Komisja Europejska może skorzystać z innego - niż art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej - instrumentu przewidzianego przepisami prawa Unii Europejskiej, tj. wnieść do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej skargę na ustawę o Sądzie Najwyższym. A wraz ze skargą Komisja może wnieść o zawieszenie stosowania ustawy. Inny bat na zamach na państwo prawa

Co może zrobić Komisja Europejska w sprawie ustawy o Sądzie Najwyższym? Czy można jeszcze zatrzymać tą szkodliwą ustawę? – pyta dr Piotr Bogdanowicz* specjalista prawa europejskiego z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. I znajduje interesującą odpowiedź. Oto jego artykuł dla Archiwum Osiatyńskiego i OKO.press.

Sędziowie na łasce prezydenta

Spór między Komisją Europejską a Polską o kształt tzw. reformy sądownictwa trwa już ponad dwa lata. Punktem spornym są m.in. przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym z 8 grudnia 2017.

Weszła ona w życie 3 kwietnia 2018 roku. Przewiduje obniżenie wieku emerytalnego sędziów Sądu Najwyższego z 70. do 65. roku życia. Sędziowie po 65. roku życia będą mogli dalej pełnić urząd, jeżeli złożą stosowne wnioski i wyrazi na to zgodę Prezydent RP. Możliwość taka dotyczy ok. 40 proc. orzekających sędziów, w tym Pierwszej Prezes SN oraz prezesa kierującego Izbą Karną.  Ci, którzy nie złożą wniosków, 3 lipca 2018 roku, przejdą w stan spoczynku.

W przypadku Pierwszej Prezes SN oznaczałoby to przerwanie sześcioletniej kadencji, gwarantowanej przez Konstytucję. Niezależnie od tego, czterech sędziów orzekających w Izbie Wojskowej automatycznie przeszło już w stan spoczynku (w związku z likwidacją tej Izby).

Z informacji prasowych wynika, że tylko kilkunastu sędziów złożyło wnioski do prezydenta, a część z nich nie zawiera wymaganego ustawą zaświadczenia lekarskiego o zdolności do dalszego pełnienia obowiązków.

Obniżając wiek emerytalny sędziów SN i uzależniając dalsze pełnienie urzędu od zgody Prezydenta, ustawa o SN godzi w zasady niezależności sądów i nieusuwalności sędziów w świetle art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

  • Zobacz art. 19 Traktatu

    1. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów.

    Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii.

    2. W skład Trybunału Sprawiedliwości wchodzi jeden sędzia z każdego Państwa Członkowskiego. Trybunał Sprawiedliwości jest wspomagany przez rzeczników generalnych.

    W skład Sądu wchodzi co najmniej jeden sędzia z każdego Państwa Członkowskiego.

  • Zobacz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE

    Co już zrobiła Komisja Europejska. Procedura z art. 7 się toczy

    Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.
    Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela.
    Pomoc prawna jest udzielana osobom, które nie posiadają wystarczających środków, w zakresie w jakim jest ona konieczna dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

Obie zasady mieszczą się w pojęciu praworządności, stanowiącej jedną z wartości, na których opiera się Unia Europejska, zgodnie z art. 2 Traktatu.

  • Zobacz art. 2 Traktatu o UE

    Główne wartości Unii

    Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

W uzasadnionym wniosku zgodnie z art. 7 ust. 1 Traktatu dotyczącym praworządności w Polsce Komisja Europejska wskazała, że powyższe przepisy Ustawy o SN „budzą poważne obawy co do zgodności z zasadami niezależności sądów i podziału władz”.

  • Zobacz art. 7 Traktatu o UE

    Art. 7. TUE

    Stwierdzenie przez Radę ryzyka poważnego naruszenia przez Państwo Członkowskie wartości Unii

    1.

    Na uzasadniony wniosek jednej trzeciej Państw Członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej, Rada, stanowiąc większością czterech piątych swych członków po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Państwo Członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2. Przed dokonaniem takiego stwierdzenia Rada wysłuchuje dane Państwo Członkowskie i, stanowiąc zgodnie z tą samą procedurą, może skierować do niego zalecenia.

