Jak rząd wprowadzał opłaty za noclegi dla Ukraińców? W chaosie i bez wytycznych [RAPORT]

„Nic nie jest na stałe dane, tylko na okres trwającego konfliktu zbrojnego i przepisy po prostu wygasną na początku przyszłego roku” – powiedział 18 września 2023 rzecznik rządu Piotr Müller. Chodzi o pomoc dla Ukraińców, którzy uciekli przed wojną.

„Wygaszanie” pomocy zaczęło się już wcześniej.

Od początku marca 2023 roku Ukraińcy i Ukrainki muszą ponosić opłaty za miejsca zbiorowego zakwaterowania. Od maja 2023 to nawet 75 proc. kosztów noclegów. Jednocześnie MSWiA tłumaczyło, że zmiana ma charakter „motywacyjny”, a duża część osób i tak zostanie z opłaty zwolniona. W kwietniu MSWiA podawało, że będzie to nawet 85 proc.

Jak wyszło w praktyce?

Konsorcjum Migracyjne przygotowało raport z kilku miesięcy działania ustawy. Przedstawiamy główne wnioski i rozmawiamy z Sarianem Jaroszem – współautorem raportu z Konsorcjum Migracyjnego.

Raport powstał w oparciu o analizę danych zastanych, oficjalną korespondencję z władzami wojewódzkimi oraz badania jakościowe w sześciu wybranych województwach (mazowieckie, wielkopolskie, dolnośląskie, lubelskie, podkarpackie, małopolskie), przeprowadzone w okresie kwiecień-czerwiec 2023 roku. Dane rozmówców i rozmówczyń zostały zanonimizowane, a zgromadzony materiał przechowywany bezpiecznie i zaszyfrowany.

Nie wystarczy przegłosować

Cele „motywacyjne”

Autorzy piszą o tym w uzasadnieniu ustawy – celem jest „aktywizacja obywateli Ukrainy przebywających w ośrodkach zbiorowego zakwaterowania”. „Nie przytoczył (tradycyjnie już) żadnych danych, które miałyby świadczyć o tym, że obywatele ci byli „nieaktywni”, a w konsekwencji istniała uchwytna statystycznie potrzeba ich „aktywizowania”. Warto przy tym zauważyć, że dane NBP pokazują, iż 65 proc. uchodźczyń w wieku produkcyjnym (15-64 lata) z Ukrainy pracuje zawodowo, a kolejne 24 proc. poszukuje pracy. Oznacza to, że uchodźczynie radzą sobie lepiej i są bardziej aktywne zawodowo niż Polki w tej samej grupie wiekowej” – komentują autorzy raportu Konsorcjum Migracyjnego.

Brak konkretnych zapisów

Autorzy raportu wskazują na problemy z interpretacją wprowadzonych przepisów. Wątpliwości może budzić:

• Kto ma decydować o opłatach i jak (szerzej) ma działać mechanizm ich pobierania, kto będzie z opłat zwolniony i jak rozumieć „trudną sytuację życiową”?
• Kwestie niepełnosprawności w związku z tą opłatą – jak uzyskać potwierdzenie o niej (czy potrzebne są polskie dokumenty, czy niekoniecznie), kto może zostać uznany za opiekuna osoby z niepełnosprawnością etc.?
• Jak ma działać mechanizm eksmisji/”relokacji” z miejsc zbiorowego zamieszkania?

Brak decyzji administracyjnych

Zapisy nie tylko były niedookreślone, ale brakowało także konkretnych decyzji administracyjnych.

Raport: „Obowiązek poniesienia opłaty partycypacyjnej wynika z ustawy ex lege, zatem nie jest wydawana żadna decyzja administracyjna, ani też nie dokonuje się czynności materialno-technicznych w celu określenia obowiązku poniesienia opłaty. Zgodnie z art. 12 ust. 17e, partycypacja obywateli Ukrainy obniża wysokość pomocy zapewnianej przez wojewodę oraz podmioty określone w art. 12 ust. 3 i 4 specustawy”.

Niezgodność z prawem unijnym

Autorzy raportu wskazują też, że ustawa jest niezgodna z prawem unijnym.

"Wprowadzona zmiana jest niezgodna z przepisami Dyrektywy Rady z dnia 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania ochrony czasowej (dalej: „Dyrektywa 2001/55/WE”). Zgodnie z art. 13 ust. 1 Dyrektywy 2001/55/WE, państwa członkowskie zapewnią osobom korzystającym z tymczasowej ochrony dostęp do odpowiedniego zakwaterowania oraz, gdzie konieczne, niezbędne środki do uzyskania zakwaterowania. Z powyższego wynika, iż obowiązkiem państwa członkowskiego jest zapewnienie obywatelom Ukrainy, objętym zakresem Specustawy, dostępu do odpowiedniego zakwaterowania lub środków niezbędnych do jego uzyskania.

