„KE nie będzie nam mówić, na co wydawać pieniądze”. O to pokłócą się unijni ministrowie finansów

Jako społeczeństwo uznaliśmy, że palenie papierosów w miejscu publicznym szkodzi osobom postronnym, dlatego powinno być nielegalne.

Podobna logika w przypadku emisji gazów cieplarnianych do dziś budzi jednak duże kontrowersje. A tym, co wywołuje je w największym stopniu, są opłaty.

Wiele wskazuje na to, że w najbliższych miesiącach spory na tej linii pogłębią się jeszcze bardziej.

KE chce zmian w ETS

Unia Europejska jako pierwsza na świecie wprowadziła mechanizm opłat za emisje CO2 (ale nie jest dziś jedynym miejscem, gdzie taki system obowiązuje; do pewnego stopnia analogiczny mechanizm działa m.in. w Chinach – przyp red.). Systemem EU ETS objęte są przedsiębiorstwa z najbardziej zanieczyszczających gałęzi gospodarki. To m.in. energetyka, hutnictwo i lotnictwo, które odpowiadają łącznie za 40 proc. unijnych emisji. Obciążanie ich opłatami za emisje, które z założenia mają rosnąć, to jasny sposób na powiedzenie, że długotrwałe poleganie na paliwach kopalnych to zły biznes.

Jedne kraje i przedsiębiorstwa przestawiły wajchę na niskoemisyjność, ale inne mocno się z tym ociągają, a wręcz czasami próbują ograniczać tempo transformacji. Jak ostatnio pisaliśmy, Komisja Europejska wsłuchała się w głos tych drugich i w ostatnich dniach zaproponowała reformę ETS. Jej najważniejsze założenie? Zapewnienie „maruderom” więcej czasu na zmianę sposobu działania ze względu na coraz trudniejsze okoliczności (wojny, rywalizacja z Chinami i USA). Pisząc inaczej: emitenci znacznych ilości CO2 będą mogli zanieczyszczać atmosferę dłużej i taniej.

Jednocześnie KE chce zmienić podejście i wprowadzić taktykę „coś za coś”. Firmy otrzymają zatem trochę więcej luzu, czasu i pieniędzy, ale pod warunkiem, że zainwestują w transformację i ograniczanie emisji CO2, czyli tzw. dekarbonizację.

Jedna z kluczowych i zarazem chyba najbardziej kontrowersyjnych propozycji dotyczy nowych obowiązków nałożonych na kraje. Komisja chce, by przeznaczały one 50 proc. przychodów z ETS na inwestycje w dekarbonizację sektorów objętych systemem. Dlaczego to takie problematyczne?

Co dzieje się w ETS, zostaje w ETS

Każde z państw UE dostaje pulę uprawnień do emisji, które sprzedaje na aukcjach. Pieniądze z tych aukcji zasilają krajowy budżet i w teorii powinny wspierać transformację. W praktyce bywało z tym różnie.

Dlatego w 2023 r. KE wprowadziła przepisy zobowiązujące państwa do wydawania pieniędzy właśnie na cele klimatyczne. Wymóg ten okazał się jednak dość łatwy do obejścia. Kraje mogą finansować z ETS inwestycje, które i tak by zrealizowały, a ich powiązanie z transformacją mogło być bardzo szerokie. W rezultacie na inwestycje w dekarbonizację przemysłu przeznaczane jest mniej niż 10 proc. przychodów z ETS.

Nowy plan zakłada więc, że minimum połowa przychodów ma wrócić dokładnie tam, skąd pochodzi: do sektorów objętych ETS. „Przemysł słusznie domaga się, aby więcej pieniędzy wracało na dekarbonizację tych sektorów” – tłumaczy Wopke Hoekstra, unijny komisarz ds. transformacji i klimatu.

Metaforycznie można uznać, że to unijna interpretacja zasady „co dzieje się w Las Vegas, (w połowie) zostaje w Las Vegas”. Warto przy tym dodać, że podobną warunkowość mają wprowadzić również inne proponowane reformy.