    Rada regularnie bada czy powody dokonania takiego stwierdzenia pozostają aktualne.

    2.

    Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie na wniosek jednej trzeciej Państw Członkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić, po wezwaniu Państwa Członkowskiego do przedstawienia swoich uwag, poważne i stałe naruszenie przez to Państwo Członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2.

    3.

    Po dokonaniu stwierdzenia na mocy ustępu 2, Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania Traktatów dla tego Państwa Członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego Państwa Członkowskiego w Radzie. Rada uwzględnia przy tym możliwe skutki takiego zawieszenia dla praw i obowiązków osób fizycznych i prawnych.

    Obowiązki, które ciążą na tym Państwie Członkowskim na mocy Traktatów, pozostają w każdym przypadku wiążące dla tego Państwa.

    4.

    Rada może następnie, stanowiąc większością kwalifikowaną, zdecydować o zmianie lub uchyleniu środków podjętych na podstawie ustępu 3, w przypadku zmiany sytuacji, która doprowadziła do ich ustanowienia.

    5.

    Zasady głosowania, które do celów niniejszego artykułu stosuje się do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady, określone są w artykule 354 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Komisja podniosła również, że nowy system dyscyplinarny dla sędziów SN prowadzi do „strukturalnego osłabienia niezawisłości sędziów SN”. Warto podkreślić, że usunięciu sędziów SN (tych, którzy nie złożą wniosków lub nie uzyskają zgody Prezydenta), będzie towarzyszyć ogólny wzrost liczby sędziów SN – do 120, w związku z powołaniem nowej Izby Dyscyplinarnej.

Komisja wniosła o to, aby Rada Europejska zaleciła Polsce zagwarantowanie, że ustawa o SN zostanie zmieniona tak, by  nie naruszała wymogów niezależności sądów i niezawisłości sędziów, podziału władz i pewności prawa.

Temu wnioskowi Komisji towarzyszyło zalecenie Komisji z 20 grudnia 2017 roku, w którym Komisja precyzyjnie wskazała, na czym mają polegać zmiany w ustawie o SN:

  • niestosowanie obniżonego wieku emerytalnego do obecnych sędziów SN;
  • usunięcie swobody decyzyjnej Prezydenta RP do przedłużania czynnego mandatu sędziów SN oraz
  • usunięcie procedury skargi nadzwyczajnej.

Komisja wezwała Polskę do rozwiązania tych problemów w terminie trzech miesięcy od otrzymania zalecenia i do poinformowania Komisji o podjętych w tym celu krokach. Komisja zasugerowała, że jest gotowa wycofać wniosek, jeżeli władze wykonają zalecane działania.

Ale termin trzech miesięcy upłynął bezskutecznie, warto się zastanowić, co może dalej zrobić Komisja.

Jeżeli chodzi o procedurę na podstawie art. 7 TUE, rola Komisji zakończyła się na złożeniu uzasadnionego wniosku do Rady Europejskiej. Wszystko co dalej zależy już od Rady.

Komisja ma drugą możliwość: wnieść do Trybunału Sprawiedliwości UE skargę na ustawę o SN

Komisja może jednak skorzystać z innego instrumentu przewidzianego w prawie Unii Europejskiej, tj. wnieść skargę na Ustawę o SN do Trybunału Sprawiedliwości w trybie art. 258 Traktatu o UE.

  • Zobacz art. 258 TFUE

    Art. 258:
    Jeśli Komisja uzna, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, wydaje ona uzasadnioną opinię w tym przedmiocie, po uprzednim umożliwieniu temu Państwu przedstawienia swych uwag.

    Jeśli Państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Zgodnie z tym przepisem, jeśli Komisja uzna, że państwo członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, wydaje ona „uzasadnioną opinię w tym przedmiocie, po uprzednim umożliwieniu temu państwu przedstawienia swych uwag”.

Jeśli państwo to nie zastosuje się do opinii, Komisja może wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości UE.

Przed wniesieniem skargi do Trybunału Komisja musi więc wezwać do usunięcia naruszania, a następnie – w przypadku braku pozytywnej odpowiedzi – wydaje tzw. uzasadnioną opinię.

