Kliki, sitwy, układy. Zabetonowany samorząd potrzebuje rewolucji [WYBORY]

Przedbórz, kilkutysięczne miasteczko w województwie łódzkim. 7 kwietnia o fotel burmistrza walczyć tu będzie pięcioro kandydatów. Wśród nich Miłosz Naczyński. Kiedyś związany z PiS, potem z partią pokłócony. Był burmistrzem w latach 2006-2019, stracił stołek, gdy sąd skazał go prawomocnie za zlecenie wysyłania SMS-ami gróźb przeciwniczkom politycznym. Ma też nieprawomocny wyrok z 2023 roku za podpisanie fikcyjne umowy, jeszcze gdy był burmistrzem. Niedawno sąd cywilny orzekł, że musi zapłacić odszkodowania ofiarom nękania SMS-ami.

Prawomocny wyrok Naczyńskiemu już się zatarł, więc znów startuje. Co więcej, ma największe szanse. Jeśli wygra i wróci do ratusza, czeka go jeszcze wyrok w drugiej instancji za fikcyjną umowę, po którym znów może stracić stanowisko.

Niewiarygodne? Witajcie w Polsce lokalnej.

Samorząd – potrzebna debata

Pamiętają Państwo z ostatnich lat jakąś debatę o samorządzie? Taką dotyczącą systemu: co działa dobrze, co źle, co trzeba poprawić i jak, a co utrzymać?

Ostatnią reformę mieliśmy w 1999 roku, gdy wprowadzono powiaty i województwa. Od tamtej pory kilkakrotnie reformowaliśmy armię, wielokrotnie grzebaliśmy w systemie edukacji, podejmowaliśmy niezliczone próby zmian w służbie zdrowia.

A w samorządzie? Jeśli coś przebijało się do ogólnopolskiej debaty publicznej, to obcinanie funduszy przez rząd (celowo nie piszę „przez rząd PiS”, bowiem praktyka narzucania dodatkowych zadań i niedoszacowania funduszy ma dłuższą historię). Albo zbyt niska subwencja oświatowa. I tyle.

Rzeczywistość jednak skrzeczy. Samorządy mają swoje zasługi, mają też zadania, z którymi sobie dobrze radzą, ale są obszary całkowicie spatologizowane i niewydolne. Debata, która musi się w końcu w Polsce odbyć, winna wykraczać poza środowisko samorządowe, bo ono w części jest źródłem problemu.

Wielki Budowniczy

Gdyby spytać przeciętnego mieszkańca Polski lokalnej, od czego jest władza lokalna, odpowie: od remontowania i budowania. Samorząd od 1990 roku ma wizerunek Wielkiego Budowniczego.

Gdy po upadku komuny wprowadzano pierwszą reformę, przejęcie i naprawa katastrofalnej infrastruktury było najważniejszym zadaniem władz lokalnych. Remontowanie dróg, chodników, budowa kanalizacji, oczyszczalni ścieków, remonty budynków publicznych... Jednym słowem: odbudowa. Z tym lokalny samorząd poradził sobie doskonale.

Zwłaszcza że już na początku lat dwutysięcznych zaczęły do nas płynąć pieniądze z Unii, najpierw przedakcesyjne, potem szeroki strumień z programów polityki spójności. Już nie remonty i odbudowa, a nowe inwestycje zajmowały władze. Powstały drogi, obwodnice, aquaparki, szkoły, budynki publiczne. Wyremontowano centra miast, stadiony, informatyzowano i wyposażano.

Ta działalność samorządów była dla mieszkańców najbardziej widoczna, co więcej, ona często determinowała ich decyzje przy urnach. Kto się miał czym pochwalić, kto więcej wybudował i wydał milionów, ten był uznawany za sprawniejszego samorządowca. Sami wójtowie, burmistrzowie i prezydenci też podkreślali ten aspekt, na nim budowali kampanie wyborcze. Rozliczanie z inwestycji było im na rękę, bo kto jak nie władza podejmuje takie decyzje?

Ale co miało zostać wybudowane – wybudowano. Czego brakowało – już się pojawiło. Są oczywiście w części gmin nierozwiązane problemy infrastrukturalne, ale to wyjątki, nie norma. Pieniądze Krajowego Programu Odbudowy, które wkrótce pojawią się w kraju, nie będą już służyły naprawie, a podwyższeniu standardu. W Polsce lokalnej już nie będzie chodziło o – by posłużyć się przykładem na czasie – kupno pierwszego mieszkania, ale o zamianę mniejszego na większe. To zupełnie inna perspektywa.

Wielki Budowniczy sprawdził się w inwestycjach, ale też w bieżącym zarządzaniu. Choćby w gospodarce komunalnej. Reforma śmieciowa sprzed kilku lat narzuciła gminom obowiązek zorganizowania systemu odbioru śmieci i dziś działa on bardzo sprawnie. Podobnie jak opieka przedszkolna, pomoc społeczna, gospodarka nieruchomościami.

