OBWE o ustawie o Sądzie Najwyższym: Przeniesienie spraw do NSA będzie problemem

Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ODIHR) przygotowało pilną przejściową opinię w sprawie projektu ustawy o SN, który obecnie procedowany jest w Senacie.

ODIHR zauważa, że projekt jest odpowiedzią na wymogi stawiane w Krajowym Planie Odbudowy, a pośrednio także na orzeczenie TSUE oraz ETPCz kwestionujące system dyscyplinarny w polskich sądach. Od razu zaznaczono jednak, że "nie jest jednak jasne, w jaki sposób projekt ustawy miałaby rozwiązywać niedostatki ustroju jako takiego lub odpowiadać w pełni na ustalenia sądów międzynarodowych, skoro nie zajmuje się kwestiami niezależności i bezstronności odpowiednich sądów krajowych, Krajowej Rady Sądownictwa (KRS), ani podstawowymi brakami w zakresie procedur powoływania sędziów".

Co więcej, OBWE zwróciło także uwagę, że

Sam NSA zaś "może wręcz nie być odporny na zastrzeżenia dotyczące niezależności i bezstronności, ponieważ w znacznym stopniu również składa się z sędziów mianowanych przez zreformowaną KRS". W związku z tym OBWE postuluje, by wprowadzono zabezpieczenia, które uniemożliwiałyby rozstrzyganie spraw dyscyplinarnych przez składy orzekające NSA złożone z sędziów powołanych przez zreformowaną KRS.

Wciąż obowiązują przepisy kagańcowe

OBWE ma wątpliwości nie tylko co do wąskiego wpływu projektu ustawy na system sądowy w całości. Również w szczegółach jego oddziaływanie nie jest takie, jakiego wymagałyby standardy międzynarodowe. Projekt zakłada wyłączenie odpowiedzialności dyscyplinarnej za treść orzeczeń oraz za badanie tzw. "ustanowienia na podstawie ustawy", czyli tego, czy w przypadku sędziego rozpoznającego sprawę doszło do naruszenia prawa w procedurze jego powołania.

Eksperci uważają to za krok w dobrym kierunku. Zwracają jednak uwagę, że z polskiego porządku prawnego wciąż nie wyeliminowano przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej wprowadzonych w 2020 roku tak zwaną ustawą kagańcową. Jak wskazano - dotyczy to zwłaszcza przepisów odnoszących się do „działań kwestionujących istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność powołania sędziego, lub umocowanie konstytucyjnego organu”, a także przepisów, które mogą nadmiernie ograniczać wolność wypowiedzi sędziów. ODIHR wskazuje, że są one szerokie, niejasne i niosą ryzyko arbitralnego zastosowania. Przepisy są na tyle niejednoznaczne, że mogą stanowić bazę do stosowania sankcji dyscyplinarnych wobec sędziów wykonujących swoje obowiązki i zgodne z prawem czynności, nawet pomimo istnienia wyłączenia odpowiedzialności dyscyplinarnej w związku z wykonywaniem funkcji orzeczniczych.

ODIHR zwraca także uwagę, że ustawa nie przewiduje automatycznego przywrócenia sędziów zawieszonych w czynnościach lub ukaranych dyscyplinarnie w oparciu o niezgodne z prawem przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zamiast tego ich sprawy mają być ponownie rozpatrywane, tym razem przez NSA.

Testy niezależności mogą sparaliżować NSA

Wątpliwości budzi też test niezależności i bezstronności. "Wymóg złożenia wniosku w terminie 7 dni od dnia zawiadomienia o składzie składu rozpoznającego sprawę pozostaje potencjalną przeszkodą dla efektywnego stosowania tego mechanizmu w praktyce" - ocenia Biuro. Wskazano także na możliwość powstania „wąskiego gardła” w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości "ze względu na ryzyko częstego kwestionowania bezstronności i niezawisłości sędziów powoływanych przez zreformowaną KRS (lub składów orzekających złożonych w całości lub w części z takich sędziów)". OBWE przewiduje, że wniosków o test może być dużo, ponieważ dużo jest sędziów powołanych w procedurze po 2018 roku.

Jako rozwiązanie tej sytuacji ODIHR wskazuje uwzględnienie w planach reform kwestii, które podnoszone były wielokrotnie przez sądy i instytucje międzynarodowe. Chodzi przede wszystkim o brak niezależności KRS oraz nadmierną dominację władzy wykonawczej nad wymiarem sprawiedliwości i sądownictwem.

ODIHR powtarza w związku z tym główne zalecenia, które przedstawił w przeszłości, a które są również zgodne z orzecznictwem TSUE i ETPCz, w tym m.in.:

• powrót do systemu, w którym sędziowie wchodzący w skład KRS są wybierani bezpośrednio przez sędziów, gwarantując, że większość członków rady sądownictwa to sędziowie wybrani przez innych sędziów zgodnie z międzynarodowymi zaleceniami;
• zrewidowanie w całości nadmiernej roli władzy wykonawczej w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, w tym mianowaniu prezesów sądów i dyscyplinowaniu sędziów za pośrednictwem rzeczników dyscyplinarnych powoływanych przez władzę wykonawczą.

