Mniej spójności z Unii. Dlaczego "polska koperta" jest wyraźnie chudsza

Komisja Europejska w ten piątek (1 czerwca 2018) przedstawi projekt reformy polityki rolnej – drugiej pod względem ważności w budżecie UE i dla Polski (reszta funduszy jest nieporównanie mniej istotna dla Polski).

Polityka rolna ma dwa „filary” – pierwszy to bezpośrednie dopłaty rolne (obecnie 21 mld euro dla Polski w cenach z 2011 roku), a drugi to - podobne do spójnościowych - fundusze na rozwój regionów wiejskich (obecnie 10,9 mld euro dla Polski w cenach z 2011 roku).

Komisarz UE ds. rolnictwa Phil Hogan zapowiadał na początku maja, że pieniądze na pierwszy filar w Polsce mogą spaść o 1 proc.

Komisja Europejska chciałaby, żeby budżet 2021-27 (wymaga jednomyślności krajów UE plus zgody europarlamentu) został zatwierdzony do wiosny 2019, czyli w tej kadencji Parlamentu Europejskiego, ale szanse są niewielkie. Zanosi się raczej na II połowę 2019, a nawet początek 2020 roku. Zatwierdzony budżet wieloletni jest potrzebny do sfinalizowania negocjacji nad szczegółowymi przepisami o polityce spójności czy rolnej, które są zatwierdzone w głosowaniach większościowych Rady UE i Europarlamentu.

Spójność spływa na południe

We wtorek 29 maja 2018 Komisja przedstawiła już projekt finansowania w latach 2021-2027 najważniejszego dla Polski funduszu spójności. Po raz pierwszy dołączyła do swojego projektu budżetu wyliczenia, ile pieniędzy przypada poszczególnym krajom UE. To zwiększa przejrzystość, ale jest utrudnieniem dla negocjatorów.

Dotychczas projekty budżetów UE (a ściślej – siedmioletnich planów budżetowych, w których muszą mieścić się budżety jednoroczne) ogłaszano bez ścisłych wyliczeń wielkości kopert dla poszczególnych krajów Unii.

"Polski" fundusz spójności spada do 64,4 mld euro

Brak pełnego konsensusu co do prognoz rozwoju gospodarczego na najbliższą dekadę (ma wpływ na koperty) oraz nadzwyczaj skomplikowana metoda dzielenia pieniędzy sprawiały, że nawet rządowi eksperci różnili się w wyliczeniach. Te niejasności pomagały negocjatorom m.in. z Komisji Europejskiej, którzy w zakulisowych rokowaniach dodawali bądź odejmowani pieniądze za pomocą bardzo szczegółowych wskaźników. To pomagało też niektórym politykom, których trudniej było rozliczać z wynegocjowania jednego miliarda więcej lub mniej.

Tak było również z projektem z 2011 roku ówczesnego komisarza UE ds. budżetu Janusza Lewandowskiego. Jego otoczenie nieoficjalnie informowało wtedy, że projekt Komisji Europejskiej przewiduje około 80 mld euro w polityce spójności dla Polski (w cenach z 2011 roku), rząd Donalda Tuska milczał, a Lewandowski teraz mówi publicznie, że to było 85 mld euro.

A zatem rząd Donalda Tuska, który ostatecznie wynegocjował z funduszu spójności 77,5 mld, „przegrał” podczas negocjacji z innymi krajami UE w 2013 roku nieco więcej (w porównaniu z pierwotnym budżetem), niż wtedy się wydawało.

Pomimo to budżet 2014-2020 był w ogólnym rozrachunku dobry dla Polski. Gdyby wypracowane wówczas zasady podziału pieniędzy w polityce spójności skopiować na nowy okres siedmioletni 2021-27, redukcja funduszy spójności dla Polski wyniosłaby ok. 11 proc. (z obecnych 83,9 mld do 75,1 mld w cenach z 2018 roku)

To byłby skutek mniejszej puli na fundusze spójności w skali całej Unii oraz rosnące polskie PKB (im wyższe PKB, im bliższe 75 proc. średniej dla UE, tym mniejsze wsparcie).

Różnica między minus 11 proc. a minus 23 proc. wynika ze zmian zasad dzielenia pieniędzy.

Co się zmieniło?

Podstawowym kryterium podziału funduszy w polityce spójności jest zasobność poszczególnych regionów – mierzona jako stosunek ich PKB (per capita) do średniej unijnej.

W obecnej siedmiolatce waga czynnika PKB przy dzieleniu pieniędzy wynosiła 86 proc., a reszta (14 proc.) to czynniki socjoekonomiczne (m.in. demografia i kształt rynku pracy).

W nowym projekcie czynnik PKB waży trochę mniej (81 proc.), a wagę dotychczasowych czynników socjoekonomicznych zwiększono o jeden punkt procentowy (do 15 proc.), kładąc większy nacisk na poziom bezrobocia młodych i edukację.

Dodano też nowe wskaźniki – koszty zapobiegania i walki ze skutkami globalnego ocieplenia (waga 1 proc.) oraz koszty przyjmowania i integrowania imigrantów (waga 3 proc.), w czym na razie okresem referencyjnym są lata 2014-16.

