Kładoczny: Pod rządami PiS zgromadzenia władzy równiejsze niż obywateli

"Na podstawie niekonstytucyjnych przepisów funkcjonariusze policji arbitralnie stosują sankcje (bądź też od nich odstępują), co jeszcze bardziej pogłębia chaos prawny. Takie są praktyczne konsekwencje strachu, lekceważenia Konstytucji oraz nieprzestrzegania procedur stanowienia prawa" - pisze Piotr Kładoczny*, karnista, sekretarz Zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz szef jej działu prawnego.

W czasie stanu epidemii nie wolno się gromadzić, a wszelkie zgromadzenia są zabronione – tak brzmi oficjalny przekaz władz państwowych powtarzany konsekwentnie przez policję. Tymczasem stopniowo coraz więcej ludzi wychodzi na ulicę, a niektórzy z nich pojawiają się w grupach.

Zgromadzenia w czasach zarazy i różne reakcje władzy

Odpowiedź władzy na to zjawisko nie jest jednakowa. Jesteśmy świadkami zarówno reakcji ostrej – kilkaset zatrzymań i mandatów oraz użycie gazu łzawiącego (protest przedsiębiorców, Warszawa, Plac Zamkowy, 16 maja 2020 r.), jak i braku reakcji lub jedynie pouczania o konieczności zachowania dystansu społecznego (obchody 100-lecia urodzin Karola Wojtyły, Wadowice, Plac Jana Pawła II, 17 maja 2020 r.).

Na pytanie o powody tak odmiennych reakcji można znaleźć zapewne różne odpowiedzi. Wpływ mają na to m.in. okoliczności miejsca i czasu, tematyka gromadząca ludzi w jednym miejscu, sposób zachowania zgromadzonych oraz (być może) ich stosunek do władzy.

Wydaje się jednak, że wszystkie te wyżej wymienione czynniki powinny mieć znaczenie jedynie uzupełniające. Fundamentalnym zagadnieniem powinna być bowiem odpowiedź na pytanie: czy w czasie epidemii koronawirusa (ze względu na możliwość rozprzestrzeniania się zakażeń) prawo dopuszcza organizowanie legalnych zgromadzeń?

Dopiero po rozstrzygnięciu tej kwestii można rozważać wpływ innych okoliczności na skalę i proporcjonalność ewentualnych represji. Jednak zagadnienie legalności zgromadzeń w obecnym czasie trochę się ostatnio skomplikowało.

Zacznijmy od konstytucji

Próbując rzecz wyjaśnić warto zacząć od fundamentów. W art. 57 Konstytucja mówi , że:

Pamiętać przy tym trzeba, że art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej wyraźnie podkreśla, że ograniczenia wolności i praw nie mogą naruszać ich istoty, a co więcej mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Warto jeszcze wspomnieć, że sama Konstytucja pozwala na ograniczenie prawa do zgromadzania się w sytuacji wprowadzenia stanu wojennego lub wyjątkowego (art. 233 ust. 1 a contrario), natomiast nie wspomina o takiej możliwości w przypadku stanu klęski żywiołowej (art. 233 ust. 3).

Najwyraźniej twórcy ustawy zasadniczej uznali, że w takiej sytuacji zwykłe środki prawne będą wystarczające.

W tym miejscu dobrze jest przypomnieć, że rządzący nie zdecydowali się na wprowadzenie nawet tego najłagodniejszego stanu nadzwyczajnego argumentując, że sytuacja związana z epidemią koronawirusa jest pod kontrolą.

Prawo o zgromadzeniach zakłócone rozporządzeniami władzy

Te zwykłe środki prawne regulujące kwestie organizacji zgromadzeń to przede wszystkim przepisy ustawy – Prawo o zgromadzeniach.

Ustawa ta w art. 14 pozwala organowi gminy na wydanie decyzji o zakazie zgromadzenia, jeżeli m.in. jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi.

Przepis ten wydaje się wystarczająco pojemny, by organ gminy mógł podjąć decyzji o zakazie przeprowadzenia zgromadzenia również z powodu występującej na terenie gminy lub w całej Polsce epidemii.

Z drugiej wszakże strony sposób organizacji zgromadzenia przedstawiony przez organizatora zgromadzenia (np. stacjonarny charakter zgromadzenia, utrzymywanie odpowiedniego dystansu między uczestnikami demonstracji, stosowanie środków ochrony osobistej etc.) mógłby skłonić odpowiednie władze do niesprzeciwiania się organizacji zgromadzenia.

