Pach: PiS chce zmienić konstytucję, by ograniczyć immunitet poselski, sędziowski i prokuratorski

Celem immunitetu parlamentarnego nie jest uprzywilejowanie deputowanych, tylko zagwarantowanie im swobody w wykonywaniu praw i obowiązków wynikających z posiadanego mandatu. W szerszym wymiarze jest nim także ochrona prawidłowości funkcjonowania parlamentu poprzez zapewnienie możliwości jego działania w pełnym składzie ukształtowanym decyzją wyborców.

Szykanowanie posłów i senatorów, polegające np. na wszczynaniu przeciwko nim obiektywnie nieuzasadnionych postępowań karnych zarówno na tle ich działalności parlamentarnej, jak i pozaparlamentarnej, utrudniałoby realizację tych celów.

Zasady funkcjonowania immunitetu określa art. 105 Konstytucji.

Przypomnijmy, że zgodnie z art. 235 ust. 4 Konstytucji "Ustawę o zmianie Konstytucji uchwala Sejm większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów".

Dwie trzecie w Sejmie to 307 posłów. Sondaże przedwyborcze nie dają PiS takiej większości. Tym niemniej propozycje programowe tej partii pokazują jej myślenie o ustroju Polski. Dlatego poddaję te propozycje analizie.

Zmiany w immunitecie parlamentarnym à la PiS

Immunitetu parlamentarzystów dotyczy następujący fragment programu PiS (s. 52), dostępnego na stronie internetowej tej partii: „Prawo i Sprawiedliwość, po ewentualnym uzyskaniu większości w kadencji 2019–2023, złoży wniosek o zmianę treści art. 105 ust. 2–3 a także ust. 5 Konstytucji RP w ten sposób, iż

Prokurator Generalny przed podjęciem decyzji będzie miał obowiązek przedstawienia sprawy Prezydium Sejmu i Komisji Regulaminowej Sejmu.

Prezydium Sejmu lub Komisja Regulaminowa Sejmu, w razie wątpliwości co do rzeczywistych motywów podjęcia postępowania karnego wobec posła lub senatora, będzie mogła zwrócić się do Rzecznika Praw Obywatelskich o przekazanie decyzji o zgodzie na podjęcie postępowania karnego i ewentualne aresztowanie do całej Izby. W takiej sytuacji Izba może podjąć decyzję o aresztowaniu bezwzględną większością głosów swego pełnego składu”.

Zmiany miałyby zatem objąć niektóre postaci immunitetu:

• immunitet formalny z art. 105 ust. 2 Konstytucji (uzależnia on od zgody Sejmu pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej za działalność inną niż wchodząca w zakres sprawowania mandatu)
• i przywilej nietykalności (art. 105 ust. 5). Obecnie przywilej ten polega na zakazie zatrzymania lub aresztowania posła bez zgody Sejmu, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. W tej wyjątkowej sytuacji istnieje obowiązek niezwłocznego powiadomienia Marszałka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.

Zgodnie z art. 108 Konstytucji do senatorów stosuje się odpowiednio m.in. art. 105. Odpowiednio – zatem decyzje w ich szeroko rozumianych sprawach immunitetowych podejmuje Senat i jego organy. Dla ułatwienia lektury w dalszej części tekstu mowa wyłącznie o immunitecie posłów, ale uwagi te dotyczą także immunitetu senatorów.

Co pozostałoby bez zmian

PiS nie przewiduje zmian w Konstytucji w obrębie dwóch postaci immunitetu z art. 105 ust. 1:

• immunitetu materialnego (wyłączającego odpowiedzialność za działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu, nienaruszającą praw osób trzecich – za taką działalność poseł odpowiada tylko przed Sejmem)
• oraz immunitetu formalnego chroniącego posła przed pociągnięciem do odpowiedzialności sądowej, np. karnej lub cywilnej, za działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu, ale naruszającą prawa osób trzecich (np. za pomówienie z mównicy poseł może trafić przed sąd tylko za zgodą Sejmu).

