Państwo, które się nie bada. Cenne dane leżą odłogiem, bo naukowców nikt nie prosi o ich analizę

Państwo nieustannie zachęca obywateli, żeby się badali. Ministerstwo Zdrowia prowadzi kampanie profilaktyczne, finansuje cytologię, mammografię, kolonoskopię, badania kardiologiczne. Powtarza, że choroba, gdy jest wcześnie wykryta, jest tańsza w leczeniu, a często w ogóle uleczalna. To wszystko jest słuszne i działa. Jest jednak w tym pewien paradoks: państwo, które tak energicznie namawia obywateli do regularnych badań, samo się nie bada.

„Oko na dobrobyt” to cykl OKO.press, w którym ekonomiści z grupy eksperckiej Dobrobyt na Pokolenia piszą o wydarzeniach ważnych dla polskiej i światowej gospodarki, omawiają wyniki badań naukowych i objaśniają złożoną rzeczywistość gospodarczą w jej najważniejszym, społecznym wymiarze.

Nie sprawdza, jak naprawdę wygląda zatrudnienie po kolejnej reformie, jakie są efekty programów społecznych, czy podniesienie płacy minimalnej wpłynęło na liczbę miejsc pracy lub ceny, ani jak skutecznie szkoła pracuje na szanse życiowe dzieci z różnych środowisk. Najczęściej nie dlatego, że nie chce tego wiedzieć – tylko dlatego, że nie wykorzystuje potencjału polskich naukowców i danych administracyjnych, które ma w komputerach urzędów. Tymczasem do prawidłowego funkcjonowania państwa potrzebujemy wysokiej jakości danych administracyjnych otwartych dla badaczy. Bez nich rządzenie zaczyna przypominać medycynę bez diagnostyki: można leczyć, ale wyłącznie na podstawie wyglądu pacjenta.

Nierówności, których nie widzieliśmy

Najprostszą ilustracją tego, co potrafią dane administracyjne, jest pomiar nierówności dochodowych. Główny Urząd Statystyczny od lat liczy je z ankiet – pyta kilka tysięcy losowo wybranych gospodarstw o ich dochody. Ankiety są niezbędne, ale mają jedną zasadniczą wadę: nie widzą najbogatszych. Szansa, że ankieter wylosuje kogoś z górnej setki Polaków, jest bliska zeru, a sami zamożni częściej odmawiają udziału lub zaniżają dochody. W przypadku dochodów z działalności gospodarczej ankieta EU-SILC „widzi” mniej więcej połowę tego, co raportuje Ministerstwo Finansów.

We współpracy z Ministerstwem Finansów zrobiłem więc to, czego GUS nie robi – połączyliśmy ankiety z danymi podatkowymi z PIT-ów. Są to dane jednostkowe obejmujące niemal wszystkich dorosłych Polaków od 2000 roku. Obraz, który wyszedł, jest zupełnie inny od dotychczasowego: Polska należy do najbardziej nierównych dochodowo krajów Unii Europejskiej, a nierówności rosły przez ostatnie dwie dekady, choć ankiety pokazywały płaską linię. Współczynnik Giniego (popularna miara nierówności) liczony z samych sondaży jest o ponad jedną piątą niższy od tego po skorygowaniu danymi podatkowymi. To nie jest niuans statystyczny. To zmienia diagnozę kraju.

Problem jest taki, że ta współpraca to był wyjątek, jednorazowy przypadek wynikający z mojej wolontaryjnej pracy w Ministerstwie Finansów. Pomimo tego, że starano się to zmienić, ciągle nie istnieją instytucjonalne ścieżki dostępu do danych PIT dla polskich naukowców.

Dane potrzebne są wszędzie

Nierówności to akurat moja działka, ale to wycinek. Dane administracyjne są równie potrzebne w niemal każdej dużej polityce publicznej. Połączone rejestry pracowników i firm – tak zwane „matched employer-employee data” – pozwalają policzyć, co naprawdę dzieje się z zatrudnieniem po zmianie składek czy wzroście płacy minimalnej, jak na te zmiany reaguje produktywność. Dzięki połączeniu danych edukacyjnych z danymi o rynku pracy możemy odpowiedzieć na pytania, jakie wykształcenie naprawdę popłaca, gdzie szkoły wyrównują szanse, a gdzie je utrwalają, lub czy stworzenie/zlikwidowanie gimnazjów miało wpływ na zarobki i nierówności. Dane podatkowe i ZUS-owskie pokazują, kto faktycznie korzysta z 800 plus, becikowego czy ulg podatkowych, jak zmienia się aktywność zawodowa rodziców po urodzeniu dziecka, dlaczego dzietność spada akurat w wybranych grupach.

To są tylko przykłady. Dane jednostkowe pozwalają policzyć, ile naprawdę kosztuje konkretny program i jaki ma zwrot, gdzie się marnuje pieniądze, a gdzie skromne wydatki przynoszą wysoką stopę zwrotu. To są pytania, na które polski rząd dziś odpowiada – jeśli w ogóle odpowiada – w oparciu o przeczucia i wybiórcze przykłady.