Zespół ekspertów prawa Senatu o NSA

To nie jedyna krytyczna opinia prawna na temat projektu ustawy o SN, jaka pojawiła się w ostatnich dniach. Dokument z rekomendacjami zmian przygotował także Zespół Doradców ds. kontroli konstytucyjności prawa przy Marszałku Senatu (w skład wchodzą dr hab. Mariusz Bidziński, prof. dr hab. Marek Chmaj , dr hab. Marcin Dabrowski, dr hab. Sławomir Patyra, dr hab. Agnieszka Bień-Kacała, dr Tomasz Zalasiński).

Eksperci przeanalizował ruch przekazania spraw dyscyplinarnych oraz rozpatrywania wniosków o przeprowadzenie testu bezstronności do NSA z punktu widzenia spełniania tego sądu przesłanki "ustanowienia na mocy ustawy". Zauważono, że w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej SN, która obecnie zajmuje się sprawami dyscyplinarnymi, sędziowie powołani przy udziale neo-KRS stanowią ponad połowę składu. W Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych odpowiedzialnej za testy to z kolei większość. W NSA tzw. neo-sędziowie stanowią ok. 30 proc. składu. "W tym kontekście przeniesienie do NSA spraw dyscyplinarnych oraz spraw z zakresu badania wymogów niezawisłości, bezstronności oraz ustanowienia na podstawie ustawy uznać należy za krok, który prowadzi do zwiększenia szans na uzyskanie orzeczenia wydanego przez sąd spełniający ww. cechy (z uwagi na zwiększenie szans na wydanie orzeczenia przez sąd prawidłowo obsadzony). Co za tym idzie ustawa nowelizująca przewiduje rozwiązania zmierzające – w pewnym sensie i w sposób dalece niepełny – do poprawy istniejącego stanu naruszeń fundamentów ustrojowych" - czytamy w opinii.

Zarazem jednak wskazano na dwa poważne zastrzeżenia. Po pierwsze przekazanie NSA spraw dyscyplinarnych wszystkich sędziów (nie tylko sędziów sądów administracyjnych) oraz testów bezstronności pozostaje w kolizji z przepisami Konstytucji RP - art. 184 (zakres kognicji NSA) oraz art. 177 Konstytucji RP (zgodnie z którym sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów). "W kontekście sądownictwa dyscyplinarnego nie sposób też nie dostrzec, że sprawy sędziów sądów różnych rodzajów cechują się swoją specyfiką.

- wskazują eksperci.

Po drugie, w decyzji wykonawczej Rady (UE) nr 9728/22 przewidziano obowiązek przeniesienia spraw z Izby Dyscyplinarnej (obecnie: Izby Odpowiedzialności Zawodowej) do innej izby Sądu Najwyższego (a nie: innego sądu). Oznacza to, że rozwiązanie z NSA może wzbudzić wątpliwości co do wystarczającego wypełnienia kamieni milowych.

10-letni staż sędziów SN

W związku z tymi zarzutami zespół ekspertów przychylnie wypowiada się o odrzuconych przez Sejm poprawkach, które zmierzały do przeniesienia spraw dyscyplinarnych sędziów sądów powszechnych i sądów wojskowych do innej izby Sądu Najwyższego - w tym wypadku Izby Karnej. Pozytywnie wyrażono się o zgłaszanych w toku prac sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka poprawek, "które zmierzały do wprowadzenia wymogu, aby sędziowie orzekający w sprawach objętych materią Ustawy nowelizującej musieli legitymować się siedmioletnim stażem na stanowisku sędziego. Pozwoli to na wyeliminowanie z orzekania w tych sprawach przez te osoby, których powołanie nastąpiło w procedurze ukształtowanej przepisami ustawy z dn. 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (nemo iudex in causa sua)."

Zespół zarekomendował jednak wymóg 10-letniego stażu w SN, a także wymogu, aby sędziowie orzekający w sprawach dyscyplinarnych nie byli wcześniej skazani prawomocnym wyrokiem sądu dyscyplinarnego.

Pozytywnie zaopiniowano także nieuwzględnione przez Sejm poprawki zmierzające do usunięcia z systemu prawnego przepisów kagańcowych, unieważnienie i pozbawienie skutków prawnych orzeczeń wydanych przez Izbę Dyscyplinarną oraz Izbę Odpowiedzialności Zawodowej SN oraz modyfikację testu niezawisłości i bezstronności poprzez usunięcie z niego wymogu analizowania przymiotów danego sędziego oraz indywidualnych okoliczności danej sprawy.

Wreszcie, zespół ekspertów rekomenduje rozwiązanie problemu wymiaru sprawiedliwości u jego źródła poprzez "przywrócenie modelu wyboru członków KRS w sposób zgodny z przepisami Konstytucji RP".