Komisja Europejska ma prawo i obowiązek interweniować w sprawie ustaw sądowych PiS, nie tylko na ścieżce politycznej, ale i sądowej

Na ten temat będziemy dyskutować podczas pierwszego panelu w ramach 1. Konferencji imienia Wiktora Osiatyńskiego, organizowanej przez Archiwum Osiatyńskiego. 16 maja o godz. 15:00. Głos zabiorą: prof. Laurent Pech, prof. Ewa Łętowska, dr Maciej Taborowski, Agata Gostyńska-Jakubowska.

OKO.press tłumaczy, dlaczego naruszanie zasady praworządności nie jest sprawą wewnętrzną Polski, ale dotyczącą całej Unii Europejskiej, która jest – według traktatów – wspólnotą wartości.

Podczas posiedzenia Rady ds. Ogólnych UE (ministrowie ds. europejskich państw członkowskich) 14 maja 2018 wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej Frans Timmermans ogłosił, że Komisja nie wycofuje się z procedury z art. 7 wobec Polski.

Komisja uznała, że ustępstwa rządu PiS w sprawie ustaw sądowych są powierzchowne i nie usuwają systemowego zagrożenia dla rządów prawa w Polsce. Chodzi o pełną polityczną kontrolę władzy wykonawczej i ustawodawczej nad władzą sądowniczą, co pozbawia tę ostatnią niezależności.

Mało tego, na Radzie ds. Ogólnych prawie wszystkie kraje UE poparły Komisję w domaganiu się od Polski "konkretnych rezultatów" – od głosu wstrzymały się jedynie Bułgaria, Austria i Cypr. Stanowisko Polski poparły jedynie Węgry.

PiS: koniec ustępstw

Tymczasem stanowisko rządu PiS jest twarde: my poszliśmy na kompromis, a teraz czas na ruch pojednawczy ze strony Komisji Europejskiej. Minister spraw zagranicznych Jacek Czaputowicz poddał wręcz w wątpliwość prawo Komisji Europejskiej do ingerencji w "sprawy wewnętrzne" Polski.

OKO.press tłumaczy, dlaczego Komisja nie tylko ma takie prawo, ale i obowiązek. W gąszczu procedur, szczytów, wyjaśnień i listów łatwo można zapomnieć o sednie artykułu 7. Przypomnijmy, dlaczego Komisja Europejska w ogóle rozpoczęła tę procedurę przeciwko Polsce.

Artykuł 7 Traktatu o Unii Europejskiej mówi o ochronie podstawowych wartości Unii Europejskiej zapisanych w art. 2 – „szacunku dla ludzkiej godności, wolności, demokracji, równości, poszanowania praworządności, praw człowieka oraz praw mniejszości”, i o tym, co robić, jeśli państwo członkowskie je narusza.

Jeśli więc Komisja Europejska rozpoczęła – za zgodą Parlamentu Europejskiego – taką procedurę, to znaczy, że ma "uzasadnione obawy", że Polska naruszyła wartości zapisane w traktacie.

Rolą Komisji Europejskiej - opisaną w traktatach ratyfikowanych przez wszystkich członków, a więc i Polskę - jest bycie "strażnikiem traktatów", a więc interwencja w takiej sprawie nie jest tylko jej prawem – jest jej obowiązkiem. Nie da się zaprzeczyć, że Komisja ma prawo działać, jeśli uważa, że wartości unijne są łamane. Choć można się oczywiście spierać, czy ocena Komisji jest prawidłowa. W przypadku polskiego wymiaru sprawiedliwości Komisja dostała już kilkakrotnie poparcie większości państw członkowskich.

Komisja Europejska zarzuca Polsce, że zmiany w Trybunale Konstytucyjnym i ustawy sądowe – dotyczące Krajowej Rady Sądownictwa, sądów powszechnych i Sądu Najwyższego – naruszają niezależność tych instytucji prawa, a więc praworządność, jedną z podstawowych wartości UE.

W polskim systemie prawnym zasada praworządności stanowi zasadę naczelną i została uregulowana w art. 7 Konstytucji RP z 1997 roku: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.

Jest również podstawową zasadą prawną Unii Europejskiej, dwukrotnie wymienioną w Preambule i bezpośrednio w artykule 2 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej TUE).

Więcej o praworządności jako podstawie funkcjonowania Unii Europejskiej można przeczytać w analizie prof. Roberta Grzeszczaka z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego i członka PAN, opublikowanej przez Archiwum Osiatyńskiego.

Polski precedens

Artykuł 7 Traktatu Unii Europejskiej miał chronić obywateli krajów unijnych przed konsekwencjami rządów populistycznej prawicy, która w późnych latach 90. zaktywizowała się w Europie. Unia Europejska zastosowała „sankcje dyplomatyczne” wobec Austrii w lutym 2000 roku, kiedy populistyczna Partia Wolności (FPÖ) Jörga Haidera weszła do koalicji rządowej.

