Dość kpin z prawa! Składamy skargę na ministra kultury za ograniczenie swobód obywatelskich podczas obchodów 7. rocznicy smoleńskiej

OKO.press zajmuje się sprawdzaniem faktów, prowadzeniem dziennikarskich śledztw, demaskowaniem kłamstw, analizą zjawisk. Tym razem idziemy krok dalej i składamy skargę do WSA na Ministerstwo Kultury.

8 kwietnia 2017 resort opublikował regulamin obchodów siódmej rocznicy katastrofy smoleńskiej, które odbyły się dwa dni później.

Regulamin obchodził nawet zaostrzone przez PiS prawo o zgromadzeniach. Wprowadzał arbitralne i niejasne zasady wydawania kart wstępu wyłącznie "osobom, które w ocenie Organizatora, dają rękojmię zachowania godności i poszanowania powagi uroczystości i których zachowanie nie stało i nie stoi w sprzeczności z tradycją przyświecającą obchodom Katastrofy Smoleńskiej”.

Stawiamy cztery zarzuty

W skardze na decyzję ministra kultury zarzucamy mu naruszenie:

1. prawa obywateli do swobodnego poruszania się po terytorium RP wynikającego z przepisu art. 52 ustęp 1 i 2 Konstytucji RP;
2. prawa obywateli do organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich (art. 57 Konstytucji);
3. prawa obywateli do zaskarżania orzeczeń i decyzji (art. 78 Konstytucji);
4. zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ustęp 3 Konstytucji.

W związku z tym wnosimy o uchylenie regulaminu wydanego przez resort, jako naruszającego prawo. Wyrok uchylający oznaczałby, że Ministerstwo Kultury naruszyło prawo. I to najważniejszy akt - Konstytucję.

Ośrodek Kontroli Obywatelskiej w akcji

Formalnie skargę składa wydawca OKO.press, czyli fundacja Ośrodek Kontroli Obywatelskiej. Podpisuje prezes fundacji i zarazem redaktor naczelny OKO.press Piotr Pacewicz.

Zgodnie ze statutem

Sposobem realizacji tego celu jest m.in.

• "monitorowanie przestrzegania prawa przez organy władzy publicznej i osoby biorące udział w życiu publicznym";
• "informowanie opinii publicznej o przypadkach łamania prawa, ograniczania swobód obywatelskich lub fałszowania historii przez organy władzy publicznej";
• "powodowanie wszczęcia postępowań i reprezentowanie jednostek przed krajowymi i międzynarodowymi organami sądowymi, administracyjnymi i społecznymi, a także wstępowanie do tych postępowań w charakterze przedstawiciela społecznego oraz podejmowanie innych działań prawnych mających na celu ochronę praw człowieka lub obywatela albo dobrego imienia RP".

W lutym 2017 OKO.press skierowało do WSA skargę na bezczynność premier Beaty Szydło i szefowej jej kancelarii, Beaty Kempy, gdy kancelaria premiera przez trzy miesiące nie reagowała na nasz wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarga okazała się skuteczna.

OKO.press pod okiem profesorów prawa

O pomoc w przygotowaniu skargi poprosiliśmy mecenas Joannę Parafianowicz, prowadzącą własną kancelarię, członkinię Naczelnej Rady Adwokackiej i wydawczynię "Pokoju Adwokackiego", poczytnego serwisu środowiska adwokackiego oraz magazynu o tym samym tytule.

Konsultowaliśmy całą inicjatywę i teksty z trójką wybitnych specjalistów. Oto oni:

• prof. Wiktor Osiatyński, specjalista prawa konstytucyjnego i praw człowieka, który jest pomysłodawcą naszej inicjatywy, wykładowca na uniwersytetach w wielu krajach;
• prof. Ewa Łętowska, pierwsza polska rzecznik praw obywatelskich (1987–1992), sędzia NSA (1999-2002) i Trybunału Konstytucyjnego (2002-2011);
• prof. Monika Płatek, wykładowczyni Uniwersytetu Warszawskiego, specjalistka od prawa karnego;

Apel do czytelników i czytelniczek

Do czytelniczek i czytelników OKO.press zwracamy się z apelem o rozpowszechnianie naszej skargi (w tym udostępnianie tego materiału w sieci). Tego typu skargę może wnieść każdy i każda dotknięty/a przez wydany regulamin. W szczególności osoby, które:

• złożyły prośbę o przepustkę i jej nie dostały,
• chciały wziąć udział w uroczystości, ale im to uniemożliwiono,
• którym utrudniono poruszanie się po terenie uroczystości, np. w drodze do domu.

