Od decyzji Straży Granicznej odwołasz się do Straży Granicznej. Nowa ustawa o cudzoziemcach w Sejmie

Ustawa powstała w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. 9 grudnia 2022 trafiła do Sejmu, a we wtorek 10 stycznia 2023 będzie rozpatrywana przez sejmową komisję administracji i spraw wewnętrznych.

Projekt ma - w teorii - dostosować polskie prawo do prawa unijnego: "projekt dotyczy dostosowania polskiego prawa do nowych przepisów unijnych, które dotyczą użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen, do celów powrotu nielegalnie przebywających cudzoziemców oraz do celów odpraw granicznych.

A jednak przy tej okazji w ustawie zawarto szereg nowych przepisów, z których część, zdaniem prawników z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, wykracza poza ten cel i "zmienia – niestety na niekorzyść – sytuację prawną cudzoziemców pozostających w procedurze powrotowej". Ustawę o cudzoziemcach nowelizowano już w październiku 2021 roku - przyjęto wówczas niezgodne z prawem międzynarodowym przepisy wywózkowe, pozwalające wyrzucić za granicę uchodźcę lub migranta bez rozpatrzenia jego wniosku o azyl:

Teraz rząd szykuje kolejne zmiany, które znowu naruszają zasady postępowania administracyjnego, a nawet, jak twierdzą prawnicy HFPC, niektóre zapisy Konstytucji RP.

Co jest w kolejnej ustawie?

Marcin Sośniak z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka mówi OKO.press: "Najbardziej niepokojąca w przedstawionej nowelizacji jest zmiana organu, do którego cudzoziemiec będzie mógł się odwołać w przypadku, gdy zostanie zobowiązany do powrotu do kraju pochodzenia i nie zostanie mu udzielona zgoda na pobyt humanitarny (lub tolerowany). Do tej pory od takich decyzji – wydawanych w pierwszej instancji przez komendantów placówek Straży Granicznej - można było się odwołać do Szefa Urzędu ds Cudzoziemców. Teraz instancją odwoławczą będzie komendant Główny Straży Granicznej - czyli organ należący do tej samej struktury, do której należą organy pierwszej instancji, do tego powiązany z nimi służbowo i hierarchicznie.

Do tej pory w ustawie o cudzoziemcach mieliśmy już taką sytuację - od decyzji komendantów placówek SG o odmowie wjazdu na terytorium RP odwołania rozpatruje Komendant Główny. Jednak różnica polega na tym, że w sprawach dotyczących zobowiązania do powrotu i zgody na pobyt humanitarny ważne jest inne podejście - ważny jest kontekst praw człowieka. W postępowaniach takich trzeba np. ocenić, czy osoba w kraju, do którego musi wrócić, jest bezpieczna tj. czy w razie powrotu nie będą zagrożone jej prawa i wolności. Do tego właściwe kompetencje ma Urząd do spraw Cudzoziemców. Ma wiedzę i przede wszystkim obowiązek to właśnie wziąć pod uwagę. Teraz w całości, w obu instancjach, tę sprawę scedujemy na Straż Graniczną, której rola i zadania są zupełnie inne”.

Dodatkowo projektowana ustawa

• daje możliwość pozbawienia wolności do 7 dni cudzoziemca, także dziecka, któremu odmówiono wjazdu do Polski,
• utrudnia skuteczne odwołania się od decyzji o zobowiązaniu do powrotu

Przedstawiamy zmiany z projektowanej noweli i opinię HFPC.

Decyzję Straży Granicznej oceni Straż Graniczna

W ustawie z października 2021 roku ustalono, że po tym, jak Straż Graniczna wyda decyzję o wydaleniu uchodźcy z Polski, od decyzji odwołać się można do komendanta SG. To burzyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która zakłada, że sprawa jest rozpoznawana przez dwa niezależne od siebie organy I i II instancji.