Nie było to zastosowanie artykułu 7, ale wiele osób – w tym Austriaków – do tej pory tak uważa. W związku z sankcjami antyeuropejskie nastroje i popularność prawicy w Austrii tylko się wzmocniły, dlatego w czerwcu 2000 roku Unia się z nich wycofała. Od tego czasu Komisja Europejska ma alergię na sankcje – artykuł 7 nie został dotychczas zastosowany.

W październiku 2015 roku Parlament Europejski odrzucił wniosek, by uruchomić art. 7 w sprawie Węgier.

Dopiero konsekwentny atak rządu PiS na niezależność polskiego wymiaru sprawiedliwości zmusił Komisję do zmiany kursu – to precedens.

Żeby rozpocząć procedurę art. 7 potrzebny jest wniosek Komisji Europejskiej, zgoda 1/3 krajów UE oraz Parlamentu Europejskiego.

Te wszystkie warunki zostały spełnione i 20 grudnia 2017 na wniosek Komisji uruchomiono pierwszy etap procedury wobec Polski.

Sama procedura składa się z trzech etapów.

1. Pierwszy to tzw. mechanizm prewencyjny, czyli stwierdzenie „wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia” przez Polskę podstawowych wartości UE. I na tym etapie jest "sprawa Polski". Do jego uruchomienia potrzeba zgody 4/5 Rady Unii Europejskiej (czyli 22 spośród 27 głów państw, bez udziału Polski) i 2/3 Parlamentu Europejskiego. Polega on na wystosowaniu oficjalnego ostrzeżenia dla Polski (krok ten został dodany po wycofaniu się Komisji z sankcji nałożonych na Austrię, w traktacie lizbońskim UE w 2009 roku).
2. Drugi etap to „stwierdzenie istnienia poważnego i trwałego naruszenia” unijnych wartości. Taka decyzja musi zostać podjęta jednomyślnie przez Radę Europejską za zgodą Parlamentu Europejskiego.
3. Trzeci etap to tzw. mechanizm sankcyjny – jeśli polski rząd nie zareagowałby na dwa poprzednie, a jego wyjaśnienia uznane zostałyby przez Radę za niesatysfakcjonujące. Może oznaczać zawieszenie praw Polski w Unii, m.in. prawa głosu. Do jego przegłosowania potrzebna jest większość kwalifikowana w Radzie Europejskiej (72 proc. członków Rady, w których mieszka co najmniej 65 proc. ludności Unii). Traktat w tym punkcie nie wymaga zgody Parlamentu.

Wprawdzie jeśli chodzi o nałożenie sankcji potrzebna jest jedynie większość kwalifikowana Rady, ale ten etap nie może zostać uruchomiony bez wcześniejszego uruchomienia etapu drugiego – do którego niezbędna jest jednomyślność wszystkich członków UE. Sankcje wobec Polski prawdopodobnie zostałyby zawetowane przez Węgry Viktora Orbána.

Szkoda już się dokonała

To, że sytuacja jest wyjątkowa, przyznają też urzędnicy Komisji zajmujący się tematem praworządności w Polsce. Jeden z nich powiedział OKO.press, że teraz tak naprawdę wszystko jest możliwe –prawo unijne w tym aspekcie po raz pierwszy jest sprawdzane w praktyce.

„Od czasu rekonstrukcji rządu [premierem został Mateusz Morawiecki, który dokonał zmian w kilku kluczowych resortach] czujemy nowego ducha i chęć dialogu, ale na razie żadnej zmiany w treści tego, co mówi rząd PiS” – dodał.

Polskie ustawy dotyczące sądownictwa są analizowane przez dział prawny Komisji Europejskiej i Dyrekcję Generalną Wymiaru Sprawiedliwości (DG Justice), ale także przez przedstawicielstwo Unii Europejskiej w Polsce. Jej szefem jest zawodowy wieloletni polski dyplomata Marek Prawda, który był przedstawicielem Polski w UE, i po nagłym odwołaniu przez rząd PiS, został zatrudniony przez UE.

Wesprzyj projekt naszej Fundacji. Dołącz do zbiórki!

Nie ma więc mowy o niezrozumieniu ani ze względu na problemy językowe, ani merytoryczne tego co robi obóz rządzący w Polsce. A takie argumenty często podnoszą politycy PiS i sprzyjający im publicyści. Analizowane są wszystkie ustawy, które przegłosowuje Sejm i dokumenty, które przedstawia Komisji Europejskiej polski rząd.

W Brukseli panuje powszechne przekonanie, że Polska zniszczyła już swoją reputację i moc sprawczą w Europie. Wysoki urzędnik unijny powiedział OKO.press: „Tak naprawdę nie ma znaczenia, czy na Polskę zostaną nałożone sankcje w związku z artykułem 7. Szkoda już się dokonała, a jej naprawa będzie trwała długie lata. W Unii Europejskiej ścierają się interesy państw członkowskich, ale jest też to wspólnota zbudowana na zaufaniu. Rząd PiS stracił zaufanie europejskich partnerów, w związku z czym polskie stanowisko po prostu nie będzie brane pod uwagę w najważniejszych dla nas kwestiach. A żaden Polak nie zostanie znów wybrany na wysokie stanowisko w unijnych strukturach”.