Można to zrobić osobiście lub pocztą (adres w nagłówku skargi) do 8 maja 2017 r., wnosząc opłatę na konto sądu (100 zł). Skarżący zostanie wezwany na rozprawę, ale stawiennictwo nie jest obowiązkowe.

Treść skargi można pobrać stąd.

Poniżej publikujemy:

• skargę z obszernym uzasadnieniem;
• skrót analizy prawnej naruszenia prawa przez Ministerstwo Kultury (krótki dokument napisany językiem dziennikarskim);
• pełną analizę prawną autorstwa mec. Joanny Parafianowicz.

Skrót analizy prawnej

10 kwietnia 2017 roku „państwowa uroczystość” obchodów 7 rocznicy katastrofy smoleńskiej stała się de facto imprezą partyjną Prawa i Sprawiedliwości. Zgodnie z regulaminem, opublikowanym 8 kwietnia na stronie Ministerstwa Kultury, wstęp na uroczystości miał być ogólnodostępny za wyjątkiem „stref ograniczonego dostępu”, do których mogły wejść tylko osoby z zaproszeniami lub kartami wstępu. 10 kwietnia okazało się, że taką strefą jest cały teren obchodów - od Starego Miasta po okolice Pałacu Prezydenckiego. Wokół niego BOR ustawił metalowe barierki, wstępu strzegła policja.

Zaproszenia od Ministerstwa dostali członkowie PiS, Klubów "Gazety Polskiej" i Stowarzyszenia Solidarni 2010. Kartę wstępu co do zasady mógł dostać każdy, ale organizator zastrzegł w regulaminie, że może odmówić ich wydania osobom, które „nie dają rękojmi zachowania godności i poszanowania powagi uroczystości”. Nie wiadomo, kto dokładnie miał to oceniać i w jaki sposób. W regulaminie i na stronie resortu próżno też było szukać informacji o tym, gdzie po takie karty można się zgłosić i kto je wydaje.

Poza tym, popołudniu 10 kwietnia (co najmniej od godz. 18) kart wstępu nie wydawano już w ogóle i bez podania przyczyny. Choć na Krakowskim Przedmieściu było mnóstwo wolnego miejsca, setki osób – zwolenników i przeciwników PiS – odeszło z kwitkiem lub przyglądało się państwowym uroczystościom przez szczeliny w kordonie policjantów.

10 kwietnia PiS nie zgłosił obchodów rocznicy smoleńskiej w oparciu o prawo o zgromadzeniach (jak dotychczas), ale na podstawie prawa drogowego - o czym poinformował OKO.press warszawski urząd miasta. Dokładnie - na podstawie przepisów o „wykorzystaniu drogi w sposób szczególny”. Nie ma w nich ani słowa o “uroczystościach państwowych”, ani o zakresie ograniczeń wstępu na imprezę, jakie może wyznaczyć organizator. O regulaminie imprezy mówi tylko tyle, że organizator ma obowiązek go opracować.