Opinia publiczna mogła obserwować przykład tak zorganizowanego zgromadzenia podczas epidemii koronawirusa chociażby w Tel Awiwie 20 kwietnia tego roku.

Decyzję w tym zakresie podejmuje organ gminy, a strony niezadowolone z rozstrzygnięcia mogą zaskarżyć jego decyzję do sądu okręgowego, a następnie do sądu apelacyjnego.

Wydaje się zatem, że sytuacja prawna jest jasna, uregulowana z pewnym wyprzedzeniem przez ustrojodawcę i ustawodawcę, a rozwiązania prawem przewidziane wprowadzone zostały po gruntownym przemyśleniu zagadnienia.

Ten uporządkowany i elastyczny system – oddający organom gminy (pod kontrolą sądu) decyzję o zakazie organizacji zgromadzenia (a więc decentralizujący proces decyzyjny) został zakłócony przez centralizujące działania władzy, które stanowiły reakcję na epidemię koronawirusa.

W aspekcie prawodawczym reakcja ta polegała przede wszystkim na wydaniu zakazu organizowania zgromadzeń w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Zakaz ten został pomyślany jako obowiązujący na terenie całego kraju. Został on podtrzymany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. o tym samym tytule, a następnie w obecnie obowiązującym rozporządzeniu z 16 maja 2020 r.

Przepis § 13 ust. 1 pkt. 1 obowiązującego rozporządzenia utrzymuje dotychczasowy zakaz organizowania zgromadzeń w rozumieniu ustawy Prawo o zgromadzeniach aż do odwołania.

Jako podstawę ustawową powyższe rozporządzenia przywołały ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W swojej znowelizowanej (na potrzeby epidemii koronawirusa) treści ustawa ta przewiduje, że w wypadku wystąpienia stanu epidemii można w drodze rozporządzenia Rady Ministrów ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy dotyczące różnych sfer życia człowieka (art. 46a w zw. z art. 46b) – określonych w art. 46 ust. 4 tejże ustawy.

Istotny w przypadku ograniczenia wolności zgromadzeń fragment art. 46 ust. 4 pozwala ustanowić „zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności”.

Tymczasem prokonstytucyjna wykładnia przepisów ustawy o zwalczaniu zakażeń oraz odpowiednich przepisów rozporządzeń Rady Ministrów powinna zakończyć się innym wnioskiem.

Po pierwsze, jak już wspomniano wcześniej, Konstytucja nie pozwala zakazać w ogóle organizowania zgromadzeń za wyjątkiem sytuacji stanu wojennego lub wyjątkowego (zakaz byłby sprzeczny z art. 31 ust. 3 zakazującym naruszania istoty wolności zgromadzeń).

Po drugie, art. 46 ust. 4 ustawy o zwalczaniu zakażeń używając sformułowania „widowisk i innych zgromadzeń ludności” kieruje nas w stronę ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych i zakazu ich organizacji, a nie w kierunku zakazu organizowania zgromadzeń rozumianych jako konstytucyjne i konwencyjne prawo człowieka.

Po trzecie wreszcie, § 13 ust. 1 pkt 1 najnowszego rozporządzenia Rady Ministrów posługuje się pojęciem „ograniczenia”, który zwłaszcza w kontekście konstytucyjnym nie może oznaczać „zakazu”, którym to pojęciem szermuje art. 46 ust. 4 ustawy.

Tak więc prokonstytucyjna wykładnia tych przepisów powinna doprowadzić do wniosku, że

Prawidłowa interpretacja wskazuje, że w dalszym ciągu o ewentualnym zakazie zgromadzenia powinny decydować organy gminy, które najlepiej znają okoliczności i warunki lokalne oraz proponowany sposób przeprowadzenia zgromadzenia.

W warunkach epidemii organ taki powinien brać pod uwagę sytuację zdrowotną na danym terenie i w całym kraju. Orzeczenia sądów rozpoznających odwołania od wydanych już zakazów wskazują, że ta droga byłaby zupełnie wystarczająca.

Chaos prawny utrudnia pracę gminom, a władzy daje arbitralność karania

Nakładające się na siebie przepisy i akty normatywne dotyczące wolności zgromadzeń w czasie epidemii stwarzają kłopoty interpretacyjne organom gminy mającym decydować o zakazaniu lub zarejestrowaniu demonstracji.

Czasami taki organ nie wiedząc, jak się zachować, unika wydania decyzji administracyjnej, co pogłębia jeszcze chaos prawny.

