Kancelaria Premiera świętuje, Ziobro pomstuje. A co naprawdę oznacza wyrok TSUE?

W środę 16 lutego 2022 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że rozporządzenie wprowadzające mechanizm warunkowości, zwany "pieniędzmi za praworządność", jest zgodne z prawem UE. Oddalił tym samym skargi Polski i Węgier.

"Pieniądze za praworządność" to mechanizm pozwalający Komisji Europejskiej zawiesić wypłaty z budżetu UE dla krajów, które mają problemy z praworządnością, o ile problemy te wpływają na należyte zarządzanie budżetem Unii i ochronę jej interesów finansowych. Państwa członkowskie zaakceptowały mechanizm na szczycie Rady Europejskiej w grudniu 2020 roku.

"Porozumienie, które wynegocjowaliśmy, to podwójne zwycięstwo. Po pierwsze, budżet UE może wejść w życie i Polska otrzyma z niego 770 mld zł. Po drugie - te pieniądze są bezpieczne, bo mechanizm warunkowości został ograniczony bardzo precyzyjnymi kryteriami" - mówił w grudniu 2020 roku premier Mateusz Morawiecki.

Pomimo tego sukcesu negocjacyjnego - jak przedstawiał to rząd PiS - Polska zdecydowała się wraz z Węgrami zaskarżyć rozporządzenie.

TSUE: Mechanizm zgodny z prawem

W skargach kraje powoływały się w szczególności na brak w traktatach właściwej podstawy do przyjęcia takiego rozwiązania, na obejście procedury ustanowionej przez art. 7 TUE (procedura naruszeniowa), na przekroczenie kompetencji przyznanych UE oraz naruszenie zasady pewności prawa.

Odrzucając skargi, TSUE zaznaczył, że procedurę z rozporządzenia można zainicjować tylko wtedy, gdy w państwie doszło do naruszeń zasad państwa prawnego, a naruszenia te bezpośrednio wpływają na zarządzanie finansami w ramach budżetu UE.

Zasada państwa prawnego i solidarności należy do podwalin wzajemnego zaufania między państwami, ich poszanowanie to zatem warunek niezbędny do korzystania ze wszystkich praw wynikających ze stosowania traktatów.

Podkreślono, że mechanizm warunkowości "może wchodzić w zakres przyznanej Unii przez traktaty kompetencji do określania »zasad finansowych« dotyczących wykonywania budżetu Unii".

TSUE stwierdził także, że procedura ta nie stanowi obejścia art. 7 TUE i nie przekracza granic przyznanych Unii kompetencji. Art. 7 jest bowiem narzędziem do karania za poważne i stałe naruszenia wartości UE, rozporządzenie "pieniądze za praworządność" to z kolei mechanizm ochrony budżetu. Służą one zatem realizacji odmiennych celów.

Trybunał zaznaczał jednak, że użycie mechanizmu obwarowane jest szeregiem warunków:

"Sporne rozporządzenie wymaga, dla przyjęcia przewidzianych w nim środków ochrony, ustalenia rzeczywistego związku między naruszeniem zasady państwa prawnego a wpływem lub poważnym ryzykiem wpływu na należyte zarządzanie finansami Unii lub na jej interesy finansowe, a także ustanawia warunek, że takie naruszenie musi dotyczyć sytuacji lub działania organu państwa członkowskiego i mieć znaczenie dla należytego wykonania budżetu Unii (...) Komisja powinna przestrzegać – co jest poddane kontroli sądu Unii – rygorystycznych wymogów proceduralnych, które wiążą się między innymi z przeprowadzeniem szeregu konsultacji z zainteresowanym państwem członkowskim" - czytamy w opublikowanym dziś, 16 lutego 2022, komunikacie.

Stanowisko KPRM: Zły wyrok, dobre uzasadnienie

Już godzinę po ogłoszeniu wyroku stanowisko rządu w sprawie jego znaczenia przedstawiał podczas konferencji prasowej rzecznik Piotr Müller.

Stwierdził, że orzeczenie "potwierdza niebezpieczną tendencję TSUE oraz instytucji unijnych do rozszerzania funkcjonowania przepisów prawa poza traktatami unijnymi".

Podkreślał jednak wielokrotnie, że pomimo tych zasadniczych zarzutów wobec samego wyroku i pomimo faktu oddalenia skargi, uzasadnienie decyzji TSUE wskazuje, że wobec Polski niemożliwe będzie zastosowanie mechanizmu warunkowości.

"Uzasadnienie wprost mówi o tym, że te przepisy, które zostały przyjęte, mogą być stosowane tylko w ściśle określonych sytuacjach i tylko wtedy, gdy potencjalne naruszenia w kraju członkowskim miałyby bezpośredni wpływ na funkcjonowanie budżetu UE".

Müller wskazywał, że kontrolą wydatkowania środków UE zajmuje się OLAF, instytucja finansowa UE. Zgodnie z jej badaniami Polska - w przeciwieństwie do m.in. Węgier - względnie dobrze rozdysponowuje unijne pieniądze.

W podobnym tonie wypowiadał się Konrad Szymański, minister ds. Unii Europejskiej: "Rozporządzenie może być stosowane tylko w przypadku nadużyć, korupcji, malwersacji pieniędzy unijnych (...) Jeżeli TSUE powtarza wielokrotnie w uzasadnieniu, w komunikacie, że nie ma powodu do obaw, bo to po prostu chodzi o zarządzenie pieniędzmi, to wszystko jest w porządku. Jak w praktyce to będzie wyglądało, to zobaczymy. Jeżeli komisja będzie chciała nadużywać tego rozporządzenia, poszerzać jego sens, to oczywiście problem wróci".

