Zarzut gerrymanderingu, czyli wyznaczania przez rządzącą w Warszawie PO granic okręgów wyborczych tak, aby więcej w nich było zwolenników Platformy, jest trudny do udowodnienia. Bo żeby było to skuteczne, zachowania wyborców muszą być przewidywalne na długo przed wyborami. A tak w stolicy nie jest

Czy jest się zatem o co awanturować? Jest, ale przede wszystkim o polityczną wizję tego, czym ma być lokalny samorząd. I to kwestia wykraczająca poza kreślenie okręgów w Warszawie. Jeśli lokalny samorząd ma włączać do współdecydowania obywateli – zarówno tych wspierających partie jak i lokalne ruchy czy stowarzyszenia – to reguły wyborów powinny zapewniać większą proporcjonalność i stosunkowo niski próg wejścia do polityki – pisze dla OKO.press dr Adam Gendźwiłł.

Poczucie, że skutecznie wpłynęło się na skład rady, wydaje się cenniejsze niż poczucie, że mieszka się w małym okręgu wyborczym – i ma się blisko do radnego dzielnicowego. Dlatego dr Gendźwiłł postuluje, by w systemie proporcjonalnym okręgi były większe, a „być może w ogóle w wyborach samorządowych należy zmienić system wyborczy na bardziej niż obecnie spersonalizowany”.

Poniżej cała analiza dr Gendźwiłła.


W ostatnim czasie jest głośno wokół zmian podziału Warszawy i warszawskich dzielnic na okręgi wyborcze w zbliżających się wyborach samorządowych. Wobec rządzącej w Radzie Warszawy większości z PO padły zarzuty o manipulowanie regułami wyborów, gerrymandering i przemyślane działania zmierzające do tego, żeby zmarginalizować ruchy miejskie i lokalne inicjatywy polityczne.

To dobra okazja, żeby na chłodno przeanalizować proponowane zmiany oraz – wychodząc poza kontekst warszawski – zastanowić się, jakie znaczenie dla samorządów mają reguły zbliżających się wyborów.

Demografia i nowa ordynacja

Konieczność zweryfikowania podziału gmin na okręgi wyborcze wymusza nowy Kodeks Wyborczy (ordynacja) uchwalony w styczniu 2018 roku, a także naturalne procesy demograficzne (zmianami liczby mieszkańców i nowe osiedla).

Na przykład w części gmin, w których w 2014 roku wprowadzono JOW-y, trzeba na powrót przywrócić okręgi wielomandatowe wymagane przez system proporcjonalny, podobny do tego obowiązującego w wyborach do Sejmu, ale z mniejszymi okręgami wyborczymi.

Nowelizacja ordynacji nakazuje również podział nielicznych okręgów 9- i 10-mandatowych w wyborach do rad gmin – nowe reguły mówią, że okręgi muszą liczyć od 5 do 8 mandatów.

Ta sama regulacja dotyczy również rad 18 dzielnic w Warszawie. Przypomnijmy, że dzielnice mają część kompetencji samorządu miejskiego, m.in. odpowiadają za edukację, kulturę i drobniejsze inwestycje, ale większość kluczowych decyzji muszą uzgadniać z władzami miasta.

O ile prezydenta stolicy wybiera się w wyborach bezpośrednich, o tyle zarządy dzielnic są wybierane przez dzielnicowych radnych.

Gerrymandering w Warszawie? Nie o to chodzi

Spór w Warszawie dotyczy liczby i rozmiaru okręgów wyborczych. Bardziej liczby i rozmiaru niż granic okręgów.

Zarzut gerrymanderingu, czyli wyznaczania granic okręgów wyborczych tak, aby więcej w nich było zwolenników danej partii, jest dość trudny do udowodnienia.

Przede wszystkim, żeby gerrymandering był skuteczny, zachowania wyborcze muszą być w miarę stabilne i przewidywalne na długo przed wyborami.

Od ostatnich wyborów samorządowych w polskiej polityce zmieniło się naprawdę sporo, również w Warszawie trudno jest rzetelnie spekulować o wynikach wyborów do rady miasta w poszczególnych jej częściach, a już tym bardziej – w wyborach do rad dzielnic, gdzie oprócz dużych partii konkurować będą lokalne listy.

Reguły Kodeksu Wyborczego, nawet po nowelizacji, ograniczają dość mocno pole manewru do „kreatywnej inżynierii wyborczej”.

Bowiem okręgi powinny być spójne terytorialnie i mieć porównywalną normę reprezentacji (liczbę wyborców przypadających na jeden mandat), w wyborach do Rady Warszawy granice okręgów muszą być poprowadzone granicami między dzielnicami.