Jednym z takich przykładów są darmowe uprawnienia. Zgodnie z nowymi założeniami mają one obowiązywać o kilka lat dłużej (do 2038 zamiast 2034 r.), ale pod warunkiem, że firmy zainwestują równowartość tych uprawnień w europejską dekarbonizację. „Jedną z kluczowych różnic w porównaniu z poprzednimi jest to, że darmowe uprawnienia nie oznaczają darmowej gotówki” – komentuje Hoekstra.

Konfrontacja z ministrami

Gdzie tkwi haczyk?

Jak relacjonuje „Financial Times”, wielu dyplomatów stwierdziło, że plan KE grozi „rozjuszeniem” krajowych ministrów finansów. „Większość dochodów jest obecnie przeznaczana na inne projekty związane z klimatem lub jako część wydatków ogólnych, a wiele państw członkowskich odmawia ujawniania szczegółów” – wyjaśnia brytyjski dziennik.

„Wiele państw członkowskich przyzwyczaiło się do takiego finansowania" – powiedział „FT” jeden z wysoko postawionych dyplomatów, który spodziewa się ostrego sprzeciwu rządów. „Mają one wydatki związane z zielonymi projektami, ale jeśli opcje zawęzi się tak, by przekierować je do przemysłu, doprowadzi to do poważnych problemów w budżetach państwowych” – ocenia rozmówca dziennika.

Inny wysoki rangą urzędnik stwierdził zaś, że propozycja KE może podważyć prawo państw członkowskich do decydowania o tym, jak zarządzają własnymi budżetami narodowymi.

„Jestem byłym ministrem finansów, więc jako pierwszy przyznaję, że każde euro można wydać tylko raz. Ale jednocześnie musimy dopilnować, żeby znalazło się rozwiązanie dla przemysłu” – odpowiada Hoekstra.

Od momentu uruchomienia w 2005 r. system ETS wygenerował ponad 270 mld euro dochodów i pomógł zmniejszyć o połowę emisje w objętych nim sektorach. W grę wchodzą więc niemałe pieniądze – zwłaszcza teraz, gdy ETS generuje największe wpływy (ostatnio 24 mld euro w skali roku), a wiele państw ma problemy z wysokim deficytem budżetowym. Sytuacji nie ułatwiają też wzrost antyunijnych nastrojów oraz postępująca w niektórych krajach Europy radykalizacja i nacjonalizacja (jak w Polsce).

Wystarczy zrealizować obietnicę

Rząd Donalda Tuska proponowane zmiany w systemie handlu emisjami przyjął z entuzjazmem. W opisywaniu sukcesu jego przedstawiciele nie odnieśli się jednak do pomysłu zobowiązania państw do bardziej celowego wydawania pieniędzy z ETS.

W teorii wszystko powinno pójść gładko. W umowie koalicyjnej pojawił się bowiem jasny zapis: „przeznaczymy całość wpływów z systemu handlu emisjami ETS na inwestycje w transformację energetyczną”.

Problem w tym, że od tego czasu rząd Tuska odwrócił się od swoich proklimatycznych deklaracji i ambitną transformację. Co więcej, walkę o osłabienie ETS uczynił wręcz jednym ze swych europejskich filarów. Stwierdzenia w stylu „KE nie będzie nam mówić, na co wydawać pieniądze” są więc bardzo prawdopodobne.

Zdaniem ekspertów świadome wydawanie pieniędzy z ETS jest jednak podstawą udanej transformacji. A ta jest nam potrzebna nie tylko ze względu na cele klimatyczne, lecz przede wszystkim z powodu bezpieczeństwa.

Na ETS potrzeba planu

„Rząd Donalda Tuska obiecał, że skończy z rozdawaniem na lewo i prawo pieniędzy z ETS, ale do dzisiaj nie dowiózł tej obietnicy. Te dziesiątki miliardów złotych rocznie, które trafiają do polskiego budżetu z handlu emisjami powinny trafić na inwestycje, które posłużą nam wszystkim. Na odnawialne źródła energii, magazyny energii czy ocieplanie domów” – przekonuje Mikołaj Gumulski, ekspert ds. energetyki w Greenpeace Polska.