Ziobryści: To historyczny błąd Morawieckiego

Całkowicie odmiennie znaczenie wyroku TSUE widzi Solidarna Polska. Podczas porannej konferencji prasowej w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Ziobro mówił, że doszło do "historycznego momentu zmian w UE".

"To potwierdzenie wszystkich obaw, które formułowała Solidarna Polska, do końca i stanowczo sprzeciwiając się zgodzie na wprowadzanie takich rozwiązań. To dowód na bardzo poważny, historyczny błąd premiera Mateusza Morawieckiego, który wyraził akceptację na szczycie w Brukseli w 2020 dla wprowadzenia tego rodzaju rozporządzenia, które dzisiaj już służy do tego, aby wywierać presję poprzez ekonomiczny szantaż na Polskę i ograniczać naszą suwerenność" - oskarżał minister.

Zdaniem Ziobry, za decyzją TSUE stoi Europejska Partia Ludowa reprezentująca interesy Niemiec, czyli Angela Merkel, czyli Donald Tusk.

Wiceminister Sebastian Kaleta przedstawiał fragmenty rozporządzenia mające świadczyć o tym, że Komisja Europejska z pewnością wykorzysta je przeciwko Polsce. Wskazywał m.in. na zapisy mówiące o tym, że naruszeniem państwa prawa jest także "inna sytuacja lub działania organów, mające znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub ochrony interesów finansowych Unii" (art. 4.2 pkt h) oraz że "naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii" (art. 4.1).

"W tym rozporządzeniu nie chodzi o to, żeby udowodnić państwu członkowskiemu naruszenie zasad, ale zgodnie z treścią rozporządzenia musi wystąpić ryzyko, wystarczające ryzyko" - mówił Kaleta. "W każdym procesie musimy mieć udowodnioną winę, a tu jest tylko ryzyko (...) Wszystko może być zakwalifikowane jako naruszenie praworządności z powodów politycznych. I tak prawdopodobnie będzie".

Na taki scenariusz wskazują też zdaniem wiceministra pytania, jakie Komisja Europejska wysłała w listopadzie do Polski w ramach wstępnych kroków procedury mechanizmu warunkowości. W piśmie poruszano kwestie orzecznictwa TK, organizacji wymiaru sprawiedliwości oraz prokuratury.

Dr hab. Bogdanowicz: KE nie będzie wnioskować indywidualnie

"Ten wyrok nie zmienia niczego, co wynika z treści rozporządzenia. TSUE potwierdził, że musi być rzeczywisty związek pomiędzy naruszeniem praworządności a zagrożeniem dla zarządzania finansami Unii czy ochroną jej interesów finansowych. Samo naruszenie praworządności rzeczywiście nie wystarczy. Ale biorąc pod uwagę systemowy charakter naruszenia praworządności w Polsce, bo przecież ze względu na KRS mamy generalny problem z niezawisłością sądów, mamy problem z niezależnością prokuratury, z atakami na Najwyższą Izbę Kontroli, czyli z organami, które mają ścigać naruszenia, to ten związek może być dość łatwy do wykazania" - ocenia w rozmowie z OKO.press dr hab. Piotr Bogdanowicz z Katedry Prawa Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego.

Jak wskazuje ekspert - wszystko zależy od tego, jak Komisja postanowi wykorzystać swoje nowe uprawnienia. Interpretacja Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zdaje się mówić, że Komisja będzie interweniować w przypadkach konkretnych naruszeń - związanych na przykład z przyznaniem dotacji unijnej jakiemuś podmiotowi.

"Osobiście uważam, że KE nie będzie się ograniczała do pojedynczych kwestii. Myślę, że Komisja wskaże ogólne naruszenia praworządności w postaci np. ukształtowania KRS i brakiem skutecznej ochrony sądowej. A następnie będzie zbierała argumenty pokazujące, jak te naruszenia wpływają na ochronę interesów finansowych Unii. Jako przykład wskaże postępowanie konkursowe dotyczące środków z funduszy unijnych, przedsiębiorstwa, które odwołało się do sądu, a ten okazał się nie być niezawisły, bo orzekają w nim sędziowie powołani przy udziale nowej KRS.

KE nie będzie kierować 150 wniosków o wstrzymanie funduszy, by Rada podjęła taką decyzję w 150 konkretnych sprawach. Wydaje mi się, że Komisja raczej wystąpi o jedną decyzję albo kilka decyzji, posługując się przykładami" - mówi dr hab. Bogdanowicz.

Co istotne, zgodnie z rozporządzeniem nie musi dojść do wpływu naruszeń praworządności na ochronę interesów finansowych UE, by Komisja mogła podjąć interwencję. Wystarczy jej wykazanie, że występuje bezpośrednio poważne ryzyko takiego wpływu.

Co zrobi Komisja? Na razie Ursula von der Leyen poinformowała na Twitterze, że z zadowoleniem przyjęła wyrok TSUE potwierdzający legalność mechanizmu warunkowości.

Mechanizm warunkowości jest jednak tylko jednym z narzędzi kontroli praworządności w krajach członkowskich. KE wciąż wstrzymuje się z zatwierdzeniem polskiego Krajowego Planu Odbudowy w związku z niespełnieniem przez Polskę postawionych jej warunków. Należą do nich m.in. zreformowanie systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, w tym zlikwidowanie Izby Dyscyplinarnej.