Trzy kategorie regionów

Zmniejszenie wagi wskaźnika PKB ma skalę mało rewolucyjną. Głębsza zmiana dotyczy definicji trzech kategorii regionów, do których stosują się różne programy w polityce spójności.

Obecnie

• regiony „mniej rozwinięte” to takie, których PKB jest niższe od 75 proc. średniej unijnej,
• regiony "przejściowe” mają PKB od 75 do 90 proc. średniej,
• a regiony „bardziej rozwinięte” – powyżej 90 proc. średniej.

Natomiast w nowym projekcie

• „regiony przejściowe” mają PKB od 75 proc. do 100 proc. unijnej średniej,
• „bardziej rozwinięte” – powyżej 100 proc.

W efekcie w UE

I na tę większą liczbę regionów dzielona jest pula funduszy na „regiony przejściowe” – wydaje się, że to jest główny mechanizm przesuwający po 2020 roku część funduszy spójności z naszego regionu Europy np. do Hiszpanii czy Włoch.

Wariant słowacki

Spory w Komisji Europejskiej o kształt reformy polityki spójności do końca dotyczyły właśnie definicji regionów. Korzystna dla Polski była propozycja nazywana w wewnętrznych dyskusjach „wariantem słowackim”, bo główną odpowiedzialność za jej promowanie wziął Słowak Marosz Szefczowicz, jeden z wiceprzewodniczących Komisji Europejskiej.

Jednym z elementów „wariantu słowackiego” było tworzenie „korytarzy przejściowych” dla bogacących się regionów przeskakujących do wyższych kategorii, a zatem uprawnionych do mniejszych subwencji.

W Polsce województwo mazowieckie ma PKB powyżej średniej, a do grupy przejściowej awansowało dolnośląskie.

„Wariant słowacki” był tak mocno skrojony na potrzeby naszej części Unii, że fundusze spójności dla Polski redukowałby „tylko” o 11 proc.

Na razie przepadł, ale zapewne odżyje podczas negocjacji w Parlamencie Europejskim oraz Radzie UE (ministrowie krajów Unii), które muszą w głosowaniach większościowych zatwierdzić reformę polityki spójności.

Niższy poziom finansowania z UE

Wyzwaniem dla beneficjentów funduszy są obniżone poziomy współfinansowania projektów z budżetu UE.

• Obecnie UE daje od 50 proc. pieniędzy (w regionach „mniej rozwiniętych”) do 85 proc. (w regionach lepiej rozwiniętych), a resztę ze swojej strony muszą dorzucić beneficjenci (np. samorządy).
• W nowym projekcie unijne współfinansowanie ma wynosić od 40 proc. do 70 proc. wartości projektów.

Wprawdzie przepisy o polityce spójności są tworzone dla całej Unii, ale przy ich opracowywaniu i negocjowaniu dokonuje się – jak nazywa to brukselski żargon – „kalibrowania” z myślą o poszczególnych krajach.

Próg bezpieczeństwa - redukcja nie więcej niż o 24 proc.

Nowy projekt ma „próg bezpieczeństwa” ograniczający redukcję funduszy dla poszczególnych krajów. Jeszcze pod koniec zeszłego tygodnia to było minus 25 proc., ale ostatecznie stanęło na minus 24 proc., co o jeden punkt ogranicza straty Litwy, Estonii, Malty, Czech i Węgier.

Na finiszu prac zmieniono też górny próg bezpieczeństwa (z plus 10 proc. do plus 8 proc.), co dwa punkty procentowe ograniczyły kwoty dla Grecji, Bułgarii i Rumunii.

Prezenty KE

Ponadto, zwykle w końcówce rokowań budżetowych niektóre kraje dostają „prezenty Komisji Europejskiej”, by skłonić je do kompromisu. To pieniądze, które nie wynikają z ogólnych zasad, lecz m.in. z „klauzul jednorazowych”.

W obecnym budżecie (2014-20) najwięcej takich „prezentów” mają Węgry – to około 4 mld z całej puli 24 mld euro polityki spójności dla tego kraju.

Ale swój „prezent” wart 0,2 mld euro dostał też Lipsk, choć – jak twierdzą niemieccy eksperci – do dziś nie wiadomo, kto o to prosił. Najpewniej Komisja Europejska po prostu szukała sposobów, jak skorygować budżetową pozycję netto Niemiec.

Podpisanie budżetu - za dwa lata

Komisja Europejska chciałaby, żeby budżet 2021-27 (wymaga jednomyślności krajów UE plus zgody europarlamentu) został zatwierdzony do wiosny 2019, czyli w tej kadencji Parlamentu Europejskiego, ale szanse są niewielkie.

Zanosi się raczej na II połowę 2019, a nawet początek 2020 roku. Zatwierdzony budżet wieloletni jest potrzebny do sfinalizowania negocjacji nad szczegółowymi przepisami o polityce spójności czy rolnej, które są zatwierdzone w głosowaniach większościowych Rady UE i europarlamentu.