Dlatego, jego zdaniem, należy jak najszybciej wprowadzić dedykowany temu fundusz. „Pamiętajmy: każdy wiatrak, każdy panel fotowoltaiczny, każdy ocieplony dom z pompą ciepła wzmacniają nasz kraj. Nie tylko uniezależniają nas od importu paliw, ale też poprawiają bezpieczeństwo energetyczne. Jak pokazuje wojna w Ukrainie, elektrownie węglowe i gazowe są łatwym celem ataków, a rozproszony system energetyczny jest bardziej odporny. Rozproszone źródła energii po prostu trudniej trafić” – podkreśla Gumulski.

Podobnie wypowiada się Michał Grabka, analityk z zajmującej się energetyką fundacji Instrat. „Zostawiając na boku unijne regulacje ograniczające wykorzystanie paliw kopalnych, oparcie się na krajowych źródłach czystej energii jest po prostu bezpieczniejsze. Polska i Europa nie mają własnych dużych złóż gazu czy ropy – zawsze będą musiały przyjmować te ceny, które panują na światowych rynkach” – tłumaczy Grabka.

Według niego w kontekście samego ETS kluczowe jest zaś to, co dzieje się z pieniędzmi, które płacą emitujący za uprawnienia. „One powinny wracać do gospodarki jako wsparcie w finansowaniu inwestycji dekarbonizacyjnych. Fundacja Instrat od lat zwraca uwagę na ten problem – przychody z systemu EU ETS w znacznej części nie finansują długoterminowych projektów energetycznych czy przemysłowych, które docelowo obniżyłyby emisyjność tych sektorów i obniżyły ich koszty” – komentuje Grabka.

Ekspert dodaje przy tym, że Polska nie łamie prawa europejskiego. Pieniądze z ETS są wydatkowane na rozliczanie inwestycji środowiskowo-infrastrukturalnych, np. kolei.

„Ale akurat te środki powinny być bardziej celowane i dopasowane do źródeł emisji. ETS może wówczas zadziałać, tak jak było to planowane: pobieramy opłaty, by sfinansować modernizację, dzięki czemu w większości sektorów koszt uprawnień przestanie z czasem być problemem. A my nie będziemy już uzależnieni od importu paliw kopalnych, których ceny, jak nauczył nas konflikt w Iranie, mogą bardzo szybko wzrosnąć” – tłumaczy Grabka.

8 proc. nie wystarczy

„To, co w proponowanej reformie powinno być kluczowe dla przemysłu i wsparcia ich konkurencyjności, to zabezpieczenie odpowiedniego mechanizmu redystrybucji przychodów z systemu. Wpływy ze sprzedaży uprawnień do emisji powinny być kierowane w strategiczne sektory gospodarki, gdzie transformacja wymaga wsparcia i jest elementem budowania przewag konkurencyjnych” – piszą z kolei dr Katarzyna Harpak i dr Joanna Pandera, odpowiednio dyrektorka i prezeska Forum Energi.

W swej analizie zwracają uwagę, że w latach 2021-2025 zaledwie 8 proc. wszystkich wpływów z ETS, które trafiły do budżetów państw członkowskich, zostało przeznaczone na wsparcie dekarbonizacji przemysłu.

„Podobnie, w przypadku mechanizmu przyznawania darmowych uprawnień – ich alokacja powinna być warunkowana inwestycjami w technologie niskoemisyjne, aby skutecznie stymulować modernizację najbardziej emisyjnych instalacji” – stwierdzają ekspertki.

Czy polski rząd podzieli podejście ekspertów, przekonamy się w najbliższym czasie. Propozycją Komisji Europejskiej zajmą się teraz Parlament Europejski i rządy państw członkowskich. W kolejnym kroku rozpoczną się negocjacje między wszystkimi trzema stronami.

Już teraz wiadomo jednak, że mają skończyć się na początku 2027 r. Dzięki temu reforma ETS ma zostać przyjęta jeszcze przed wyborami parlamentarnymi w kilku ważnych krajach, w tym Polsce.