Udzielenie pomocy polegającej na zakwaterowaniu nie może być uzależnione od pokrycia przez obywateli Ukrainy części kosztów tej pomocy. Mając na względzie przepisy Dyrektywy 2001/55/WE, nie jest też dopuszczalne ograniczenie udzielanej pomocy jedynie do 120 dni (Stowarzyszenie Interwencji Prawnej)".

Jak wprowadzano ustawę?

O to, jak wprowadzano ustawę pytamy Sariana Jarosza, jednego z autorów raportu z Konsorcjum Migracyjnego: "Nowelizacja ustawy była wprowadzana bardzo pospiesznie. Od strony prawnej jest kiepsko sformułowana, nieprecyzyjna i nieprzejrzysta, ale przede wszystkim fatalnie zakomunikowana. I to dotyczy różnych szczebli, od władz centralnych po samorządy. Warto dodać, że tymi punktami zbiorowego zakwaterowania zarządzają różne podmioty: samorządy lokalne, miasta, organizacje, osoby prywatne, biznes. Nikt nie wiedział niczego na pewno, nie było jednolitego przekazu, co oznacza ta zmiana. Organizacyjny chaos.

Władze centralne nie wyjaśniły wielu kwestii z ustawy tym podmiotom np. co w przypadku, gdy ktoś nie płaci mimo nowych przepisów. Eksmisja? Jeżeli tak, to kto ją przeprowadzi i czy można się od niej odwołać. A co, jeżeli te osoby trafią na ulicę i nie będą miały gdzie mieszkać – jaką mają alternatywę? Czyli co z konsekwencjami tej ustawy. Zabrakło jasnych decyzji czy komunikatów w tej sprawie".

Autorzy raportu zadali pytania władzom wojewódzkim i lokalnym – pytali o liczbę osób w miejscach zakwaterowania oraz o osoby zwolnione z nowej opłaty.

"Trudność [we wskazaniu liczb – przyp. red.] pojawiała się jednak przy wskazaniu liczby osób zwolnionych z opłaty lub odpowiedziach na pytanie o mechanizmy postępowania w przypadku nieuiszczenia opłaty przez osoby z niej niezwolnionej albo odpowiedzialności za punkty poszczególnych aktorów. W chwili, gdy zadawaliśmy pytania, województwa były na różnym etapie ściągania danych od samorządów lokalnych. (...)

Różne władze wojewódzkie nierzadko udzielały zasadniczo różnych odpowiedzi na te same pytania, co wskazuje na zupełnie różną interpretację przepisów ustawy (jak już wspominaliśmy wyjątkowo niejasnych i bardzo ogólnych) w różnych regionach. Niektóre odpowiedzialność za procedury weryfikowania i postępowania z osobami niezwolnionymi z opłaty przerzucały na samorządy lokalne lub właścicieli obiektów (którymi często, ale nie zawsze, były samorządy). Szczególnie trudne okazało się ustalenie mechanizmu postępowania z osobami, które nie otrzymały zwolnienia z opłaty, ale nie chcą opuścić dobrowolnie obiektu".

Liczby

Ile osób przebywa i przebywało w miejscach zbiorowego zakwaterowania? Ile osób zostało z opłaty zwolnionych?

Autorzy raportu zebrali informacje ze wszystkich województw i przedstawili je w tabeli. Okazuje się, że w sumie z opłaty zwolnionych jest prawie 40 proc., a nie 85 jak podawało MSWiA. Chociaż jak widać, różnice między województwami są ogromne:

Badacze bardziej szczegółowo omawiają sytuację w sześciu wybranych województwach: dolnośląskim, lubelskim, podkarpackim, małopolskim, mazowieckim i wielkopolskim.

W raporcie przedstawiona została także perspektywa władz lokalnych oraz organizacji / podmiotów, które punktu zakwaterowania prowadziły.

Alternatywą do zakwaterowania zbiorowego jest wynajem na zasadach rynkowych mieszkań w Polsce. Tę sytuację szczegółowo analizowało Amnesty International tutaj.

Zagrożenie eksmisjami

W raporcie czytamy: "W poznańskim punkcie przy ul. Warszawskiej osoby, które do 1 czerwca 2023 nie zapłaciły kwoty 1627,50 zł za pobyt (za maj), zostały wezwane przez właścicieli budynku do natychmiastowej wyprowadzki, ewentualnie do napisania oświadczenia, dlaczego osoba nie zapłaciła i nie wyprowadziła się. Właściciele tego obiektu podczas wywiadu w maju 2023 przyznawali, że nie uzyskali informacji, jak egzekwować należne płatności i jak postępować, jeśli osoby nie zapłacą.