Budowanie nie wystarcza

No to czego chcieć, ktoś zapyta. W końcu od tego jest samorząd. Sprawdza się, działa, zarządza, buduje. Po co dzielić włos na czworo, państwo ma ważniejsze sprawy, niż pochylanie się nad ułomnościami dobrze naoliwionego mechanizmu.

Otóż nie. Sprowadzając samorząd do budowania i bieżącego zarządzania nabieramy się na narrację atrakcyjną jedynie dla samorządowców. Myślenie o Polsce lokalnej jako dziurawym, niedoinwestowanym i wyludniającym się interiorze, który o niczym innym nie myśli i niczym innym nie żyje, jak łataniem dziur właśnie, to zupełnie niezrozumienie procesów zachodzących poza dużymi miastami.

Bo w tym interiorze zachodzi ten sam proces, który obserwowaliśmy w skali ogólnopolskiej. Co by o rządach PiS nie mówić, to przecież gospodarczo to czasy prosperity (poza końcówką). A jednak 15 października ludzie masowo przeciw niej zagłosowali. Bo kieszeń stała się mniej istotna, niż standardy. Podobnie z lokalnym samorządem.

Włodarze nieusuwalni

Zatrzymajmy się na chwilę przy strukturze samorządu. To ważne dla zrozumienia systemu.

Najsilniejszym jego elementem, centrum, wokół którego toczy się życie polityczne, jest wójt/burmistrz/prezydent. Jego pozycja nie wynika z praktyki czy tradycji, ale jest konsekwencją reguł zaszytych w prawie. Od 2002 roku wybieramy lokalnych włodarzy w wyborach bezpośrednich.

Wcześniej wójtów/burmistrzów/prezydentów wybierały rady gmin. To dawało im bardzo silną pozycję, bo mogły ich odwołać. Podobny system działa dziś w powiatach, gdzie radni wybierają zarząd powiatu. Do 2002 roku funkcjonowały analogiczne zarządy miast.

Wybory bezpośrednie wójtów/burmistrzów/prezydentów miały być antidotum na tę nierównowagę. Jednak zamiast system zbalansować, wajchę wychylono do oporu w drugą stronę. Powstał mechanizm, w którym bezpośrednio wybrany włodarz jest praktycznie nieusuwalny. Za to rada, pełniąca teoretycznie funkcje kontrolne, jest bezzębna.

Teoretycznie ma komisję rewizyjną, ale w praktyce dostęp do dokumentacji urzędu, jednostki czy spółki gminnej zależy od dobrej woli wójta/burmistrza/prezydenta. W dodatku w mniejszych miejscowościach praktyka jest taka, że w radach zasiadają w większości osoby pracujące w samorządzie. Prawo zakazuje im zajmowania tam stanowisk kierowniczych, ale już nie pracy.

To oznacza, że najważniejszą władzę w gminie kontrolować mają osoby, które pośrednio lub bezpośrednio są jej podległe. Radnego co prawda nie można zwolnić bez zgody rady, ale można mu dać podwyżkę i można nie dać. Można awansować i można awans zablokować. Narzędzi nacisku jest wiele i w razie potrzeby są wykorzystywane.

Mamy więc radnych bez większych uprawnień i bardzo silnego wójta/burmistrza/prezydenta. Ten ostatni jest równocześnie pracodawcą, bezpośrednio dla urzędników, pośrednio dla ludzi pracujących w spółkach i jednostkach.

Jeden z mitów samorządowych brzmi „nie jesteśmy politykami”, ale przecież samorząd to władza, a władzę się zdobywa i robi wszystko, by ją utrzymać. Do tego służą właśnie narzędzia polityczne. Choćby dystrybucja pracy. W czterdziestotysięcznym mieście rządzący ma do dyspozycji 1500-2000 miejsc pracy w jednostkach podległych. I ten potencjał zwykle wykorzystuje.

Lokalne sitwy i kliki

Nierównowaga władzy wykonawczej i uchwałodawczo-kontrolnej oraz samorządowe spółdzielnie pracy determinują pozycję głównych rozgrywających, ale źle zaprojektowany system wspomaga ich także w punktach. Nawet jeśli pojawi się osoba chętna do samorządowej aktywności, musi pokonać systemową barierę wejścia.

To problem gmin większych niż 20 tysięcy mieszkańców, gdzie obowiązuje ordynacja większościowa. W mniejszych radni wybierani są w okręgach jednomandatowych. Tam wystarczy powołać komitet i zarejestrować go w Państwowej Komisji Wyborczej.

Ale w większych gminach trzeba zarejestrować listy. Nowy chętny do samorządowej przygody musi albo stworzyć je sam, co jest bardzo trudne (przed wyborami w całej Polsce trwa łapanka na listy, z kandydatami mają problem i lokalne stowarzyszenia, i partia), albo przystąpić do działającego już ugrupowania. Wtedy otrzymuje się miejsce na liście. Rzadko dobre. To betonuje lokalny samorząd.