W programie PiS nie wspomina się o zmianie art. 105 ust. 4 Konstytucji, więc chyba zostałaby utrzymana możliwość wyrażenia zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej przez samego posła w przypadku, gdy zarzucany mu czyn został popełniony w ramach działalności niewchodzącej w zakres sprawowania mandatu.

Podkopywanie autonomii parlamentu

Propozycja PiS, choć ograniczona w swoim zakresie, ma charakter rewolucyjny.

Zrywa z utrwaloną w polskim i zagranicznym konstytucjonalizmie zasadą autonomii jurysdykcyjnej parlamentu, polegającą na tym, że o tzw. uchyleniu immunitetu deputowanego (czy o wyrażeniu zgody na jego zatrzymanie lub aresztowanie) decyduje izba parlamentu, do której on należy, a nie inny organ władzy publicznej.

Zasada ta stanowi składnik szerszej zasady autonomii parlamentu, którą Trybunał Konstytucyjny uznaje za „jedną z podstawowych norm określających pozycję parlamentu w systemie organów państwowych. Pojęcie autonomii parlamentu oznacza wyłączne prawo każdej z izb ustawodawczych do decydowania o sprawach związanych ze swoją organizacją i funkcjonowaniem.

Zgodnie z poglądami doktryny prawa konstytucyjnego wymieniona zasada obejmuje nie tylko sprawy wewnętrznej organizacji izb oraz postępowań parlamentarnych, ale również m.in. wyłączność decyzji w sprawach składu personalnego organów izb, budżetu izb i jego wykonania, immunitetu parlamentarzystów oraz wyłączność zarządzania terenem parlamentu.

Autonomia parlamentu stanowi konieczny warunek zapewnienia parlamentowi niezależnej i samodzielnej pozycji w systemie organów państwowych.

Umożliwia ona zachowanie równowagi w relacjach między władzą ustawodawczą a pozostałymi władzami” (wyrok TK z 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99).

W imię czego ta zmiana?

PiS dąży do zmiany art. 105 Konstytucji, a nie tylko ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Jednak w imię jakich wartości mielibyśmy zerwać z autonomią jurysdykcyjną parlamentu i przekazać uprawnienia decyzyjne Sądowi Najwyższemu?

Nie dowiemy się tego z programu PiS. Polityk PiS Adam Bielan w radiu utrzymywał, że chodzi o odpolitycznienie procedury „uchylania” immunitetu, ale – o czym poniżej – ta teza nie przekonuje. Tymczasem, jak już zostało powiedziane, szeroko rozumiany immunitet służy nie tylko ochronie parlamentarzysty w wykonywaniu mandatu, ale też zabezpiecza funkcjonowanie danej izby parlamentu w pełnym składzie.

Dlatego to ta izba, a nie odrębny organ władzy publicznej, powinna dysponować kompetencją do wyrażania zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej czy na jego zatrzymanie lub aresztowanie.

Nie wskazano też w programie PiS sensu wprowadzenia niespójności do art. 105 Konstytucji. Zgodę na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej (lub innej sądowej) za naruszającą prawa osób trzecich działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu nadal wyrażałby Sejm, a zgodę na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej za działalność niewchodzącą w zakres sprawowania mandatu – SN.

Cele immunitetu zachowują aktualność niezależnie od rodzaju objętej nim działalności posła. A skoro cele te są takie same, to i oceny, czy „uchylenie” immunitetu nie zagrozi ich realizacji, powinien zawsze dokonywać ten sam organ.

Tym bardziej, że w praktyce nie zawsze łatwo jednoznacznie zakwalifikować dane działanie jako wchodzące lub niewchodzące w zakres sprawowania mandatu i mogłyby powstawać spory o właściwość Sejmu bądź SN.

SN? Niekoniecznie!

Przekazanie omawianych dwóch kategorii decyzji do kompetencji Sądu Najwyższego budzi wątpliwości także z innych powodów – uwarunkowanych po części „ogólnoustrojowo”, a po części specyfiką zmian w tym sądzie wprowadzonych w mijającej kadencji parlamentu.

