisku Sejmu jest pewna nieścisłość. Z jednej strony jest przedstawione stanowisko reprezentowane przez posła, wiceprzewodniczącego zgromadzenia parlamentarnego Rady Europy Arkadiusza Mularczyka o tym, że przepis ten jest niezgodny z Konstytucją. Ale możemy znaleźć opinie na stronach Sejmu, które zostały przygotowane przez panią Ewelinę Gierach i eksperta do spraw legislacji w biurze analiz sejmowych, zaakceptowaną przez wicedyrektora Biura Analiz Sejmowych, Przemysława Sobolewskiego. Odnosi się ona do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o RPO, który został złożony przez posłów, którzy chcieli doprowadzić do tego, aby w większym stopniu zaangażować organizacje pozarządowe w proces wyboru Rzecznika Praw Obywatelskich.

Znajdziemy w tej opinii – podkreślam: autorstwa przedstawicielki Biura Analiz Sejmowych, zatwierdzonej przez wiceszefa Biura- taki fragment: „projektowany art. 3 ust. 8, ust.10, odnoszą się do procedury wyrażania przez Senat zgody na powołanie RPO. Przepisy te stanowią dokładną kopię obowiązującego art. 3 ust. 3, ust. 5 ustawy o RPO i nie budzą zastrzeżeń prawnych”. I podkreślam, drugie zdanie: „jako nie budzący wątpliwości natury prawnej należałoby ponadto ocenić projektowany art. 3 ust. 11, który swoją treścią odpowiada obowiązującemu art. 3 ust. 6 ustawy o RPO”.

Jeżeli Trybunał i uczestnicy postępowania są zainteresowani, to mogę opinię przedstawić. Oczywiście, tego typu opinia nie ma znaczenia z punktu widzenia stanowiska Sejmu, bo, jak rozumiem, stanowisko Sejmu zostało zaaprobowane przez panią marszałek i przedstawione TK. Natomiast chciałbym wskazać, że nawet wewnątrz samego Sejmu, wewnątrz tej jednostki organizacyjnej, która odpowiada za przygotowanie stanowisk na potrzeby komisji ustawodawczych, ta rozbieżność jakoś się pojawiła.

Ciągłość funkcjonowania organu państwa jest fundamentalna z punktu widzenia praw obywatelskich

Chciałbym też wskazać, dlaczego to o czym dyskutujemy, co jest przedmiotem rozprawy, ma takie znaczenie:

zasada ciągłości funkcjonowania organu państwa ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia praw obywatelskich, ponieważ zapewnia ona, że nie powstanie wakat na stanowisku i że cały czas będą realizowane zadania państwa.

I oczywiście mogą się różnić cele konstytucyjne, ale ciągłość musi być zachowana. No bo wyobraźmy sobie, że prezes NBP nie mógłby sprawować zadań, jakie by to miało znaczenie? No nie mógłby podejmować fundamentalnych decyzji z punktu widzenia bezpieczeństwa finansów państwa, z bezpieczeństwa polskiego pieniądza. A przecież gdybyśmy przyjęli literalną interpretację, że skoro nie ma w Konstytucji, jest tylko w ustawie, to można by w ten sam sposób podchodzić do kompetencji prezesa NBP.

W przypadku RPO tym, co podlega ochronie, jest wartość wynikająca z tego jednego z podstawowych zadań państwa, jakim jest ochrona praw i wolności obywatelskich: z art. 5 Konstytucji, o którym mówiłem: z preambuły, czyli tego, że jesteśmy pomni też gorzkich doświadczeń z czasów, kiedy prawa człowieka były w naszej ojczyźnie łamane; z art. 30, czyli godności jednostki i wszystkich przepisów, które wypływają z zasady ochrony jednostki; ale także z art. 80 konstytucji, który to przepis mówi co następuje: „Art. 80 konstytucji to nie jest przepis tylko i wyłącznie techniczny. Przepis ten mówi tak: każdy ma prawo wystąpienia na zasadach określonych w ustawie do RPO z wnioskiem o pomoc ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej”.

Każdy ma prawo wystąpienia do RPO. Czyli ten rzecznik musi być, musi istnieć w systemie organów władzy żeby obywatele mogli z tego prawa korzystać. Nie może być sytuacji, w której tego rzecznika nagle brakuje.

Bo jeśli nie będzie tego uprawnienia, to cóż to oznacza? To oznacza, że mówimy obywatelom: „przepraszamy, nie macie teraz żadnego obrońcy praw, a wszystkie listy macie kierować na inny adres niż Aleja Solidarności 77 00-090 Warszawa?” Co powiemy obywatelom wtedy? Że już nie ma RPO, bo przestał funkcjonować? To będzie właśnie oznaczało złamanie ciągłości funkcjonowania urzędu RPO.