W tak skonstruowanym systemie są nikłe szanse na zmiany. Stąd biorą się długowieczni radni i wójtowie/burmistrzowie/prezydenci. Skoro jesteś jednym z głównych pracodawców, skoro nikt cię nie kontroluje, skoro potencjalni przeciwnicy mają pod górkę, rządzisz latami. A gdy powinie ci się noga i tracisz stanowisko, możesz liczyć, że wyborcy ci wybaczą. Gdy sytuacja zawodowa dużej grupy mieszkańców zależy od ciebie, gdy dobrze wspominają twoje rządy, wybaczą ci i tamten wyrok, i następny.

To oczywistość, że niekontrolowana władza się degeneruje. Pojawiają się nepotyzm, niejasne relacje z biznesem, lokalne sitwy i kliki. Normą staje się zatrudnianie według klucza osobistego lub partyjnego, w planach zagospodarowania przestrzennego pojawiają się zapisy faworyzującej wybranych biznesmenów, a gdy planów nie ma uznaniowo wydawane warunki zabudowy.

Ratunek w nieszczęściu, gdy w gminie są niezależne media, które patrzą władzy na ręce i kontrolują. Ale co najmniej w jednej trzeciej powiatów ich nie ma. Na poziomie małych gmin jest jeszcze gorzej, bo tam media zwyczajnie się nie opłacają, a do niezależności dziennikarskiej niezbędna jest niezależność finansowa.

W dodatku samorządy same weszły w buty wydawców, prowadzą szeroką działalność wydawniczą, wydają gazety, portale, telewizje i radia. Wszystko za publiczne pieniądze. Gdzie udaje im się zaanektować przestrzeń informacyjną, stają się w praktyce monopolistami. Politycznymi i informacyjnymi.

Społecznicy czy profesjonaliści?

Wspomniane wyżej zjawiska nie są sporadyczne, to nie wypadek przy pracy, ale zasady kierujące lokalnym samorządem. Niezależna prasa lokalna pełna jest podobnych opowieści. Poza rzadkimi przypadkami nie przebijają się one jednak na poziom ogólnopolski, więc nie zakłócają dobrego samopoczucia decydentów.

Sukces samorządu to zresztą jeden z niewielu polskich konsensusów, łączy i Platformę, i PiS, i Lewicę, i Trzecią Drogę. W konsekwencji snujemy fałszywą opowieść, podobną do tej o kosztach reform Balcerowicza. W latach 90. każdy ich krytyk dostawał łatkę oszołoma, co unieważniało wszelkie zarzuty. Dopiero po latach okazało się, że dla niektórych grup koszty były zbyt wysokie, nie wszystko się udało, a niektóre sprawy można było poprowadzić inaczej.

Dokładnie taka sama rozbieżność między mitem a rzeczywistością dotyczy samorządu. Mieszkańcy Polski lokalnej widzą z bliska jego defekty i obszary wymagające natychmiastowej naprawy, ale media ogólnopolskie serwują im lukrowany obraz. To się nie może dobrze skończyć.

Jak w tym kontekście opowiedzieć o wspomnianym na początku byłym burmistrzu Przedborza, który znów ma ochotę na rządy? To historia degeneracji systemu czy jednostkowa sytuacja daleka od normy? Czy samorządowiec tworzący szeroki system zależności prowadzi normalną działalność polityczną, czy buduje klikę? Wreszcie: czy w samorządzie powinni dominować społecznicy, czy profesjonaliści?

Potrzebna rewolucja w samorządzie

Zaznaczmy jasno – samorząd jest potrzebny. Tu nie chodzi o zaoranie i posadzenie na nowo ani o centralne zarządzanie, ale o namierzenie problemów i ich likwidację. Żeby to zrobić, trzeba zdiagnozować sytuację.

Wielu nie docenia skutków dwukadencyjności, ale samorządowcy są ich świadomi. Około jednej trzeciej wójtów//burmistrzów/prezydentów rządzi pierwszą kadencję, reszta – kolejną. Kandecyjność obowiązuje od 2018 roku, więc liczy się kadencja 2018-2024 oraz 2024-2029. Obojętne, kto ile lat we władzach ma za sobą.

Każdy zbudowany system władzy, każda sieć zależności, ma teraz termin przydatności. Maksymalnie 10 lat. Potem przestanie istnieć.

To oznacza w samorządzie rewolucję. Czy pozytywną? To zależy od tego, jak ten czas wykorzystamy. Jeśli nic się w systemie nie zmieni, nowi wejdą w buty starych. Będą korzystali z tych samych narzędzi, podlegać tym samym mechanizmom. Jeśli samorząd przekonstruujemy, zmienimy priorytety, inaczej zdefiniujemy zadania – możemy mieć nadzieję, że Polska lokalna zmieni się na lepsze. Do tego jednak trzeba intelektualnej pracy. Naukowcy badający samorząd już ją wykonali, propozycje rozwiązań są, potrzeba debaty politycznej. I decyzji.

Bo na taki lokalny samorząd, jaki mamy dziś, nas nie stać.