Wysłali w tej sprawie zapytanie do Urzędu Wojewódzkiego i do Policji, czy wolno im wykwaterowywać osoby, które nie będą uiszczały opłaty, ale nie otrzymali żadnej jednoznacznej odpowiedzi: Oni sami nie wiedzą, co mają powiedzieć – tłumaczył właściciel punktu. Wcześniejsza nieudana próba eksmisji jednej z mieszkanek (z powodu zakłócania przez nią porządku) uświadomiła im niemoc prawną w tym zakresie. W odpowiedzi urzędu wojewódzkiego na pismo zespołu z prośbą o wskazanie procedur również znalazła się informacja, że to właścicielom obiektów pozostawia się rozwiązania problem, co zrobić w sytuacji, gdy osoba nie płaci".

Sarian Jarosz: „Najbardziej baliśmy się właśnie tego, że po wprowadzeniu ustawy te eksmisje będą częste i to bez żadnej kontroli i zasad. Szczęśliwie jest tak, że np. samorządy lokalne, jeżeli administrują tymi punktami, nie chcą wcale tego robić. Robią wszystko, by jednak wesprzeć te osoby”.

W raporcie pada jednak przykład jednej eksmisji odnotowanej w punkcie w Poznaniu.

Perspektywa osób uchodźczych

Raport: „W rozmowach w kwietniu i maju 2023 roku przeważały relacje o dezinformacji lub braku komunikacji o zmianach ustawowych, frustracja długotrwałym oczekiwaniem, ale także wdzięczność wobec tzw. polskiej gościnności oraz chęć usamodzielnienia, utrudnioną przez złą sytuację mieszkaniową (szczególnie w dużych miastach). Notorycznie pojawiał się temat tzw. osób w trudnej sytuacji życiowej oraz braku jasności lub zgody na to, jak jest interpretowana przez organ decyzyjny lub treść ustawy. Zespoły badawcze rozmawiały także z przedstawiciel(k)ami grup szczególnie wrażliwych, z których tylko część została zidentyfikowana wprost w nowelizacji ustawy”.

Jarosz: „Ja sam dowiedziałem się o tych zmianach ustawowych, zanim wiedzieli o nich administratorzy samych punktów, właśnie od moich ukraińskich znajomych. Oni wiedzieli wcześniej i doprowadziło to do pewnego rodzaju paniki. Część osób zdecydowała, że w związku z tym wrócą do Ukrainy, albo wyjadą na Zachód. Widzieliśmy, że osoby wyjeżdżają, ale nie do końca wiedzieliśmy dlaczego. Niestety, tu znów zaważył brak komunikacji. Osoby uchodźcze już wiedziały o opłacie, rozmawiały o tym między sobą, a nie było żadnej informacji od organów decyzyjnych, jak to będzie wyglądało. Zarządzający tymi miejscami też nie wiedzieli. Panowała dezinformacja”.

W raporcie czytamy: „Szczególnie dotyczyło to mniejszych miejscowości oraz punktów w małych gospodarstwach agroturystycznych: U nas to my powiedziałyśmy sołtysowi, a nie on nam. Sprawdził z miastem, a miasto samo nie wiedziało – tłumaczyła jedna z uchodźczyń w Pyzówce. Pierwsze, to trzeba było przeciwdziałać dezinformacji, ale na tym etapie nic nie było wiadomo – stwierdził sołtys Pyzówki. Ponadto, o planowanej zmianie osoby dowiadywały się też od innych zakwaterowanych, a nawet od rodziny w Ukrainie. Każdy coś wiedział i nie wiedział nic – stwierdziła uchodźczyni z Pyzówki. Dopiero od lutego 2023 o zmianie ustawowej i jej konsekwencjach informowały same osoby zarządzające oraz wolontariusze”.

Konsekwencje ustawy

Jednym z celów wprowadzenia opłat miała być „aktywizacja zawodowa” Ukraińców.