Choć wyrażenie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej jedynie umożliwia prowadzenie przeciwko posłowi postępowania karnego i nie przesądza o jego winie, bo o niej rozstrzyga dopiero sąd orzekający w danej sprawie, to jednak Sejm powinien wyrażać zgodę, jeżeli wnioskodawca uprawdopodobnił popełnienie danego czynu przez posła.

W przypadku, gdy to sprawujący nadzór judykacyjny nad orzecznictwem sądów powszechnych Sąd Najwyższy wyrażałby zgodę na wszczęcie postępowania karnego przeciwko posłowi, sąd orzekający w sprawie tego posła mógłby odczytywać to jako sugestię ze strony autorytetu, że do popełnienia czynu doszło, a sugestia ta mogłaby z kolei ukierunkowywać ocenę materiału dowodowego na niekorzyść posła. Rodzi to zagrożenia dla niezawisłości sędziowskiej.

Zagrożenia takie mogą także dotknąć sędziów SN rozpoznających wcześniej wniosek Prokuratora Generalnego (PG) o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej albo jego zatrzymanie lub aresztowanie.

Niezadowolony z odmowy uwzględnienia wniosku PG może przecież zażądać od Rzecznika Dyscyplinarnego SN podjęcia czynności wyjaśniających, po przeprowadzeniu których ten ostatni może wszcząć postępowanie dyscyplinarne przeciwko sędziemu.

W sprawach dyscyplinarnych sędziów SN orzeka Izba Dyscyplinarna SN, utworzona z inicjatywy PiS i zdominowana przez osoby wcześniej mniej lub bardziej związane z obecnym Prokuratorem Generalnym Zbigniewem Ziobrą. Wszystko to tworzy niebezpieczeństwo wystąpienia tzw. efektu mrożącego i mechanicznego akceptowania przez SN wniosków PG.

Nasuwa się też pytanie, która z izb SN rozpoznawałaby wnioski PG. To zbyt szczegółowe zagadnienie, spoza materii konstytucyjnej, ale ważne, jak rzecz zostałaby uregulowana ustawą.

Skoro chodzi o zgodę na wszczęcie postępowania karnego i zastosowanie zatrzymania lub tymczasowego aresztowania, to odpowiednia byłaby Izba Karna. Kto wie jednak, czy wybór nie padłby na Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych albo nawet na Izbę Dyscyplinarną, których niezależność od polityków jest kwestionowana m.in. z uwagi na obsadzenie ich w całości na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa działającej w składzie obejmującym 15 sędziów wybranych, wbrew Konstytucji, przez Sejm.

Dalszy wzrost potęgi Prokuratora Generalnego

Obecnie Prokurator Generalny sam nie jest wnioskodawcą, ale zgodnie z ustawą o wykonywaniu mandatu posła i senatora w przypadku przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego wniosek o wyrażenie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej składa się na ręce Marszałka Sejmu za jego pośrednictwem (art. 7b ust. 1).

Prokurator Generalny nie przygotowuje więc wniosku, ale może odmówić przekazania go do Sejmu. Podobnie w przypadku wniosku o wyrażenie przez Sejm zgody na zatrzymanie lub aresztowanie posła (art. 10 ust. 4 ww. ustawy).

Zmiana propagowana przez PiS prowadziłaby do większej centralizacji i upolitycznienia tych postępowań. Kompetencję w postaci występowania z wnioskiem straciliby bowiem prokuratorzy niższych szczebli na rzecz PG, będącego jednocześnie Ministrem Sprawiedliwości (co przynajmniej pod rządami PiS się nie zmieni).

Warto odnotować, że aktualnie obowiązujące rozwiązanie z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, przewidujące jedynie pośrednictwo PG w składaniu wniosku do Sejmu, skrytykował nieżyjący już, a niezwykle ceniony w PiS (z uwagi na liczne przychylne opinie prawne nt. kontrowersyjnych działań Sejmu obecnej kadencji) prof. Bogusław Banaszak.