Mec. Parafianowicz w szczegółowej analizie, którą w całości publikujemy poniżej, wykazuje, że 10 kwietnia 2017 r. doszło do ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych:

1. Prawa obywateli do swobodnego poruszania się po terytorium RP, gwarantowane przez art. 52 ust 1. i ust 2. i art. 31 ust. 1. Konstytucji. Wbrew przepisom ustawy zasadniczej ograniczenie wolności poruszania się wprowadzono nie ustawą, lecz regulaminem, a na dodatek nie poinformowano o nich publicznie;
2. Zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z nim „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób”. W tym wypadku nie dochowano żadnego z warunków: ograniczenia wprowadzono regulaminem, a nie ustawą, nie można ich też wywieść z ustaw: ani z prawa drogowego, ani z prawa o zgromadzeniach. Na dodatek przepisy regulaminu wprowadzają rygorystyczne zasady uczestnictwa w obchodach („dawanie rękojmi zachowania godności (...)”), ale nie wskazują jasnych kryteriów spełniania tych zasad ani organów, które byłyby odpowiedzialne za decydowanie, kto je wypełnia.
3. Prawa obywateli do organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, gwarantowanego przez art. 57 Konstytucji. Sposób ograniczenie tej wolności może określać ustawa, tymczasem prawo o zgromadzeniach nie przewiduje priorytetowego traktowania „uroczystości państwowych”.
4. Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji. Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ministerstwo sprzeniewierzyło się tej zasadzie, nie zapisując w regulaminie żadnej drogi odwoławczej od decyzji o odmowie wydania karty wstępu osobom „nie dającym rękojmi zachowania godności i poszanowania powagi uroczystości i których zachowanie nie stało i nie stoi w sprzeczności z tradycją przyświecającą obchodom Katastrofy Smoleńskiej”.

Mec. Parafianowicz wskazała kilka możliwych dróg zaskarżenia regulaminu obchodów 7 rocznicy smoleńskiej i jego skutków. Przede wszystkim:

1. Odwołanie od zakazu organizacji zgromadzeń publicznych. Podmioty, którym odmówiono organizacji zgromadzenia publicznego z powodu planowanych obchodów rocznicy smoleńskiej mogły odwołać się do sądu okręgowego w ciągu 24 godzin od wydania zakazu.
2. Skarga do Trybunału Konstytucyjnego. Na podstawie przepisu art. 188 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1. Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów prawa. Jednak jako że w Trybunale Konstytucyjnym zasiadają nieprawidłowo mianowani sędziowie-dublerzy, nie jest to rozwiązanie rekomendowane.
3. Zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa. Jako że regulamin został wydany bez podstawy prawnej, możliwe jest złożenie zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków (art. 231 §1 kodeksu karnego) przez Ministra Kultury.
4. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Regulamin wydany przez Ministerstwo Kultury jest decyzją administracyjną, a jako taka podlega kontroli przez sądy administracyjne. Skargę na taką decyzję może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna m.in. w zakresie jej statutowej działalności. Taką organizacją jest Fundacja Ośrodek Kontroli Obywatelskiej, wydawca OKO.press.

Poniżej publikujemy całość analizy mec. Joanny Parafianowicz

Naruszenia prawa związane z obchodami 7. rocznicy katastrofy smoleńskiej

I. Przedmiot analizy

Przedmiotem analizy jest Regulamin obchodów 7. rocznicy Katastrofy Smoleńskiej (dalej „Regulamin”) zatwierdzony przez prof. dr. hab. Piotra Glińskiego Wiceprezesa Rady Ministrów Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i opublikowany w dniu 8 kwietnia 2017 r. na stornie internetowej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej „Ministerstwo”). Regulaminem objęto zakres obowiązywania obchodów 7. Rocznicy Katastrofy Smoleńskiej, sposób ich organizacji oraz obowiązki i uprawnienia uczestnika obchodów, warunki uczestnictwa w obchodach.

II. Zakres analizy

Celem niniejszej analizy jest udzielenie odpowiedzi na pytania:

1. Czy w zakresie organizacji obchodów 7. rocznicy Katastrofy Smoleńskiej doszło do naruszeń prawa, jeśli tak – jakich?
2. Czy w przypadku stwierdzenia naruszeń, możliwa jest droga dochodzenia ochrony przez osoby pokrzywdzone?