Co jeśli nie będzie kompromisu?

[…] Natomiast jeśli kompromis nie może być osiągnięty, to wtedy nie można szukać rozwiązań prawnych, tylko należy szukać rozwiązań politycznych.

Chciałbym wskazać, że w naszym systemie prawnym takim arbitrem, który mógłby się podjąć takiego poszukiwania i próby znalezienia kompromisu byłby marszałek Sejmu, który ma przecież także indywidualną możliwość wskazywania kandydatów na RPO.

Natomiast tego typu działania nie zostały podjęte, w związku z czym, jak podejrzewam rozpatrywany jest ten wniosek grupy posłów. W piśmie wnioskodawców pojawia się argument, że art. 3 ust. 6 ustawy o rzeczniku narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z art. 2 konstytucji. Ja bym powiedział, że jest wręcz przeciwnie. Że to właśnie ze względu na zasadę konstytucyjną – wzmocnioną treścią do preambuły do konstytucji, która nakazuje zapewnić działaniu instytucji publicznych rzetelność, sprawność – w ten wzmacniana jest zasada zaufania obywatela do państwa. Bo właśnie chodzi o zapewnienie ciągłości funkcjonowania instytucjom ombudsmana.

Celem nie jest wydłużenie kadencji rzecznika, lecz zapewnienie efektywności korzystania z konstytucyjnego środka ochrony praw i wolności, czyli z art. 80 konstytucji i odpowiedniej pomocy rzecznika w tym zakresie.

Jeśli chodzi o inny argument, który pojawia się we wniosku wnioskodawców, to jest rzekomy brak dostosowania przepisów ustawy do konstytucji z 1997 roku: przecież ta zmiana, która zakłada, że rzecznik wykonuje zadania do powołania następcy, została wprowadzona w 1991 roku i właśnie służyła dostosowaniu przepisów ustawy o RPO do przepisów konstytucyjnych. Bo przecież od 1989 roku wprowadzono konstytucyjny tryb powoływania rzecznika przez Sejm za zgodą Senatu. Dlatego ustawodawca, uwzględniając nowe uwarunkowania konstytucyjne – a więc to, że powołanie RPO wymaga zgody dwóch niezależnych od siebie izb parlamentu – doszedł do wniosku, że konieczne jest wprowadzenie przepisu zapewniającego ciągłość działania rzecznika. Także wówczas, gdy taka zgoda nie zostanie osiągnięta przed upływem konstytucyjnej kadencji rzecznika.

Opinie instytucji międzynarodowych

Na potrzeby postępowania przed TK biuro instytucji demokratycznych i praw człowieka OBWE przygotowało opinię prawną, która analizuje, jak przedstawia się podejście do tego typu regulacji w innych państwach. Ta opinia została przestawiona Trybunałowi, znajduje się w aktach sprawy. Z opinii tej wynika, że art. 3 ust. 6 ustawy jest zgodny z Zasadami Paryskimi, innymi odpowiednimi zaleceniami międzynarodowymi dotyczącymi krajowych instytucji praw człowieka, ponieważ pomaga chronić postulowane w tych dokumentach zasady niezależności, stabilności, funkcjonalności i sprawności działania.

Biuro instytucji demokratycznych i praw człowieka OBWE uważa, że rozwiązanie przejściowe – czyli to, że dotychczasowy rzecznik pełni zadania do czasu powołania następcy – jest zgodne z międzynarodowymi normami i zaleceniami w zakresie niezależności i skuteczności krajowych instytucji praw człowieka oraz instytucji RPO, ale także jest to zgodne z ogólnymi zasadami prawa.

Także Komisja Wenecka w swoim stanowisku stwierdziła, że sytuacja, w której instytucji RPO odmawia się funkcjonowania w sposób pełny i efektywny dopóki parlament wybierze jego następcę, miałaby istotny niekorzystny wpływ na ochronę praw polskich obywateli i wszystkich osób mieszkających w Polsce.

Podobny pogląd wyraził międzynarodowy Instytut Ombudsmana International Ombudsman Institut, Europejska Sieć Krajowych Instytucji Praw Człowieka – European Network of National Human Rights Institutions, czy Europejska Sieć Organów ds. Równości EQUINT.

