Jerzy Stępień: Niesłusznie straszą rozbiciem dzielnicowym. I analizuje 21 Tez Samorządowych

21 Tez Samorządowych, przyjętych 4 czerwca 2019 w Gdańsku przez przedstawicieli samorządów w 30. rocznicę pierwszych całkowicie wolnych i częściowo demokratycznych wyborów parlamentarnych, jest dokumentem ważnym.

Tu pełny tekst 21 Tez Samorządowych

Ponieważ spotkał się on z zarzutami w znacznym stopniu całkowicie bezpodstawnymi - chciałbym się do niego odnieść.

Zawiera on pewne tezy dyskusyjne, ale - jak wynika z deklaracji autorów - nie stanowi zamkniętego programu działania. Jest jedynie zachętą do uczestniczenia w poważnej publicznej dyskusji nad stanem samorządności, a szerzej – nad stanem Rzeczpospolitej.

Dopiero wyniki tej dyskusji pozwolą na sformułowanie założeń koniecznych zmian, a nawet konkretnych projektów ustaw – jak głoszą jego autorzy.

Tezy samorządowe nie są jedynymi postulowanymi propozycjami zmian w systemie samorządowym.

O własny program w tym zakresie postarała się w tym samym czasie Fundacja Batorego, a także kilka miesięcy wcześniej niezwykle interesująca inicjatywa o nazwie Inkubator Umowy Społecznej.

Te dwa dokumenty też prowokują mnie do zabrania głosu na ich temat. Nastąpi to niebawem, ale już dziś można się tylko cieszyć, że dyskusja wokół samorządu zatacza tak szeroki krąg; w poprzednich bowiem latach pozostawała raczej na marginesie zainteresowania opinii publicznej.

Decentralizacja odbyła się w dwóch etapach

Poczuwam się wręcz do obowiązku uczestniczenia w tej dyskusji, ponieważ poczynając od I Zjazdu „Solidarności” - który w październiku 1981 roku przyjął program Samorządnej Rzeczpospolitej - żywo i bezpośrednio byłem zaangażowany w realizację tego programu na wszystkich jego etapach, choć w różnym charakterze i z niknącymi w ostatnich latach realnymi wpływami.

Pierwszy etap przeprowadzony został niemal bezpośrednio po wyborach 4 czerwca 1989 i miał doprowadzić do wbudowania w strukturę państwa samorządowej gminy - wyposażonej w osobowość prawną wspólnoty mieszkańców na danym terytorium. [W PRL były gromady - red.] Było to wielkie wspólne dzieło Senatu I kadencji oraz rządu Tadeusza Mazowieckiego.

Pozytywne doświadczenia pierwszego etapu decentralizacji zachęciły rząd AWS-u i Unii Wolności do kontynuowania tego dzieła w latach 1997-2000, co doprowadziło do utworzenia samorządowych powiatów oraz samorządowo-rządowych województw (regionów).

Po blisko 30 latach od pierwszego etapu decentralizacji oraz po ponad dwudziestu od przeprowadzenia drugiego, możemy z satysfakcją odnotować np. taką opinię: „Decentralizacja państwa okazała się niezaprzeczalnym sukcesem. Znacząco poprawił się poziom usług społecznych, umocnił się pluralizm polityczny. Niebłahą konsekwencją decentralizacji państwa było także bardzo dobre wykorzystanie funduszy europejskich po przystąpieniu kraju do UE w roku 2004 roku.

Można zaryzykować twierdzenie, że reforma ta najgłębiej zmieniła ekonomiczno-społeczny obraz Polski". (Marek Belka, Transformacja – blaski i cienie, (Polska Eseje o stuleciu).

Odwołuję się do tej opinii przede wszystkim z uwagi na osobę jej autora - doświadczonego polityka i analityka, stojącego nieco z boku procesów decentralizacji, ale także dlatego by uniknąć podejrzeń o potencjalną stronniczość… pliszki, która swój ogonek chwali.

Jeśli zatem decentralizacja okazała się sukcesem, to:

• po pierwsze, róbmy razem wszystko, by jej nie szkodzić;
• po drugie, konieczne jest patrzenie na decentralizację w kontekście całego ustroju państwa, w którym samorząd terytorialny musi być postrzegany jako jeden z elementów władzy publicznej w ogóle;
• po trzecie, projektowanie zmian, musi być poprzedzone ukazaniem, które elementy całości konstrukcji wymagają poprawy.

Nie można zatem poprzestać jedynie na wyliczeniu, co można jeszcze nowego do tego systemu wnieść, bez zidentyfikowania tych elementów, które zawiodły.

Musimy jednocześnie nie tracić z pola widzenia szerszego kontekstu w jakim funkcjonuje nasze państwo, a przede wszystkim jego całościowa konstrukcja, będąca wynikiem długiego historycznego procesu.

Samorząd wyrwany z Lewiatana

Samorząd terytorialny przywrócony został w wyraźnie określonej chwili. Zaczynaliśmy niejako w biegu od momentu, kiedy cała administracja państwowa była fundamentalnie scentralizowana.

Nie budowaliśmy samorządu na gruzach państwa odwołując się do idei „wolnej gminy”, czy prawa naturalnego, ponieważ w 1989 roku mieliśmy do czynienia z odziedziczonym po PRL-u państwem całkowicie scentralizowanym i gospodarką nakazowo-rozdzielczą. Taka była rzeczywistość.