III. Analiza

1. Stan faktyczny

W dniu 10 kwietnia 2017 r. zorganizowane zostały uroczystości z udziałem władz państwowych upamiętniające 7. rocznicę katastrofy smoleńskiej. Wedle informacji przekazywanych przez media jeszcze przed wydarzeniem, a następnie po nim oraz jak wynika z relacji uczestników imprezy, do udziału w obchodach zaproszeni zostali przedstawiciele partii Prawo i Sprawiedliwość, klubu Gazety Polskiej i ruchu Solidarni 2010 r. Aby wziąć udział w uroczystościach w strefie ograniczonego dostępu, obejmującej faktycznie cały obszar wydarzenia, należało legitymować się kartą wstępu.

Podmiotom ubiegającym się o zorganizowanie zgromadzenia cyklicznego, nie będącym organizatorem obchodów, nie wydano zgody na przeprowadzenie zgromadzenia.

2. Regulamin obchodów

Jak wskazano w treści internetowego wpisu wprowadzającego Regulamin: „10 kwietnia 2017 r. przypada 7. rocznica Katastrofy Smoleńskiej, w której śmierć poniósł Prezydent RP Lech Kaczyński oraz przedstawiciele najwyższych władz państwowych i dowódcy wszystkich rodzajów wojsk. W tym dniu MKiDN organizuje uroczystości upamiętniające to tragiczne dla wszystkich Polaków wydarzenie. Ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom obchodów, przedstawiamy zasady obowiązujące podczas poniedziałkowych uroczystości”.[1]

Postanowienia Regulaminu weszły w życie w dniu 9 kwietnia 2017 r. (§ 9 Regulaminu) i na ich podstawie zorganizowano uroczystości państwowe obejmujące strefę od ul. Królewskiej, przez ul. Krakowskie Przedmieście, plac Zamkowy, ul. Kanonia, ul. Jezuicką, do ul. Świętojańskiej m.st. Warszawy.

Zgodnie z § 2 ust. 2 Regulaminu, obchody były nieodpłatne i dostępne dla każdego, za wyjątkiem strefy ograniczonego dostępu, do której wstęp miał być możliwy dla osób posiadających karty wstępu (identyfikatory) albo zaproszenia, przy czym z uwagi na zasady bezpieczeństwa

W Regulaminie nie podano jednakże ani daty ani miejsca, w którym możliwe byłoby zgłoszenie chęci wzięcia udziału w wydarzeniu oraz uzyskanie karty wstępu (identyfikatora) uprawniającego do uczestniczenia w obchodach. Nie wskazano nadto jaka jednostka organizacyjna Ministerstwa lub ewentualnie inny podmiot współpracujący z organizatorem (służby porządkowe, Policja) władny jest do dokonania oceny, kto daje rękojmię zachowania godności i poszanowania uroczystości i których zachowanie nie stało i nie stoi w sprzeczności z tradycją przyświecającą obchodom Katastrofy Smoleńskiej. Informacji takich nie opublikowano także na stronie internetowej Ministerstwa.

3. Prawo o ruchu drogowym

Choć w Regulaminie tego nie wskazano, należy wnioskować, iż Regulamin został wydany w oparciu o przepis art. 65a pkt 3 lit. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz. U. Nr 98, poz. 602, dalej „prawo o ruchu drogowym”), który stanowi, iż organizator imprezy (tu: Ministerstwo) jest obowiązany opracować regulamin oraz program imprezy. Zauważyć wypada nadto, iż z godnie z powołanym przepisem (art. 65a pkt ppkt 11) jest on także zobowiązany do przekazywania do wiadomości publicznej informacji o utrudnieniach w ruchu wynikających z planowanej imprezy.

– ani poprzez zapisy Regulaminu, ani w drodze informacji podanej np. na stronie internetowej Ministerstwa.

IV. Ocena naruszeń

1. Prawo obywateli do swobodnego poruszania się po terytorium RP

Zgodnie z przepisem art. 52 ust 1 i ust 2. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja), każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu . Jak zaś wynika z przepisu ust. 3. powołanego przepisu, wolności te mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie.