Poza tym, warto pamiętać, że gerrymandering ma znacznie większe szanse powodzenia w systemie większościowym z jednomandatowymi okręgami wyborczymi (gdzie obowiązuje reguła „zwycięzca bierze wszystko”).

Małe okręgi, wysoki próg

Dlaczego wielkość okręgów wyborczych ma takie istotne znaczenie? Zasadniczo, im mniej mandatów do podziału w okręgu, tym większą premię przy ich podziale dostają większe ugrupowania. Okręgi z większą liczbą mandatów dają szansę na mandat również ugrupowaniom o niższym – choć wcale nie śladowym – poparciu.

Im mniejszy okręg wyborczy, tym wyższy tzw. naturalny próg wyborczy – czyli procent głosów uprawniających do otrzymania pierwszego mandatu w okręgu. Wysokość naturalnego progu wyborczego zależy od tego, ile list konkuruje ze sobą i jaki jest rozkład poparcia między nimi.

Szacuje się, że w systemie proporcjonalnym

  • dla okręgów 5-mandatowych naturalny próg wyborczy wynosi przeciętnie ok. 12,5 proc.,
  • dla okręgów 8-mandatowych ok. 8,3 proc.
  • dla 10-mandatowych – ok. 6,8 proc.

Może się jednak zdarzyć, że w niesprzyjających okolicznościach nawet 15 proc. głosów w okręgu 5-mandatowym nie wystarczy do zdobycia choćby jednego mandatu.

Widać z tego wyraźnie, że w małych okręgach wyborczych naturalne progi wyborcze są wyraźnie wyższe niż tzw. ustawowy próg wyborczy (5 proc.), czyli poparcie, jakie trzeba uzyskać w skali gminy (dzielnicy), żeby brać udział w podziale mandatów.

Rozmiar okręgów wyborczych jest więc ważniejszym czynnikiem wpływającym na proporcjonalność wyborów niż np. metoda przeliczania głosów na mandaty (d’Hondta czy St. Lague’a).

Im mniejsze okręgi wyborcze, tym mniej proporcjonalne odwzorowanie preferencji wyborców w radzie.

System wyborczy – z nazwy proporcjonalny – staje się coraz mniej proporcjonalny. O paradoksach proporcjonalnego systemu wyborczego w wyborach samorządowych można przeczytać choćby w raporcie Fundacji Batorego sprzed roku „Przedstawiciele i rywale – samorządowe reguły wyboru”.

Rządzi ten, kto układa listy

Druga, pomijana często w analizach, konsekwencja zastosowania małych okręgów wyborczych dotyczy władzy, jaką mają osoby układające listy wyborcze.

W polskim systemie wyborczym wyborca może wskazać tego kandydata lub kandydatkę na liście wyborczej, na którego lub którą oddaje swój głos. W małych okręgach wyborczych jest mniejsza szansa na odwzorowanie tych preferencji personalnych, bo w małym okręgu mandaty otrzymuje zwykle tylko 1-2 kandydatów z danej listy.

Wiedząc o wielkim znaczeniu, jakie ma kolejność kandydatów na liście, a przede wszystkim – start z pierwszego miejsca (dla wielu wyborców to wskazówka, na kogo głosować, gdy nikogo nie znają), można z dużą pewnością przewidywać, że mandaty otrzymają kandydaci wystawieni na najlepszych, eksponowanych miejscach.

A zatem w małych okręgach wyborczych wyniki wyborów są w większym stopniu zdeterminowane przez układających listy, a nie przez wyborców.

Obowiązek oddania głosu na konkretnego kandydata sugeruje, że ta preferencja personalna zostanie przez reguły wyborów jakoś uszanowana. W małych okręgach jest to znacznie trudniejsze.

Im więcej okręgów, tym więcej „jedynek”

A im więcej „jedynek”, tym więcej cennego dobra do podziału w ramach koalicji wystawiających wspólne listy kandydatów. A PO i Nowoczesna zawarły przecież porozumienie o wspólnym starcie w stolicy.

Znając te podstawowe reguły „mechaniki wyborczej”, pamiętając, że rozmiar jest ważniejszy niż granice, możemy spojrzeć na proponowane zmiany w Warszawie i w 18 warszawskich dzielnicach.

Jak to działa w Warszawie

Zmiana dotycząca okręgów w wyborach do Rady m.st. Warszawy jest kosmetyczna w porównaniu z podziałem obowiązującym w 2014 roku. Okręgów wtedy i teraz jest osiem, tylko jeden z nich jest 5-mandatowy.

Proponowana przez radę Warszawy zmiana zmiana polega na przesunięciu jednego mandatu z okręgu 9-mandatowego (zmniejszenie nakazuje nowa ordynacja) do okręgu 6-mandatowego i korekcie granic okręgów.