Teraz to samo zrobiono z procedurą zobowiązania cudzoziemca do powrotu (różnica z wydaleniem jest taka, że tutaj cudzoziemiec sam ma opuścić teren Polski, gdy np. skończy się czas, na jaki wystawiono mu pozwolenie na pobyt w Polsce lub, co ważne w przypadku granicy polsko-białoruskiej, przekroczył granicę niezgodnie z prawem - w obecnej ustawie można znaleźć opis innych przypadków, gdy zobowiązuje się cudzoziemca do powrotu). A także w innych przypadkach: "przedłużenia terminu dobrowolnego wyjazdu, cofnięcia zakazu ponownego wjazdu, udzielenia lub cofnięcia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, udzielenia lub cofnięcia zgody na pobyt tolerowany oraz wydania lub wymiany karty pobytu cudzoziemcowi, któremu udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych i wydania lub wymiany dokumentu „zgoda na pobyt tolerowany”"

W tych wszystkich przypadkach - gdy decyzję wydała SG - od decyzji można się odwołać do SG. Niegdyś był to Szef Urzędu ds. Cudzoziemców. Teraz organem wyższym w tych sprawach będzie komendant SG, a Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stracił wiele swoich kompetencji.

Po co taka zmiana? "Pozwoli to na lepsze wykorzystanie zasobów kadrowo-organizacyjnych przez zmianę właściwości organów administracji publicznej w niektórych rodzajach spraw cudzoziemców. W warunkach ciągłej presji migracyjnej jest wskazane maksymalizowanie efektów działalności organów administracji publicznej przez tworzenie bardziej homogenicznej właściwości organów, pozwalającej na większą specjalizację i lepsze wykorzystanie posiadanych zasobów".

To zmiana z oczywistych względów negatywna dla cudzoziemców, w tym uchodźców i migrantów, co punktuje HFPR.

• To Urząd do Spraw Cudzoziemców ma niezbędne kompetencje, doświadczenie i wiedzę instytucjonalną, by orzekać w drugiej instancji w wymienionych wyżej sprawach.
• Takich kompetencji nie ma Straż Graniczna. Decyzje w sprawach, gdzie SG już jest instytucją drugiej instancji np. odmowy wjazdu na teren Polski, sądy bardzo często uchylają. Tylko w jednym miesiącu w 2019 roku WSA rozpatrzył 37 spraw dotyczących odmowy wjazdu, na które skarżyli się cudzoziemcy. W 25 przypadkach uchylił decyzje obu instancji, czyli komendantów poszczególnych placówek SG, jak i komendanta głównego. Tylko w 12 sprawach podtrzymał decyzję SG.
• Taka statystyka związana jest z tym, że SG jest organem, który ma chronić granice Polski i często nie bierze pod uwagę względów humanitarnych i praw człowieka.
• Takie przepisy przeczą zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Możliwe ograniczenie wolności

Projekt zmienia art. 461 ustawy. Do tej pory cudzoziemcowi, któremu odmówiono wjazdu do Polski, można było nakazać przebywanie w określonym miejscu do momentu wyjazdu. W ustawie nie był określony czas takiej detencji ("do czasu opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej").

W projekcie rząd proponuje zapis: "Okres pobytu, o którym mowa w ust. 1a, przedłuża się w drodze decyzji na czas określony, w przypadku gdy z przyczyn niezależnych od przewoźnika wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 460 ust. 1, nie jest możliwe. Okres pobytu w pomieszczeniach przeznaczonych dla cudzoziemców, którym odmówiono wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie może przekroczyć 7 dni".

W opinii Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka to niezgodne z art. 41 ust. 3 Konstytucji RP: "Zgodnie z tym przepisem, każdy zatrzymany powinien być w ciągu 48 godzin od chwili zatrzymania przekazany do dyspozycji sądu. Zatrzymanego należy zwolnić, jeżeli w ciągu 24 godzin nie zostanie mu przedstawione stosowne rozstrzygnięcia dotyczące pozbawienia wolności.