W tym kontekście warto podkreślić, dodać, że RPO nie wykonuje tylko i wyłącznie zadań wynikających z konstytucji, ale także pełni funkcję organu ds. równości, tzw. equality body. A także jest organem wykonującym zadania w zakresie krajowego mechanizmu prewencji tortur, nieludzkiego, poniżającego traktowania. To jest kompetencja wynikająca z protokołu fakultatywnego do konwencji ONZ o zakazie tortur, nieludzkiego i poniżającego traktowania. Nawet dzisiaj znalazłem się w sytuacji, kiedy konieczne było wydanie oświadczenia […] dotyczącego sytuacji w Głogowie i ryzyka nadużycia przemocy fizycznej przez funkcjonariusza policji.

Ale te wszystkie zadania muszą być wykonywane w sposób niezależny, bo to wynika zarówno z tych przepisów, które odnoszą się do roli rzecznika, jako organu do spraw równości, czy też właśnie z protokołu dodatkowego do konwencji ONZ o zakazie tortur i nieludzkiego traktowania. Z tych właśnie powodów […] rzecznik korzysta z akredytacji na poziomie A, czyli najwyższej, przyznanej przez Global Aliance of National Humans Rights Institut, czyli organizację akredytującą. Działa ona przy ONZ i dokonuje oceny działalności rzecznika w świetle tzw. Zasad Paryskich.

Polskie zasady zainspirowały Europę

Mówię o tym nie tylko i wyłącznie w kontekście rozpatrywania tego wniosku, ale także w kontekście niezwykłego docenienia na arenie międzynarodowej ukształtowanych przez nas w Polsce zasad niezależności RPO. Tych zasad, które przecież stały się przecież inspiracją dla innych państw.

Jeżeli byśmy pojechali do Serbii, do Gruzji, do Republiki Czeskiej to instytucje ombudsmana są bardzo podobne do naszego urzędu RPO, bo właśnie tymi wartościami niezależności były inspirowane.

Wreszcie już odnosząc się do tego porównania międzynarodowo-prawnego, chciałbym zwrócić uwagę trybunału na art. 7 ust 2 statutu europejskiego ombudsmana. To jest statut został przyjęty 4 maja 1994 r. Ombudsman, który jest powoływany na czas trwania kadencji Parlamentu Europejskiego, sprawuje urząd po upływie swojej kadencji do czasu powołania następcy. W szczególności art. 7 statutu stanowi: ombudsman europejski kończy sprawowanie swojej funkcji wraz z upływem swojej kadencji, a także z powodu rezygnacji lub odwołania. Z wyjątkiem odwołania go z urzędu ombudsman europejski pełni swoje obowiązki do momentu wyznaczenia jego następcy.

Można by powiedzieć, że prawodawca europejski zrobił „kopiuj – wklej” z polskiego prawa, czyli przekleił naszą krajową regulację. I znowu na szczeblu UE mam wrażenie, że nikt nie kwestionuje takiego uprawnienia ombudsmana europejskiego.

Stabilność instytucji RPO to konieczność

Podsumowując: można na różne sposoby interpretować wniosek grupy posłów, […] można przedstawiać teorie polityczne związane z procesami politycznymi, które w Polsce zachodzą. Można zastanawiać się czy chodzi o instytucję RPO, czy też o osobę samego rzecznika. Ale nie chciałbym wchodzić w tego typu dywagacje występując w tym właśnie miejscu i mając wielki szacunek do tej sali, bo pamiętam zbyt dobrze dzień 13 grudnia 2016 roku, kiedy byłem osobiście w tej sali.

Natomiast stoję tutaj przed państwem by powiedzieć, że uznanie przepisu za niezgodny z konstytucją uruchomi cały szereg negatywnych konsekwencji dla praw i wolności człowieka i obywatela. Jestem tutaj, ponieważ moim zadaniem, jest wystąpić w obronie podstawowego, konstytucyjnego mechanizmu obrony praw obywatelskich, art. 80 Konstytucji.

Jakiekolwiek zaburzenie stabilności urzędu rzecznika, zakłócenie procedury parlamentarnej dotyczącej powołania nowego rzecznika, naruszy stabilność i ciągłość działania tej instytucji.

Z dniem opublikowania wyroku TK, który stwierdził by niekonstytucyjność art. 3 ust 6 ustawy o rzeczniku, obywatele stracą możliwość korzystania z art. 80 konstytucji. Bo skarg nie wysyła się do budynku, nie wysyła się do urzędników, nawet jeśli są wybitnie wykwalifikowani. Nie wysyła się po prostu, aby gdzieś wysłać. Wysyła się je do urzędnika państwowego, który ma wypełniać najwyższe standardy niezależności. Te standardy, które są określone w art. 210 konstytucji, który mówi: „RPO jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie”.

A dlaczego się wysyła do niezależnego RPO? Dlatego że ma on za zadanie stać na straży praw i wolności człowieka i obywatela, określonych w Konstytucji.

---