Wkrótce okazało się jednak - a właściwie wiadome było od zawsze - że Polska jest zróżnicowana nie tylko lokalnie, ale także regionalnie. I że trzeba także mówić o interesach regionalnych, nawet w warunkach państwa unitarnego, które czas feudalnego rozbicia dzielnicowego zakończyło w późnym średniowieczu (XIV w.).

Inaczej było na przykład w krajach niemieckich, których aż do drugiej połowy XIX w. było około trzystu. Gdyby więc nie było tam centralizacji, która osiągnęła swoje apogeum po 1933 roku, pewnie uniknęlibyśmy tragedii II wojny światowej.

Jeśli więc niektórzy publicyści straszą nas dziś tzw. pollandyzacją nawiązując do landów niemieckich, to trzeba też wiedzieć, że utworzenie kilkunastu landów w strefie zachodnich Niemiec po II wojnie światowej było wynikiem odgórnego nakazu amerykańskich władz okupacyjnych, a nie swobodnej decyzji władz nowego państwa niemieckiego.

Władza radziecka narzucała Polsce po 1944 roku wiele, ale akurat wojewódzki podział terytorialny zachował swój przedwojenny ruszt, z koniecznymi modyfikacjami wynikającymi z terytorialnego przesunięcia kraju ze wschodu na zachód.

Samorząd w Senacie, samorząd zamiast wojewody

Kiedy więc czytam w dokumencie przyjętym w Gdańsku, że

• postuluje się „przekształcenie Senatu w Izbę Samorządową” (teza 3.),
• oraz „swobodę tworzenia związków metropolitalnych i obszarów funkcjonalnych” (teza 16.),
• a nadto „likwidację urzędu wojewody” (teza 17.)

to po pierwsze wszystkim tym, którzy straszą nas powrotem do okresu rozbicia dzielnicowego, chciałbym przypomnieć, że koncepcja Senatu jako Izby Samorządowej pojawiła się w programie Samorządnej Rzeczpospolitej pierwszej „Solidarności” (z lat 1980-1981) bez bliższego jednakowoż skonkretyzowania.

Samorządna Rzeczpospolita, program przyjęty 7 października 1981 roku

A od tamtego czasu ćwiczona jest w niezliczonych publikacjach i na naukowych konferencjach jako alternatywa do obecnej konstrukcji Senatu, przyjętej przy Okrągłym Stole i nieznacznie zmodyfikowanej w Konstytucji 2 kwietnia 1997 roku.

Jeszcze w okresie międzywojnia widziano Senat jako reprezentację różnego rodzaju samorządów, tj. terytorialnego, zawodowego i gospodarczego. Do tej wizji nawiązywał projekt konstytucji ZSL-u na przełomie lat 80. i 90. Realizacja więc wizji Senatu jako izby samorządowej wymagałaby nowelizacji konstytucji, chyba że zgodzilibyśmy się na prostą reprezentację samorządów w parlamencie w wyniku bezpośrednich wyborów kandydatów samorządowych. To jest oczywiście możliwie od ręki.

Nowelizacji konstytucji wymagałaby też postulowana w 21 Tezach likwidacja urzędu wojewody, który póki co konstytucyjnie trzyma się mocno jako przedstawiciel rady ministrów w województwie (art. 152 ust. 1 Konstytucji) i jednocześnie jako organ nadzoru prawnego nad samorządem (art. 171 ust. 2 Konstytucji).

Tworzenie zaś związków metropolitalnych i związków funkcjonalnych jest możliwe już teraz, czego dowodem funkcjonująca ustawowa konurbacja górnośląska.

Postulowana swoboda tworzenia takich związków o charakterze ustawowym (teza 16) to sprzeczność sama w sobie (albo ustawa albo swoboda), natomiast nic nie stoi na przeszkodzie, by powstawały związki zawierane w wyniku umów zainteresowanych podmiotów. To też się dzieje obecnie i niech ich będzie jak najwięcej.

Wojewoda nie powinien być współgospodarzem województwa

Drugi etap decentralizacji został po 2000 roku zahamowany, a nawet w znacznym stopniu cofnięty m.in. poprzez zawetowanie przez prezydenta całkiem dobrych rozwiązań finansowych dla samorządu przyjętych ustawowo w końcowym okresie rządu Jerzego Buzka.

Urzędy wojewódzkie powinny być zdecydowanie odchudzone i sprowadzone do konstytucyjnych funkcji wojewody, który nie powinien być współgospodarzem województwa.

I w gruncie rzeczy taka wizja Rzeczpospolitej Samorządowej przebija z pozostałych tez. Można jej tylko sprzyjać.

Idea nowoczesnego samorządu terytorialnego zrodziła się z przekonania, że wszyscy ludzie są równi, a rozsądek obywateli jest dobrem najsprawiedliwiej podzielonym. Czy słyszano kiedykolwiek, by ktokolwiek narzekał na własny brak rozsądku? Chodzenie po ziemi ma swoje sprawdzone zalety, a jeśli już wzbijamy się ponad poziomy, to pamiętajmy, że im bliżej ziemi, tym upadki mniej dotkliwe.

*Jerzy Stępień - delegat na I Krajowy Zjazd „Solidarności”, senator I i II kadencji, podsekretarz stanu w rządzie Buzka, współautor reform administracyjnych w latach 1989-99, współzałożyciel Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, prezes Trybunału Konstytucyjnego (2006-08), wykładowca Uczelni Łazarskiego, członek Rady Programowej Archiwum Osiatyńskiego