Jak zauważył, „Prokurator Generalny jest równocześnie Ministrem Sprawiedliwości, a więc członkiem rządu i poprzez to może być uwikłany politycznie. Na jego decyzję mogą więc wpływać nie tylko czynniki merytoryczne i jakaś sprawa mogłaby zostać przez niego zakończona, zanim wypowiedziałaby się w niej odpowiednia izba” (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 540).

Szkoda, że w tej akurat sprawie PiS nie podziela spostrzeżeń prof. Banaszaka, tylko proponuje rozwiązanie pogłębiające opisaną przez niego patologię, i to jeszcze nadające jej rangę konstytucyjną.

W obecnym stanie prawnym, w warunkach unii personalnej urzędów Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości oraz potężnej pozycji ustrojowej PG, nietrudno wyobrazić sobie nacisk z otoczenia PG na prokuratora rejonowego czy okręgowego w sprawie przygotowania wniosku o tzw. uchylenie immunitetu lub o wyrażenie zgody na zatrzymanie czy tymczasowe aresztowanie posła.

Ale z prawnego punktu widzenia czym innym jest wniosek prokuratora rejonowego czy okręgowego składany za pośrednictwem PG, a czym innym wniosek tego ostatniego. Ma to także znaczenie praktyczne, bo część prokuratorów nie ulega presji i nie jest bezkrytycznie dyspozycyjna względem PG.

Pozorne ograniczenie pozycji Prokuratora Generalnego

Omawiany fragment programu PiS przewiduje też, że „Prezydium Sejmu lub Komisja Regulaminowa Sejmu, w razie wątpliwości co do rzeczywistych motywów podjęcia postępowania karnego wobec posła lub senatora, będzie mogła zwrócić się do Rzecznika Praw Obywatelskich o przekazanie decyzji o zgodzie na podjęcie postępowania karnego i ewentualne aresztowanie do całej Izby. W takiej sytuacji Izba może podjąć decyzję o aresztowaniu bezwzględną większością głosów swego pełnego składu”.

Wprowadzenie do postępowania immunitetowego RPO to novum równie zaskakujące jak obecność w nim SN, szkoda więc, że znów musimy domyślać się uzasadnienia. Inna sprawa, że chyba nie warto tej kwestii rozważać, bo zarówno w Prezydium Sejmu, jak i w Komisji Regulaminowej większość posiada większość sejmowa, ta sama, która wspiera rząd z Ministrem Sprawiedliwości-Prokuratorem Generalnym w składzie.

W praktyce więc prawdopodobieństwo zakwestionowania wniosku PG przez prezydium lub komisję, a w rezultacie ewentualnego przeniesienia decyzji z SN na forum Sejmu jest znikome, przynajmniej w sprawach immunitetowych posłów opozycji, które pojawiałyby się zapewne najczęściej, skoro wnioskodawcą byłby polityk rządowy.

Można więc przypuszczać, że w tak zmienionym stanie prawnym wnioski PG bezproblemowo trafiałyby do SN, a „opcja sejmowa” pozostanie martwą literą prawa przynajmniej dopóty, dopóki urząd Prokuratora Generalnego będzie połączony z urzędem Ministra Sprawiedliwości.

A dlaczego przeprowadzenie głosowania przez całą izbę, jak to jest wymagane obecnie, ma znaczenie, choć i tam zaplecze rządu co do zasady dysponuje 231 głosami? Na posiedzeniu Sejmu, przy kamerach telewizyjnych, podjęcie kontrowersyjnej, wymierzonej w polityka opozycji decyzji jest trudniejsze niż na niedostępnym dla publiczności posiedzeniu prezydium czy na dostępnym w ograniczonym zakresie i transmitowanym zwykle tylko na stronie internetowej Sejmu posiedzeniu komisji.