Więcej zmian jest w podziale na okręgi wyborcze w wyborach do rad dzielnic, choć trzeba powiedzieć, że to również nie są zmiany fundamentalne (szczegóły przedstawia tabela poniżej).

Z perspektywy mniejszych ugrupowań, walczących o odegranie roli na miejskiej scenie politycznej, kierunek zmian jest z pewnością niepokojący.

Dzielnica Wybory 2018

(wg uchwał Rady m.st. Warszawy)

   Wybory 2014

(wg PKW)

Zmiana % mandatów PiS + PO  w wyborach 2014
5M 6M 7M 8M 5M 6M 7M 8M 9M
Liczba okręgów wyborczych
Bemowo 5 5 Bez zmian 56%
Białołęka 5 2 1 1 Zmniejszenie 74%
Bielany 5 5 Bez zmian 92%
Mokotów 3 1 1 3 1 1 Bez zmian 89%
Ochota 1 3 1 2 Zmniejszenie 65%
Praga Pd. 5 1 1 2 Zmniejszenie 96%
Praga Pn. 1 2 1 2 Bez zmian 70%
Rembertów 3 1 1 2 Zmniejszenie 33%
Śródmieście 5 5 Bez zmian 84%
Targówek 5 5 Bez zmian 80%
Ursus 2 1 1 2 1 1 Bez zmian 70%
Ursynów 5 5 Bez zmian 64%
Wawer 2 1 1 2 1 1 Bez zmian 73%
Wesoła 3 1 3 1 Bez zmian 76%
Wilanów 3 1 3 1 Bez zmian 67%
Włochy 3 1 1 1 Zmiana (0) 71%
Wola 5 5 Bez zmian 96%
Żoliborz 3 1 3 1 Bez zmian 76%

 

Zmniejszenie okręgów wyborczych dotyczy Białołęki, Ochoty, Pragi Południe i Rembertowa. We Włochach zmiana ma mniej jednoznaczny kierunek (średnia wielkość okręgu pozostaje taka sama, ale zmniejsza się największy z okręgów w dzielnicy).

Nie ma tu wyraźnej reguły, ale można dostrzec pewien „klucz polityczny” związany z obecnością mniejszych ugrupowań w radach dzielnic.

Okazuje się, że zmiany wielkości okręgów dotyczą przede wszystkim tych dzielnic, w których dwie partie dominujące w warszawskim samorządzie (PO i PiS) zdobyły relatywnie najmniej mandatów

(choć trzeba wziąć poprawkę na to, że przynależność klubowa radnych się zmieniała w trakcie kadencji; PO rządząc w większości warszawskich dzielnic potrzebuje koalicjantów z reliktowego SLD albo z lokalnych ugrupowań).

Dzielnice, w których PO i PiS w 2014 roku zdobyły mniej niż 2/3 mandatów w radach dzielnic to: Rembertów, Bemowo, Ursynów, Ochota.

Na Bemowie i na Ursynowie wszystkie okręgi wyborcze już były 5-mandatowe w 2014 roku, nie było więc pola do zmiany. Na Białołęce, w której też doszło do zmiany, część radnych PO opuściła klub na początku kadencji i długo trwał kryzys wokół tego, kto rządzi dzielnicą, co chwila zmieniały się większości w radzie.

Trzeba też powiedzieć, że wyjątkowo złym obyczajem jest zmienianie reguł w atmosferze „nagłych zwrotów akcji”. Część poprawek do uchwał wyznaczających okręgi wyborcze została wprowadzona już po przedstawieniu projektów uchwał, z którymi mogli zapoznać się radni i mieszkańcy.

Takie wprowadzenie zmian argumentowano tak samo jak robili to posłowie PiS, którzy przeprowadzali przez parlament projekt zmiany reguł wyborów samorządowych. I wtedy opozycja takie praktyki krytykowała.

Na decyzje rządzącej Warszawą większości trzeba jednak spojrzeć w szerszej perspektywie. Zmiana uchwalona przez radnych jest kontynuacją tendencji do zmniejszania okręgów w wyborach do rad dzielnic obecnej już wcześniej.

Widać wyraźnie, że w dzielnicach radni wybierani są najczęściej w okręgach 5-mandatowych, najmniejszych jakie przewiduje ordynacja. Było tak również wcześniej – od 2002 roku okręgi 5-mandatowe stanowiły zawsze więcej niż połowę wszystkich okręgów wyborczych w wyborach dzielnicowych. Jedynie przed wyborami w 2006 roku zauważalnie zwiększono okręgi wyborcze.