Wolność poruszania się oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu na terytorium RP, wraz z prawem do swobodnego opuszczenia tego terytorium, nawiązuje do prawnej ochrony wolności człowieka jako zasady ogólnej, wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, oraz prawa decydowania o życiu osobistym, stanowiąc jednocześnie refleks międzynarodowych zobowiązań RP w dziedzinie praw człowieka, wynikających zarówno z uniwersalnego, jak i europejskiego systemu ich ochrony (np. art. 13 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 10.12.1948 r. stwierdza, iż "Każdy ma prawo do wolności poruszania się i zamieszkania w granicach danego państwa").[2]

Przepis art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustawowe ograniczenia wymienionych wyżej wolności powinien być interpretowany w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – tj. generalną klauzulą limitacyjną w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Istotą wolności, o których mowa, jest ochrona decyzji jednostki co do przemieszczania się po terytorium RP, a także co do trwałego lub tymczasowego przebywania w określonym miejscu na tymże terytorium, które to

Ograniczenie wolności przemieszczania się można podzielić na bezpośrednie – wytyczające granice korzystania z tej wolności i stanowiące podstawę do ewentualnego wydawania przez władzę publiczną nakazów i zakazów, oraz pośrednie, tworzące przeszkody o charakterze organizacyjnym lub materialnym, skutkujące ograniczeniem komentowanej wolności (Z. Kędzia, Wolność przemieszczania się, s. 445), czego przykładem mógłby być np. obowiązek meldunkowy.

W kontekście administracyjnoprawnym bezpośrednie ograniczenia komentowanych wolności mogą być wprowadzone np. na podstawie przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim wprowadza nakazy i zakazy poruszania się po drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu (a także w innych miejscach) w określony sposób [zob. post. TK z 13.4.2005 r., TS 224/04, OTK-B 2005, Nr 3, poz. 142: "Bezpieczeństwo na drodze będące istotnym elementem porządku publicznego stanowi oczywistą i uzasadnioną podstawę wprowadzania ograniczeń swobody ruchu (…)"].

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż w analizowanym przypadku doszło do ograniczenia wolności poruszania się obywateli w istotnej części m.st. Warszawy (ograniczenie dostępności do przestrzeni publicznej w celu przemieszczania się), przy czym choć formalnie podstawą po temu były przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy prawo o zgromadzeniach, to istotę problemu stanowi sposób wprowadzenia tychże ograniczeń (np. brak informacji o ograniczeniach i utrudnieniach w ruchu wynikających z planowanej imprezy, zgodnie z przepisem art. 65a pkt ppkt 11 prawa o ruchu drogowym, niejasne kryteria oceny osób mogących brać udział w uroczystościach i podmiotów władnych do dokonania tejże oceny) oraz brak rzeczywistej podstawy prawnej (stosownych ograniczeń nie wprowadza żadna z wymienionych ustaw oraz przepisy Regulaminu).

2. Zasada proporcjonalności

Zgodnie z przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ograniczeniem konstytucyjnego prawa lub wolności jest ingerencja, która polega na zawężeniu konstytucyjnego zakresu ochrony danego prawa lub wolności w odniesieniu do co najmniej jednego podmiotu danego prawa lub wolności.[3]

Literalna wykładnia tego ostatniego sformułowania może wskazywać, że Konstytucja RP nie tyle dozwala na ograniczanie konstytucyjnych praw i wolności jako takich, co raczej dozwala na ograniczanie wykonywania danego prawa lub korzystania z danej wolności. Twierdzi się w związku z tym, że "Ustawodawca zwykły ma zatem obowiązek tak formułować normy prawne, aby nie naruszyć praw i wolności, a ograniczać korzystanie z nich. Powinien on określić precyzyjnie sytuacje, w których może dojść do korzystania przez uprawniony podmiot"[4][5]

Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawianie w ustawie. W ten sposób Konstytucja RP wyraża i realizuje fundamentalną ideę, zgodnie z którą

a więc przepis, który jest przyjęty przez demokratycznie legitymowany parlament, w drodze przewidzianej prawem procedury ustawodawczej, odpowiednio ogłoszony i promulgowany oraz w przypadku którego istnieje – przynajmniej potencjalnie – możliwość poddania go prewencyjnej oraz następczej kontroli ze strony TK pod względem jego zgodności z Konstytucją RP. Wymóg ustawowej podstawy prawnej wprowadzanych ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jest przejawem realizacji zasady państwa demokratycznego (art. 2 Konstytucji RP), w którym władza zwierzchnia należy do Narodu (art. 4 ust. 1 Konstytucji RP) i w którym Naród sprawuje tę władzę zwierzchnią bezpośrednio lub przez swoich przedstawicieli (art. 4 ust. 2 Konstytucji RP), zwłaszcza przez swoich przedstawicieli w parlamencie.[6]

Jak podkreśla się w doktrynie, zawarty w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymóg ustanawiania ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw tylko w ustawie oznacza nie tylko wyłączność ustawy w omawianym zakresie, ale także wprowadza na ustawodawcę wymóg dostatecznej określoności regulacji prawnej. Jak w tym kontekście potwierdza Trybunał Konstytucyjny, uzależnienie dopuszczalności ograniczeń praw i wolności od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla normowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego.

Jest to także sformułowanie wymogu "odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego" (wyr. TK z: 12.1.2000 r., P 11/98, OTK 2000, Nr 1, poz. 3; 28.6.2005 r., SK 56/04, OTK-A 2005, Nr 6, poz. 67; 5.5.2004 r., P 2/03, OTK-A 2004, Nr 5, poz. 39), przy czym wymóg ten obejmuje zarówno dostateczną precyzję, jasność i poprawność danej regulacji prawnej (przepisy prawne muszą być formułowane w sposób precyzyjny, jasny i poprawny, co jest szczególnie istotne w przypadku przepisów ograniczających prawa i wolności jednostek)[7] jak i dostatecznie ścisłe i precyzyjne determinowanie działań organów państwa, w tym zwłaszcza działań organów administracji (możliwość dekodowania z danych przepisów jednoznacznych norm prawnych oraz ich konsekwencji za pomocą reguł interpretacji przyjmowanych na gruncie określonej kultury prawnej).[8]

W analizowanym przypadku tymczasem, sposób organizacji imprezy, w tym także

• objęcie jej przedmiotem Regulaminu (a nie ustawy),
• podanego do publicznej wiadomości na dwa dni przed planowanymi uroczystościami (w sobotę)
• oraz wejście regulacji w życie na dzień przed obchodami (w niedzielę), a zatem bez faktycznej możliwości zapoznania się z nimi przez szerszy krąg odbiorców,
• przy wprowadzeniu rygorystycznych zasad zarówno uczestniczenia w obchodach jak i ograniczeń w zakresie tego, kto może w nich wziąć udział,
• lecz bez wskazania jasnych kryteriów i podmiotów władnych do dokonania oceny tego, czy określona osoba "daje rękojmię zachowania godności i poszanowania powagi uroczystości"

w sposób oczywisty naruszają zasadę, o której mowa wyżej, tj. są nieproporcjonalne dla osiągnięcia zamierzonego celu. Nie polemizując bowiem z potrzebą przeprowadzenia tzw. państwowych uroczystości, jak i zasadnością wprowadzenia ograniczeń w ruchu (ściśle określonych) wskazać należy, iż w sposób uregulowania wymienionych wyżej kwestii prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

3. Prawo obywateli do organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich

Zgodnie z przepisem art. 57 Konstytucji, każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa. Zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń reguluje ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1485).

Nadto, potrzebę zapewnienia zasad bezpieczeństwa (a zatem zrealizowania celu, jaki legł u podstaw przewidzianych Regulaminem zasad wydawania kart wstępu osobom, dającym rękojmię zachowania godności i poszanowania powagi uroczystości) w wyniku organizowania imprez, które powodują utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób szczególny, regulują przepisy prawa o ruchu drogowym, a ściślej przepis art. 65 ustawy.