Lapsusy (?) i niespodzianki

Co to znaczy, że „Izba może podjąć decyzję o aresztowaniu”? Miejmy nadzieję, że to tylko lapsus czy skrót myślowy, który należy rozwijać w kontekście wcześniejszego zdania na s. 52 programu PiS – że chodzi o decyzję o zgodzie na aresztowanie. I że to jednak nadal sąd będzie decydował o tymczasowym aresztowaniu posła, a nie stanie się to kompetencją Sejmu.

Propozycja PiS może zrodzić też zadziwiające konsekwencje. Konstytucjonalizacja pozycji PG jako wnioskodawcy w sprawach o tzw. uchylenie immunitetu bez doprecyzowania, że miałoby to dotyczyć wyłącznie przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego, prowadziłaby do rozciągnięcia jego funkcji wnioskodawcy także na sprawy ścigane z oskarżenia prywatnego.

W rezultacie oskarżycielem byłby pokrzywdzony przestępstwem, ale za wystąpienie z wnioskiem zmierzającym do umożliwienia wniesienia tego oskarżenia odpowiadałby PG. Ciekawe, czy wystąpiłby z takim wnioskiem, gdyby chodziło o oskarżenie prywatne skierowane przeciwko politykowi obozu rządowego.

PiS chce nowelizacji nie tylko art. 105 ust. 2 Konstytucji, ale i ust. 3 „w ten sposób, iż poseł lub senator będzie mógł być pociągnięty do odpowiedzialności karnej (…) decyzją podjętą na wniosek Prokuratora Generalnego, skierowany do Sądu Najwyższego”.

Akurat w tym przepisie Konstytucji, dotyczącym postępowań karnych wszczętych przed dniem wyboru na posła, nie ma mowy o potrzebie zgody Sejmu na ich kontynuację. Jeżeli Sejm nie zażąda zawieszenia postępowania do czasu wygaśnięcia mandatu poselskiego, to toczy się ono dalej.

Skoro w przypadkach, do których odnosi się ust. 3 (czyli postępowań karnych wszczętych przed dniem wyboru na posła), po zmianie Konstytucji pociągnięcie do odpowiedzialności karnej miałoby być uwarunkowane decyzją SN wydawaną z inicjatywy PG, to oznaczałoby to… rozbudowę ochrony immunitetowej w porównaniu ze stanem obecnym.

Odtąd nawet kontynuacja wszczętego przed dniem wyboru na posła postępowania karnego wymagałaby tzw. uchylenia immunitetu. Obecnie jest ono niezbędne tylko w odniesieniu do postępowań wszczynanych przeciwko posłom od dnia ogłoszenia wyników wyborów (art. 105 ust. 2). Chyba nie o tego rodzaju zmianę chodziło twórcom programu PiS, ale tak im wyszło.

Tylko zmiana czy zniesienie immunitetu?

PiS przedstawił niechlujnie przygotowany pomysł zmian w kwestii bardzo ważnej dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy ustawodawczej (i demokracji jako takiej). Program wyborczy to nie projekt ustawy i nie sposób racjonalnie oczekiwać po nim zbliżonej precyzji.

Jednak rozmiary niejasności wynikających z tej lakonicznej propozycji są ogromne. Zaprezentowane postulaty są też nieuzasadnione i niebezpieczne, bo zrealizowane mogą być następnie łatwo wykorzystywane, w sposób sprzeczny z założeniami immunitetu, dla szykanowania posłów i senatorów opozycji, w celu konsolidacji władzy obozu rządowego.

Nie wiadomo zresztą, o co w istocie chodzi PiS. 15 września na konwencji w Legnicy Jarosław Kaczyński stwierdził, że program tej partii zakłada „zniesienie [podkr. M.P.] immunitetów poselskich, sędziowskich, prokuratorskich”.

Zapewnił, że propozycja jest „umiarkowana, z różnego rodzaju ograniczeniami” i nie dotyczy immunitetu chroniącego w sferze działalności posła „jako posła”. Dodał też, że PiS chce „utrzymać zabezpieczenia, to nie będzie tak, ot, sobie, że każdy może zdobyć wpływy czy jakieś tam nawiązać pozytywne kontakty z miejscową prokuraturą i np. przeszkadzającego mu posła czy senatora postawić przed sądem”.