Do takiego zdarzenia doszło m.in. w trakcie rozpatrywania zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w dniu 16 maja 2020 r. na Placu Zamkowym w Warszawie.

Organ zamiast zakazać zgromadzenia albo przeciwnie – wpisać je do rejestru publicznego, jedynie zawiadomił organizatora, że zgłoszenie zgromadzenia nie może zostać zarejestrowane, gdyż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. obowiązuje zakaz organizowania zgromadzeń.

Takie pismo, jak stwierdził Sąd Apelacyjny w Warszawie, nie jest decyzją administracyjną, a zatem nie stanowi zakazu przeprowadzenia zgromadzenia.

Zatem 16 maja 2020 r. na Placu Zamkowym w Warszawie doszło do fizycznej konfrontacji dwóch postaw:

• organizatorzy uważali, że ich demonstracja jest legalna – bo nie została zakazana,
• policja twierdziła, że zgromadzenie jest nielegalne, bo w czasie epidemii nie można ich organizować.

Sytuacja ta na pewno nie wpłynęła pozytywnie na postawy obu stron i ich aktywność w czasie demonstracji. Stąd także mogła wynikać szczególna stanowczość podejmowanych przez policję działań. Konieczność przeforsowania swojego stanowiska popieranego, co oczywiste, przez MSWiA, któremu podlegają formacje policyjne, nie podlegała dyskusji. Znak musiał być wyraźny.

Policja reaguje na hasło "legalność"

Wydaje się zatem, że to właśnie starcie obu postaw spowodowało, w większym niż inne czynniki stopniu, surowość represji ze strony policji. Można założyć, że gdyby funkcjonariuszom policji przyszło interweniować wobec niezorganizowanego tłumu osób niekwestionujących ich uprawnień, jak np. w Wadowicach, nie użyli by oni gazu, ani nie karali mandatami.

Zdaje się to potwierdzać dość spokojny przebieg kolejnego „Protestu przedsiębiorców” w dniu 23 maja 2020 r., podczas którego kwestia jego legalności nie była ze strony organizatorów eksponowana.

Tego rodzaju praktyka powodować może po stronie organizatorów odejście od legalnej drogi zgłaszania zgromadzeń organowi gminy.

Że to anarchizuje jeszcze bardziej życie publiczne, to oczywiście inna kwestia. Na krótką metę władzy jest to na rękę, bo pozwala na całkowitą arbitralność w zakresie konsekwencji wyciąganych wobec demonstrantów.

Jednak doprowadzenie do takiej arbitralności – wymierzyć karę czy nie wymierzyć, a jeśli już, to jaką, przy jednoczesnym powoływaniu się na potrzebę przeciwdziałania epidemii budzi samo w sobie sprzeciw i

W zależności bowiem od … (właśnie czego?) przy takim samym zagrożeniu epidemicznym funkcjonariusz może w ogóle nie reagować lub pouczyć obywatela, ukarać mandatem lub skierować sprawę na drogę sądową w trybie wykroczeniowym, a także, co miało miejsce w m.in. w przypadku happeningu (artyści nieśli List z Poczty Głównej do Sejmu), który odbył się 6 maja w Warszawie, skierować sprawę na drogę administracyjną. W wyniku tej ostatniej reakcji policji oraz Sanepidu artyści zostali ukarani karą administracyjną w wymiarze 10 tys. zł.

Policja stosuje sankcje jak władzy wygodnie

Podsumowanie nie wypada optymistycznie.

Wskutek błyskawicznego procedowania zmiany ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

Przepisy te są obecnie wykorzystywane jako podstawa ustawowa dla kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów zakazujących w ogóle organizowania zgromadzeń, na co Konstytucja zezwala jedynie w przypadku ogłoszenia stanu wojennego i stanu wyjątkowego.

Na podstawie tych niekonstytucyjnych przepisów funkcjonariusze policji arbitralnie stosują sankcje (bądź też od nich odstępują), co jeszcze bardziej pogłębia chaos prawny. Takie są praktyczne konsekwencje strachu, lekceważenia Konstytucji oraz nieprzestrzegania procedur stanowienia prawa.

* Piotr Kładoczny – sekretarz Zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz szef jej działu prawnego, wykładowca w Instytucie Prawa Karnego Uniwersytetu Warszawskiego. Członek Zespołu Ekspertów Prawnych przy Fundacji Batorego. Członek Komisji Ekspertów RPO do spraw przestrzegania praw obywatelskich w działaniach służb specjalnych