Polska przegrywa sprawdzian negocjacji budżetowych

Pierwszy sprawdzian właśnie trwa: negocjacje w sprawie tzw. długoletniej perspektywy finansowej. Projekt Komisji mocno uderza w Polskę: fundusze spójności, które pochłaniały 1/3 budżetu i których największym beneficjentem jest Polska, zostaną obcięte o 7 proc., a wspólna polityka rolna o 5 proc. Zwiększone zostaną za to wydatki na ochronę granic (30 mld euro) i politykę migracyjną oraz obronną (27 mld euro).

Projekt zakłada też zwiększenie składek krajów członkowskich, żeby wypełnić lukę 12-13 miliardów euro po Brexicie – co nie podoba się większym płatnikom, m.in. Holandii, Francji i krajom skandynawskim.

Najwięcej uwagi komentatorów przyciągnęła propozycja Komisji, by stworzyć specjalny mechanizm, który uzależni wypłatę środków unijnych od przestrzegania przez kraj zasady praworządności oraz „zdrowego zarządzania finansami”.

Mechanizm byłby niezależny od długoletniego planu finansowego. Dlaczego rozdzielenie nowego instrumentu i budżetu jest ważne? Bo przyjęcie budżetu wymaga jednomyślnego głosowania w Radzie Europejskiej – wystarczy weto Polski i/lub Węgier, żeby go zablokować.

Dlatego nowy mechanizm Komisja chce powołać tzw. regulacją. Do jej przegłosowania wystarcza większość kwalifikowana, czyli 55 proc. państw członkowskich, które reprezentują co najmniej 65 proc. ludności UE, oraz zgoda europarlamentu.

W ten sposób Komisja Europejska chce obejść możliwość weta Polski i Węgier.

W dokumencie opisującym nowy mechanizm Komisja podkreśla rolę niezależnego sądownictwa w „sprawiedliwym i zdrowym zarządzaniu finansowym” środkami pochodzącymi z unijnego budżetu:

Komisja proponuje stworzenie nowych zasad, które ochronią budżet UE przed ryzykiem finansowym związanym z brakami w praworządności”.

Ścieżka sądowa

Oprócz tego na początku czerwca spodziewana jest odpowiedź Trybunału Sprawiedliwości UE w Luksemburgu na pytanie prejudycjalne sądu z Irlandii o to, czy może odesłać do Polski aresztowanego Polaka, jeśli w związku z zagrożoną praworządnością zagrożone jest jego prawo do uczciwego procesu. Prawdopodobnie Trybunał Sprawiedliwości UE wykorzysta tę okazję, żeby szczegółowo przeanalizować zmiany prawne w Polsce.

Dodatkowo przeciwko Polsce toczy się tzw. postępowanie dyscyplinujące (na podstawie art. 258 Traktatu o Unii Europejskiej) w sprawie naruszenia zakazu dyskryminacji ze względu na płeć przy przejściu sędziów w stan spoczynku, czyli złamania dyrektywy 2006/54/WE w sprawie równości płci w dziedzinie zatrudnienia i pracy.

W przeciwieństwie do artykułu 7 i procedury kontroli praworządności, jest to ścieżka sądowa, a nie polityczna. Procedura stosowana jest wobec krajów, które złamią obowiązujące prawo europejskie i może doprowadzić do postawienia kraju członkowskiego przed Trybunałem Sprawiedliwości UE.

Ale to nie wszystko. Komisja ma bowiem obecnie zielone światło od Trybunału Sprawiedliwości UE, żeby wszcząć nową procedurę dyscyplinującą, tym razem w sprawie ustawy o Sądzie Najwyższym oceniając ją pod kątem zasad skutecznej ochrony sądowej, niezawisłości sędziów i ich nieusuwalności z urzędu.

Zielone światło dał przełomowy wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w podobnej sprawie, który zapadł 27 lutego 2018 (w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses) i dotyczył obniżenia zarobków portugalskich sędziów. Kluczowa jest argumentacja Trybunału, który potwierdził, że ma kompetencje do oceny, czy prawo krajowe nie podważa niezawisłości sędziów.

Opisał to dla OKO.press dr Maciej Taborowski.

To oznacza, że wbrew opiniom polskich władz, Trybunał może oceniać ustawy sądownicze. Nie jest to wewnętrzna sprawa krajów członkowskich.

Nawet ustawy – jak prawo o ustroju sądów powszechnych, które w zakresie dotyczącym powoływania i odwoływania prezesów sądów co do zasady nie mają tła unijnego i wchodzą w zakres kompetencji wyłącznych państwa członkowskiego – mogą zostać zbadane z wymogami wynikającymi z prawa UE – podkreśla dr Taborowski.

Trybunał Sprawiedliwości uznał też, że sądy państw członkowskich muszą być przygotowane na to, że będą rozstrzygać także sprawy dotyczące prawa unijnego. To oznacza, że sądy krajowe muszą spełniać unijny standard niezawisłości, czyli przede wszystkim są poza wszelkimi wątpliwościami niezależne od władzy wykonawczej i ustawodawczej.