Komisja użyła już tego instrumentu wobec Polski w sprawie zmiany ustawy o sądach powszechnych (sprawa C-192/18 – oczekuje na rozstrzygnięcie Trybunału). W tamtej sprawie Komisja nie powołała się na art. 2 TUE, ale pojawiły się nowe argumenty, aby twierdzić, że w przypadku naruszenia zasady praworządności Komisja może korzystać zarówno z mechanizmów wskazanych w art. 7 TUE, jak i skargi przeciwko państwu członkowskiemu na podstawie art. 258 Traktatu.

Takich argumentów dostarcza przełomowy wyrok Trybunału z lutego 2018 w sprawie C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses. W OKO.press o znaczeniu tego wyroku pisał już dr Maciej Taborowski:

Taborowski dowodził, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE , dotyczący zarobków portugalskich sędziów, może znaleźć zastosowanie w postępowaniu „reform sądowniczych” PiS. Trybunał uznał bowiem, że sądy krajowe muszą spełniać unijny standard niezawisłości. I że Trybunałowi wolno to oceniać. Komisja Europejska może na tej podstawie postawić Polsce przed Trybunałem zasadnicze zarzuty łamania praworządności.

Komisja może też wnieść o zawieszenie stosowania ustawy o SN. Ma czas do 2 lipca

Co więcej, wraz ze skargą do Trybunału UE Komisja może wnieść o zastosowanie środków tymczasowych w postaci zawieszenia stosowania Ustawy o SN do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał.

Wszystkie przesłanki zastosowanie takiego środka tymczasowego wydają się być spełnione:

  • skarga w postępowaniu głównym nie byłaby prima facie pozbawiona poważnych podstaw (fumus boni iuris),
  • wniosek o zastosowanie środków tymczasowych miałby pilny charakter (byłby składany w celu uniknięcia poważnej i nieodwracalnej szkody w postaci przejścia sędziów w stan spoczynku) oraz
  • interesy Unii Europejskiej i Polski zostałyby wyważone.

Aby jednak skarga wraz z wnioskiem o zawieszenie ustawy były skuteczne, Komisja

  • musiałaby wnieść taki wniosek przed 3 lipca 2018 r., a więc datą, w której niektórzy sędziowie SN mogą przejść w stan spoczynku na podstawie ustawy o SN. Oznacza to, że
  • zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia, jak i uzasadnionej opinii, Komisja musiałaby wyznaczyć rządowi polskiemu krótkie, 2-3 tygodniowe terminy na odpowiedź.

Z orzecznictwa Trybunału wynika, że tak krótkie terminy mogą być dopuszczalne, jeżeli są uzasadnione okolicznościami (por. wyrok w sprawie 293/85, Komisja przeciwko Belgii). W polskiej sprawie Komisja miałaby argumenty, że takie okoliczności istnieją.

Komisja musiałaby jednak wykazać, że nie mogła wnieść skargi wcześniej (po 3 kwietnia 2018 r.), np. ze względu na prowadzony dialog z rządem polskim. Warto jednocześnie pamiętać, że stanowisko Komisji na temat ustawy o SN jest znane rządowi polskiemu co najmniej od 20 grudnia 2017 r., a więc daty uzasadnionego wniosku oraz zalecenia w sprawie praworządności.

Rządowi polskiemu mogłoby być więc trudno bronić się w ten sposób, że czas na odpowiedź jest niewystarczający.

Komisja może również wnieść do Trybunału o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym.

Praktyczne znaczenie takiego wniosku pokazują dwie sprawy przeciwko Węgrom z 2012 r. Komisja wniosła dwie skargi w odstępie zaledwie jednego dnia. W sprawie w trybie przyspieszonym, Trybunał wydał wyrok w terminie sześciu miesięcy. W drugiej, rozpoznawanej w trybie standardowym – po blisko dwóch latach.

* Piotr Bogdanowicz – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, wykłada też w Szkole Głównej Handlowej. Radca prawny. Specjalizuje się w prawie Unii Europejskiej, w prawie energetycznym i prawie zamówień publicznych


Lubisz nas?

Dołącz do społeczności OKO.press