Zauważyć wypada, że

"Zgromadzenie stanowi szczególny sposób wyrażania poglądów, przekazywania informacji i oddziaływania na postawy innych osób. Jest niezwykle ważnym środkiem komunikacji międzyludzkiej, zarówno w sferze publicznej, jak i prywatnej, oraz formą uczestnictwa w debacie publicznej, a w konsekwencji – również w sprawowaniu władzy w demokratycznym społeczeństwie. Celem wolności zgromadzeń jest nie tylko zapewnienie autonomii i samorealizacji jednostki, ale również ochrona procesów komunikacji społecznej niezbędnych dla funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa. U jej podstaw znajduje się interes publiczny. Wolność zgromadzeń stanowi warunek i konieczną część składową demokracji, a także przesłankę korzystania z innych wolności i praw człowieka związanych ze sferą życia publicznego. Zgromadzenia stanowią zasadniczy element demokratycznej opinii publicznej, stwarzając możliwość wpływu na proces polityczny, umożliwiając krytykę i protest, tworząc część składową procesu demokracji bezpośredniej” (zob. wyrok TK z 18 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. K 21/05).

W analizowanym stanie faktycznym doszło do zakazu organizowania zgromadzeń wydanego na rzecz różnych podmiotów, przy równoczesnym sposobie wprowadzenia reguł organizacji uroczystości pozostających w sprzeczności z konstytucyjnymi prawami i wolnościami obywateli.

4. Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji

Zgodnie z przepisem art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Gwarancja ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP służy zapobieganiu pomyłkom i arbitralności w I instancji oraz sprzyja realizacji prawa do sądu przez to, że nakłada na ustawodawcę obowiązek powołania do życia unormowań, które umożliwiają wyeliminowanie uchybień popełnionych przez sąd I instancji, przyczyniając się do podwyższenia standardu rzetelności postępowań przed organami państwa.[9]

Zgodnie z § 2 ust 3 Regulaminu, organizator (Ministerstwo) miał dokonywać oceny osób zainteresowanych udziałem w uroczystościach pod kątem "dawania przez nie rękojmi zachowania godności i poszanowania powagi uroczystości i których zachowanie nie stało i nie stoi w sprzeczności z tradycją przyświecającą obchodom Katastrofy Smoleńskiej".

Podkreślić należy nadto, iż w Regulaminie odwołano się do potrzeby dokonania oceny, choć nie wskazano w jaki sposób ma być ona dokonana – przez co po stronie podmiotu dokonującego oceny wprowadzono mechanizm dowolności, a nie swobody w ocenie (na podstawie obowiązujących, jasnych kryteriów) czym naruszono regułę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wynikający z przepisu art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 168) Kodeks postępowania administracyjnego.

V. Możliwe drogi zaskarżenia

1. Odwołanie od decyzji

Podmioty, którym odmówiono możliwości przeprowadzenia zgromadzenia publicznego z uwagi na kolizję z organizowanymi przez Ministerstwo obchodami, przysługuje wynikająca z przepisu art. 16 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1485) możliwość wniesienia odwołania do sądu okręgowego właściwego ze względu na siedzibę organu gminy (w analizowanym stanie faktycznym – jest to Sąd Okręgowy w Warszawie) w terminie 24 godzin od jej udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej. Wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji o zakazie zgromadzenia. W przypadku nie uwzględnienia przez sąd odwołania, także od tego rozstrzygnięcia można wnieść środek zaskarżenia – odwołanie do sądu apelacyjnego (w terminie 24 godzin od jego wydania), który rozpoznaje je w terminie 24 godzin. Warto nadmienić, iż od postanowienia sądu apelacyjnego nie przysługuje skarga kasacyjna i podlega ono natychmiastowemu wykonaniu.

2. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej „ppsa”), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Decyzja administracyjna, to akt administracyjny zewnętrzny wydany w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw regulujących sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli; in abstracto - akt władczy, wydany przez uprawniony podmiot, skierowany do nieokreślonego ściśle zbioru podmiotów, którego skutkiem jest powstanie obowiązku, uprawnienia bądź zaniechania przez stronę albo strony.