Los małych ugrupowań

Małe okręgi wyborcze ograniczają dostęp do mandatów, ale nie determinują porażek małych lokalnych ugrupowań. W odróżnieniu od wyborów rady miasta, w wielu dzielnicach lokalne ugrupowania (dodajmy: nie zawsze oddolne i nie zawsze będące dobrym przykładem ruchów miejskich) mają się całkiem dobrze – w 2014 z powodzeniem zdobywały mandaty radnych również w okręgach 5-mandatowych (szczegóły w tabeli poniżej).

W skali całego miasta co piąty radny dzielnicowy wybrany w okręgu 5-mandatowym nie reprezentował ogólnokrajowej partii parlamentarnej. Widać jednak, że lokalne komitety miały większe sukcesy w większych okręgach wyborczych.

Odsetek radnych z komitetów lokalnych wybranych do rad dzielnic Warszawy w 2014 r.  w okręgach: Razem
5M 6M 7M 8M 9M
20% 23% 19% 31% 33% 22%

Czy jest się zatem o co awanturować?

Przede wszystkim o polityczną (strategiczną) wizję tego, czym ma być lokalny samorząd. I to kwestia wykraczająca poza kreślenie okręgów w Warszawie.

Jeśli lokalny samorząd ma włączać do współdecydowania obywateli – zarówno tych wspierających partie jak i lokalne ruchy czy stowarzyszenia – to

reguły wyborów powinny zapewniać większą proporcjonalność i stosunkowo niski próg wejścia do polityki.

Zwłaszcza w samorządzie lokalnym poczucie, że skutecznie wpłynęło się na skład rady, wydaje się cenniejsze niż poczucie, że mieszka się w małym okręgu wyborczym – i ma się blisko do radnego dzielnicowego.

W systemie proporcjonalnym okręgi powinny być zatem większe, a

być może w ogóle w wyborach samorządowych należy zmienić system wyborczy na bardziej niż obecnie spersonalizowany.

Po co nam małe lokalne ugrupowania

Dyskusja o okręgach wyborczych to również pretekst do dyskusji o roli lokalnych ugrupowań w polityce samorządowej.

Pojawiające się w emocjonalnej dyskusji argumenty samorządowców z PO, że miejscem dla ruchów miejskich nie musi być rada, ale np. proces budżetu partycypacyjnego, to nieporozumienie.

Wiele wskazuje na to, że lokalne ugrupowania reprezentują część elektoratu, która nie znajduje dobrych reprezentantów wśród kandydatów dużych partii. Lokalne komitety angażują społeczników, którzy (z uzasadnionych lub nieuzasadnionych powodów) wolą nie zapisywać się do partii politycznych.

Budżet partycypacyjny w większości polskich miast jest natomiast zorganizowany jak plebiscyt na wydatkowanie 0,5 proc. – 1 proc. budżetu miejskiego i nie może służyć jako listek figowy zamykania lokalnej demokracji na inicjatywy obywatelskie.

Jeśli jest wartość w tym, że lokalne ruchy obywatelskie biorą udział w sprawowaniu władzy samorządowej (a ja jestem przekonany, że jest), to lokalne ugrupowania – w tym również stołeczne Miasto Jest Nasze, podnoszące alarm w sprawie okręgów – powinny otwarcie powiedzieć przed wyborami, czy odrobiły lekcję polityki samorządowej z kadencji 2014-2018.

Nielojalność radnych wybranych z ich list prowadziła do wielu kryzysów politycznych w radach dzielnic.

Bywało, że lokalne ugrupowania zyskiwały w dzielnicach rolę „języczka u wagi” – niezbędnego partnera koalicyjnego dla dużych ugrupowań. Uzyskiwały dzięki temu korzystną pozycję negocjacyjną.

Wydaje się, że ta rola dała im korzyści nieproporcjonalnie duże do ich wyniku wyborczego, ale jednocześnie naraziła na liczne napięcia, których wiele lokalnych komitetów nie przetrwało.

Kruche większości w radach dzielnic są realnym problemem warszawskiej polityki samorządowej, nie mniej ważnym niż wielkość okręgów wyborczych.

Adam Gendźwiłł – doktor socjologii, adiunkt w Zakładzie Rozwoju i Polityki Lokalnej na Uniwersytecie Warszawskim, ekspert Fundacji Batorego, zajmuje się badaniami samorządów terytorialnych i systemów wyborczych.


Doktor socjologii, adiunkt w Zakładzie Rozwoju i Polityki Lokalnej na Uniwersytecie Warszawskim. Zajmuje się badaniami samorządów terytorialnych i systemów wyborczych. Jest ekspert Fundacji Batorego. Uczestniczy też w wielu projektach międzynarodowych, poświęconych badaniom samorządów lokalnych. Jest laureatem Nagród Naukowych POLITYKI 2016.


Masz cynk?