Fundacja wskazuje także, że nie jest w ustawie powiedziane, czym kieruje się Straż Graniczna, wydając taki nakaz. I przypomina o sprawie z 2003 roku, gdy Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że przetrzymywanie osoby w strefie międzynarodowej lotniska, pod nadzorem SG, bez swobody poruszania się trzeba uznać za pobawienie wolności. A bez postanowienia sądu takie pozbawienie wolności jest sprzeczne z zasadą bezpieczeństwa prawnego zagwarantowaną w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka.

HFPC podkreśla także, że już istniejące przepisy dotyczące zatrzymania cudzoziemców mogą być niezgodne z art. 41 Konstytucji i warto je przy tej okazji uregulować.

Nie zdążę się odwołać, a już muszę wyjeżdżać

Do tej pory w ustawie przewidziano sytuacje, gdy cudzoziemiec odwołuje się od decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Czas na wyjazd liczył się od wydania ostatecznej decyzji i doręczenia jej osobie, której dotyczy.

Nowe zapisy uchylają art. 315 ust. 4a, co oznacza, że cudzoziemiec może być zmuszony do wyjazdu w trakcie trwania postępowania administracyjnego, czyli np. przed wydaniem decyzji o przyznaniu (lub nie) ochrony międzynarodowej: "Projektowana zmiana jest szczególnie niepokojąca, jeżeli chodzi o sytuacje prawną cudzoziemców ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, którzy wniosek o taką ochronę złożą już po otrzymaniu decyzji o zobowiązaniu do powrotu z określonym terminem wyjazdu. Do tej pory bieg terminu dobrowolnego powrotu liczony był od dnia, w którym decyzja o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej lub decyzja o umorzeniu prowadzonego postępowania stawała się ostateczna. Uchylenie przepisu prowadzić będzie do sytuacji, w której cudzoziemiec ubiegający się o ochronę międzynarodową, który przed złożeniem wniosku o ochronę otrzyma decyzję zobowiązującą do powrotu z określonym terminem, będzie musiał albo wykonać tę decyzję, pomimo trwającego postępowania o udzielenie mu ochrony międzynarodowej, albo narazi się na przymusowej wykonanie decyzji powrotowej".

Dokładnie ta sama sytuacja ma miejsce w przypadku kolejnej zmiany — uchylenia art. 331, który zapewniał, że jeżeli cudzoziemiec odwoła się do sądu w sprawie decyzji o zobowiązaniu do powrotu, nie musi wyjeżdżać, dopóki postępowanie się nie zakończy. Uchylając ten przepis, rząd pozbawia ludzi możliwości skutecznego odwołania od decyzji, co narusza art. 78 Konstytucji RP. A może to dotyczyć m.in. osób, które ubiegają się o ochronę międzynarodową.

Czas na odwołanie - 7 dni

W kwestii tych samych decyzji, o których była mowa w punkcie pierwszym, czyli zobowiązanie cudzoziemca do powrotu, zgody na pobyt ze względów humanitarnych i zgody na pobyt tolerowany rząd chce skrócić czas na odwołanie — z 14 do 7 dni.

Zdaniem HFPC skrócenie terminu nie wpłynie na przyspieszenie procedur, jak sugeruje ministerstwo w uzasadnieniu nowego zapisu, ale na sytuację osoby, która próbuje takie odwołanie złożyć i np. nie posługuje się językiem polskim.

Skrócenie czasu na dobrowolny wyjazd z 15 do 8 dni

Oznacza to, że na spakowanie się, zlikwidowanie swoich spraw, ale przede wszystkim na odwołanie się od decyzji czy kontakt z prawnikiem, osoba, której decyzja dotyczy, będzie miała 8 dni, a nie 15. To utrudni realizację podstawowych praw cudzoziemców, a także, jak twierdzą prawnicy HFPC, może spowodować niezamierzony, nielegalny pobyt w Polsce. Takiego skróconego czasu nie wymaga od Polski także dyrektywa Parlamentu Europejskiego 2008/115/WE, która przywołana jest w uzasadnieniu tych zmian.

Całą opinię Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka można znaleźć tutaj.