Zważywszy, że omawiany Regulamin, z uwagi na zawarte w nim treści, to akt władczy, wydany przez uprawniony podmiot, skierowany do ściśle nieokreślonego zbioru podmiotów, którego skutkiem jest zarówno powstanie obowiązku, uprawnienia jak zaniechania przez stronę albo strony, przyjąć należy, iż

Zgodnie z przepisem art. 50 § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 ppsa) za pośrednictwem organu którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (tu: Ministerstwo, art. 54 § 1 ppsa).

3. Skarga do Trybunału Konstytucyjnego

Nadto, na podstawie przepisu art. 188 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,

w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów prawa (tu: Regulamin), wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami.

Z uwagi na to jednakże, iż w aktualnym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny jest organem, co do którego istnieje wątpliwość w zakresie prawidłowości osadzenia stanowisk sędziowskich, skorzystanie z drogi skargowej nie jest rozwiązaniem rekomendowanym.

4. Zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa

Zgodnie z przepisem art. 231 § 1 k.k., funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Zważywszy na fakt, iż Regulamin został wydany bez podstawy prawnej (brak odpowiedniego przepisu ustawy zobowiązującego Ministra do wydania Regulaminu) rozważenia wymaga, czy wprowadzenie faktycznego zakazu gromadzenia się obywateli i odstępstwo od konstytucyjnej zasady swobody przemieszczania się nie stanowiło przekroczenia uprawnień ze strony organizatora uroczystości (Ministra), działającego na szkodę interesu publicznego (materializującego się w prawie obywateli do organizowania zgromadzeń).

Odrębnym zagadnieniem, nie będącym przedmiotem niniejszych rozważań, jest ewentualne zachowanie służb porządkowych i funkcjonariuszy Policji asystujących prze organizacji obchodów oraz zapewniających ich bezpieczeństwo. Jeśli bowiem doszło do jakichkolwiek przejawów użycia nieuzasadnionej okolicznościami siły wobec osób zabiegających o udział w uroczystościach, także i ta okoliczność może stanowić przedmiot zainteresowania organów ścigania.

5. Skargi i wnioski

Niezależnie od tego, iż Regulamin budzi wątpliwości co do istoty (brak ustawowej podstawy wydania) wskazać wypada, iż zgodnie z § 7 ust 2 pkt 2 uczestnik obchodów jest uprawniony do składania skarg i wniosków (w trybie przewidzianym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego).

Przypisy

1. http://www.mkidn.gov.pl/media/docs/2017/regulamin_obchodow_10_04_17_podpisane.pdf;

2. Art. 52 Konstytucja RP red. Safjan, Bosek 2016, wyd. 1/Balcerzak;

3. K. Wojtyczek, Granice ingerencji, s. 64 oraz wskazana tam literatura;

4. B. Rakoczy, Ograniczenie praw, s. 102;

5. Art. 31 Konstytucja RP red. Safjan, Bosek 2016, wyd. 1/Bosek/Szydło;

6. Art. 31 Konstytucja RP red. Safjan, Bosek 2016, wyd. 1/Bosek/Szydło;

7. tak: wyr. TK z 11.1.2000 r., K 7/99, OTK 2000, Nr 1, poz. 2;

8. tak: TK z 28.10.2009 r., KP 3/09, OTK-A 2009, Nr 9, poz. 138;

9. wyr. TK z: 16.11.1999 r., SK 11/99, OTK 1999, Nr 7, poz. 158; 4.3.2008 r., SK 3/07, OTK-A 2008, Nr 2, poz. 25; 25.7.2013 r., SK 61/12, OTK-A 2013, Nr 6, poz. 84), uchwała SN z 27.3.2008 r., III CZP 11/08, OSNC 2009, Nr 5, poz. 66; zob. post. SN(7) z 5.10.2004 r., III SZP 1/04, OSNAPiUS 2005, Nr 8, poz. 118; wyr. TK z: 11.5.2004 r., K 4/03, OTK-A 2004, Nr 5, poz. 41; 20.5.2008 r., P 18/07, OTK-A 2008, Nr 4, poz. 61; 8.4.2014 r., SK 22/11, OTK-A 2014, Nr 4, poz. 37.