Raport: „Niemal wszystkie osoby, z którymi rozmawialiśmy, chcą się usamodzielnić – część wskazuje jednak na to, że obowiązek opłaty partycypacyjnej przy niewielkich możliwościach alternatywy mieszkaniowej oraz niskopłatnych pracach może to opóźnić. W podobnym tonie wypowiadają się osoby zarządzające punktami. Według danych z lutego 2023 r., dzięki wprowadzeniu uproszczonej procedury podjęcia pracy przez osoby uciekające z Ukrainy, z możliwości podjęcia pracy skorzystano 900 tys. razy. Ponadto, jak zauważa Stowarzyszenie Interwencji Prawnej w komentarzu do nowelizacji z 21 grudnia 2022 r.: Podkreślenia wymaga również fakt, iż ustawodawca z jednej strony chce zaktywizować zawodowo obywateli Ukrainy objętych regulacjami Specustawy, wskazując, iż mają oni uczestniczyć w kosztach udzielanej im pomocy, z drugiej zaś odbiera im możliwość zalegalizowania swojego pobytu na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 1 ust. 17 Nowelizacji). Powyższe stoi w sprzeczności z koncepcją racjonalnego prawodawcy”.

Po wprowadzeniu opłat część osób opuściła miejsca zbiorowego zakwaterowania. Raport: „Największą zmianę odnotowaliśmy w Żerkowie, gdzie spośród 240 osób na luty 2023 r. do maja 2023 r. zostało zaledwie 98”. Dla wielu osób opuszczenie punktów było jednak niemożliwe ze względu na brak środków finansowych i brak alternatyw na rynku mieszkaniowym. Jednocześnie wprowadzone opłaty uniemożliwiały zachowanie oszczędności, które pozwoliłyby na wynajęcie mieszkania. Bardzo zła sytuacja mieszkaniowa w Polsce nie była jednak przesłanką do zwolnienia z opłaty.

Co dalej?

Sarian Jarosz: "Nasza rekomendacja jest taka, żeby wycofać się z tej ustawy, gdyż jest ona źle sformułowana i dysfunkcyjna. Oczywiście, najlepiej by było, gdyby takie punkty nie musiały istnieć albo zapewniały dobry standard zakwaterowania oraz bezpieczeństwo, ale na ten moment to konieczne rozwiązanie.

Jednocześnie osoby, które w nich mieszkają, nie mają często środków, by za nie płacić. I to nie dlatego, że nie chcą pracować. Ogromna większość chce pracować, ale nie może pracy znaleźć lub ta praca nie zapewnia im środków na przetrwanie. W naszych rozmowach zdecydowaną mniejszość stanowiły osoby, które mogły pracować, ale pracy nie szukały. Dobrym rozwiązaniem byłyby punkty aktywizacji zawodowej. I różne samorządy o tym mówią, ale po długich badaniach w sześciu województwach żadnego punktu aktywizacji zawodowej nie udało nam się potwierdzić".

W raporcie czytamy: „W oficjalnej korespondencji cztery województwa wskazały na możliwość alternatywy do zbiorowego zakwaterowania w postaci punktów aktywizacji zawodowej, jednak w rozmowach z przedstawicielami samorządów lokalnych w maju i czerwcu 2023 nie udało się ustalić, gdzie takie punkty miałyby powstać oraz na jaki termin byłyby tam przyjmowane osoby relokowane z punktów zbiorowego zakwaterowania (oraz od kiedy)”.

Rekomendacje

DO SEJMU I SENATU

Konieczne jest wycofanie się z uchwalonej z 13 stycznia 2023 roku nowelizacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w jej obecnym kształcie, szczególnie z obowiązku odpłatności uchodźców za udzielaną im pomoc humanitarną. Przepisy te są niezgodne z prawem UE, zostały źle przygotowane pod względem prawnym, prowadzą do dużej dowolności ich interpretacji, które mogą mieć charakter dyskryminacyjny. Prowadzą także do pogorszenia sytuacji samych uchodźczyń.

DO WŁADZ CENTRALNYCH ORAZ WOJEWODÓW

Niezbędny jest zestandaryzowany i regularny monitoring punktów zbiorowego zakwaterowania z podziałem na województwa, z uwzględnieniem warunków tego zakwaterowania oraz potrzeb i sytuacji życiowej mieszkających w nich uchodźców i uchodźczyń.

DO WŁADZ CENTRALNYCH ORAZ ORGANIZACJI MIĘDZYNARODOWYCH

Rekomendujemy wprowadzenie minimalnych standardów, jakie powinny spełniać wszystkie miejsca zbiorowego zakwaterowania odnośnie do warunków bytowych oraz oferowanych tam usług, jak również jasnych zasad odpowiedzialności za wsparcie uchodźczyń między poszczególnymi organami sektora publicznego.

DO WŁADZ CENTRALNYCH I LOKALNYCH

Niezbędne jest poszerzenie oferty mieszkaniowej – społecznej i komunalnej – dla osób uchodźczych i połączenie jej z programami aktywizacji zawodowej. Niezbędne jest również kontynuowanie wsparcia osób prywatnych wynajmujących mieszkania uchodźcom.