Jeżeli jednak immunitet z art. 105 ust. 2 Konstytucji zostałby zniesiony, takie zagrożenie by istniało.

Sędziowie i prokuratorzy bez ochrony przed szykanami i naciskami

Być może prezes PiS w kontekście parlamentarzystów się tylko przejęzyczył. Na pewno za to nie pomylił się w odniesieniu do sędziów i prokuratorów.

Odpowiedni fragment programu PiS (s. 53) wyraźnie stwierdza, że „Prawo i Sprawiedliwość zwróci się też do Sejmu o zmianę art. 181 Konstytucji RP, a także przepisów ustawowych odnoszących się do prokuratorów w ten sposób, by immunitet sędziów i prokuratorów został zniesiony, z zastrzeżeniem specjalnego trybu procedowania w razie wszczęcia postępowania karnego wobec sędziego lub prokuratora. Decyzje o wszczęciu postępowania podejmować będzie mógł Prokurator Generalny, decyzje o tymczasowym aresztowaniu – Sąd Najwyższy”.

W programie nie ma uzasadnienia tego postulatu, ale Kaczyński mówił o tym na wspomnianej konwencji, motywując propozycję potrzebą pogłębiania równości, znoszenia przywilejów i eliminowania patologii w rodzaju korzystania z immunitetu przez sędziego, który „kradnie w supermarkecie” lub „jest powiązany z miejscowymi mafiami czy miejscowym, w gruncie rzeczy kryminalnym, układem i wydaje wyroki z tym związane”.

Nie wskazał, jak wysoki odsetek w grupie ok. 10 tysięcy polskich sędziów wykazuje takie patologie, ani jak często sądy nie wyrażały dotąd wymaganej przez art. 181 Konstytucji zgody na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej.

Nie licząc ogólnikowego stwierdzenia, że „sędzia musi być chroniony w pewnym zakresie, to jest oczywiste”, nie wspomniał też o gwarancyjnym charakterze immunitetu sędziowskiego, który służy zabezpieczeniu niezawisłości sędziów, chroniąc ich przed szykanami i naciskami, polegającymi na wszczynaniu postępowania karnego na podstawie spreparowanych zarzutów, w istocie umotywowanych niezadowoleniem z treści orzecznictwa sądowego.

Nietrudno sobie wyobrazić sytuację, w której w celu „odpowiedniego ukierunkowania” postawy orzeczniczej sędziego prokuratorzy, nie musząc oglądać się na zgodę sądu, wszczynaliby postępowania przeciwko sędziom.

Tym bardziej, że o wszczęciu postępowania karnego bezpośrednio decydowałby upolityczniony Prokurator Generalny. Z kolei o tymczasowym aresztowaniu – Sąd Najwyższy. W składzie Izby Karnej czy Izby Dyscyplinarnej?

Po zniesieniu ustawowego immunitetu bardziej niż dotąd zagrożeni w swojej niezależności byliby też prokuratorzy nierealizujący politycznych oczekiwań PG. Wywołaniu efektu mrożącego nie zapobiegłby zapowiadany „szczególny tryb procedowania”, bo istotne jest, że postępowanie w ogóle mogłoby się toczyć bez konieczności uprzedniego „uchylenia” immunitetu. Poza tym nie wyjaśniono, na czym ten szczególny tryb miałby polegać.

Zniesienie immunitetu sędziów i prokuratorów ma służyć konsolidacji władzy PiS. Ale nie liczmy tu na transparentność. Jeszcze nieraz usłyszymy, jak od prezesa Kaczyńskiego w Legnicy, że to pomysł „za wolnością, za demokracją i za praworządnością”.

Maciej Pach jest prawnikiem, jest asystentem i pisze doktorat w Katedrze Prawa Konstytucyjnego UJ, publikuje na portalu konstytucyjny.pl