Win-win, którego państwo nie zauważa

Udostępnienie danych administracyjnych naukowcom oznacza, że ministerstwa dostają w zamian wysokiej jakości analizy wykonane przez czołowych badaczy – w wielu przypadkach po prostu za darmo. Naukowiec, który pracuje na danych, finansuje sobie projekt z grantu NCN, ERC albo z budżetu uniwersytetu. Jego artykuły przechodzą przez sito recenzji w najlepszych pismach. Wnioski trafiają do debaty publicznej i do urzędników, którzy mogą je wykorzystać przy projektowaniu reform. De facto, państwo płaci grosze za badanie, a zyskuje wiedzę, za którą musiałoby zapłacić bardzo dużo na rynku usług doradczych. To jeden z niewielu naprawdę bezbolesnych win-winów, jakie da się dziś w polityce publicznej zaprojektować: nauka dostaje dane, państwo dostaje analizy, obywatel dostaje lepsze decyzje.

Sprawdzone rozwiązania działają

Najczęstszym argumentem za zamknięciem danych jest bezpieczeństwo i ochrona prywatności. To poważna kwestia, ale dawno rozwiązana. We Francji od kilkunastu lat działa CASD (Centre d'accès sécurisé aux données) – wyspecjalizowany ośrodek dający naukowcom dostęp do jednostkowych danych podatkowych, zdrowotnych i edukacyjnych w środowisku odciętym od internetu. W Wielkiej Brytanii podobną rolę pełnią Secure Research Service i UK Data Service. Natomiast ADR UK (Administrative Data Research UK) łączy dane z różnych ministerstw na potrzeby konkretnych projektów. W Niemczech działa sieć Forschungsdatenzentren (FDZ) przy urzędach statystycznych. W Skandynawii naukowcy korzystają ze zintegrowanych rejestrów, np. przez Statistics Denmark czy Statistics Norway.

Zresztą nie trzeba sięgać po przykłady bogatego Zachodu. Dane administracyjne z powodzeniem otwarto także w krajach naszego regionu. Na Węgrzech badacze od kilkunastu lat mają dostęp do połączonych danych administracyjnych z kilku urzędów (skarbowego, ZUS-owskiego odpowiednika itp.). Powstało na ich podstawie wiele ważnych badań – jednym z najgłośniejszych jest praca Pétera Harasztosiego i Attili Lindnera w „American Economic Review” o skutkach skokowego podwyższenia płacy minimalnej na Węgrzech. Pokazali oni, jak ten wzrost przełożył się na zatrudnienie, obroty firm, ceny oraz wykorzystanie kapitału – odpowiadając na pytania, które od dawna nurtują również polskich polityków, a u nas pozostają w obszarze spekulacji. Chorwacja i Słowenia idą w podobnym kierunku. Polska ma w tym wyścigu coraz większe zaległości.

I to nie tak, że polscy badacze nie wiedzą, jak korzystać z takich danych. Dzięki projektowi dr. Piotra Denderskiego, finansowanemu przez Narodowe Centrum Nauki, Instytut Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk jako pierwszy w Polsce uzyskał instytucjonalny dostęp do wrażliwych holenderskich danych administracyjnych z CBS Statistics Netherlands. Innymi słowy, polski naukowiec z Warszawy może badać społeczeństwo holenderskie i wyciągać cenne wnioski dla tamtejszych polityków, a nie może tego samego zrobić dla własnego kraju. Co więcej, wybitni naukowcy z Amsterdamu czy Oxfordu też nie mogą nas dokładnie przebadać, pomimo że zrobiliby to z naszej perspektywy za darmo.

Wszystkie te systemy opierają się na podobnym zestawie zasad. Stacje robocze odcięte od internetu. Naukowiec dostaje zestaw danych z losowymi identyfikatorami zamiast nazwisk czy numerów PESEL. Każdy wynik – tabela, wykres, statystyka – weryfikowany jest przez administratora, który sprawdza, czy nie da się zidentyfikować pojedynczej osoby (standardem jest na przykład próg co najmniej dziesięciu obserwacji dla każdej publikowanej liczby). Wejście do laboratorium bez telefonu i bez laptopa. Obowiązkowe szkolenie i podpisana klauzula poufności. Konkurs aplikacyjny oceniający wartość publiczną badania, jego jakość metodologiczną i wymiar etyczny.

Państwo, które się bada

Otwarcie dostępu do danych administracyjnych nie jest sprawą techniczną ani lobby naukowców. To kwestia efektywnej administracji i polityk opartych na wiedzy. Państwo, które nie mierzy skutków własnych decyzji – w zdrowiu, edukacji, zatrudnieniu, demografii, polityce społecznej – zarządza krajem na ślepo. Politycy mogą obiecywać, co chcą, bo nikt nie ma narzędzi, żeby ich rozliczyć z liczb. Dziennikarze opierają się na anegdotach. Obywatel nie ma jak ocenić, czy jego intuicja o świecie pasuje do faktów.

Najtańsza, najbardziej skuteczna i najmniej kontrowersyjna reforma, jaką można dziś w Polsce wprowadzić, to otwarcie danych administracyjnych dla nauki. Rozwiązania są gotowe, działają w połowie Europy – włącznie z naszymi sąsiadami.