Za pięć dwunasta PiS chce zmieniać reguły wyborów

Adam Gendźwiłł*, socjolog, ekspert od polityki lokalnej, systemów wyborczych i partii politycznych, komentuje dla OKO.press projekty zmian w ordynacji wyborczej.

Procedowany w ekspresowym tempie w sejmowej komisji projekt zmian w tzw. ustawach samorządowych i w kodeksie wyborczym zmierza nie tylko do zmiany reguł wyborów samorządowych, ale również do rewolucyjnych zmian w administracji wyborczej. I jedne, i drugie zmiany są niebezpieczne na niecały rok przed wyborami – i to ostrzeżenie musi wybrzmieć.

Każdy, kto zmienia reguły wyborów tak jak chcą to zrobić posłowie partii rządzącej – pospiesznie, bez wcześniejszych konsultacji, bez gruntownej diagnozy i debaty, na niecały rok przed terminem wyborów – naraża się na zarzut, że robi to instrumentalnie, zabiegając wyłącznie o własną korzyść. Wymierną korzyść w przypadku niezwykle złożonych wyborów samorządowych bardzo trudno przewidzieć – wiele zależy tu od strategii, jaką przyjmą partie opozycyjne i tysiące komitetów lokalnych. Łatwiejsze do przewidzenia wydają się problemy organizacyjne.

Nowe reguły wyborcze przepychane metodą „nocnej zmiany”

Obecne reguły wyborów samorządowych mają wiele wad – sam komentowałem dość krytycznie wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych w mniejszych gminach, ale także mankamenty systemu proporcjonalnego, który w małych okręgach wyborczych przestaje być proporcjonalny i ignoruje znaczną część preferencji wyborców względem konkretnych kandydatów. W tej kwestii projekt zmian w kodeksie wyborczym jedno złe rozwiązanie (JOW-y) zastępuje innym złym rozwiązaniem (małe okręgi w systemie proporcjonalnym), ignorując w dużej mierze to, co wiemy o funkcjonowaniu systemów wyborczych i demokracji lokalnej, zwłaszcza w mniejszych gminach.

Dwa lata upłynęły od wyborów wygranych przez PiS; o potrzebie zmiany ordynacji prezes Kaczyński wypowiadał się w TVP Szczecin w styczniu 2017 roku, a na kongresie partii w Przysusze – w lipcu 2017 roku. Doprawdy trudno wyjaśnić troską o ustrój to, że ten projekt zaproponowano na niecały rok przed wyborami i teraz w dość gorszący sposób przepycha się go w komisji sejmowej metodą „nocnej zmiany”.

Już sama zmiana reguł wyborów wymaga dostosowania całego systemu organizacji wyborów – zastąpienie JOW-ów wyborami proporcjonalnymi i zmiana „widełek” wielkości okręgów wyborczych oznacza konieczność wyznaczenia na nowo okręgów wyborczych, zmiany procedur rejestracji komitetów wyborczych i kandydatów, architektury systemu informatycznego, inne programy szkoleń członków komisji obwodowych i inne wzory kart do głosowania (projekt zakłada upowszechnienie kart-książeczek, które – jak pokazały badania ekspertów Fundacji Batorego – przyczyniły się do znacznego przyrostu głosów nieważnych w 2014 roku). To wszystko jednak miałoby się zdarzyć przy równoczesnej rewolucyjnej zmianie – również personalnej – w administracji wyborczej.

Szef Krajowego Biura Wyborczego powoływany z klucza partyjnego

O ile Państwowa Komisja Wyborcza (PKW) miałaby pozostać w niezmienionym składzie jeszcze przez jakiś czas, o tyle po wejściu w życie ustawy niemal natychmiast miałby się zmienić szef Krajowego Biura Wyborczego (KBW), obsługującego PKW. Sędziowie mieliby go wybrać spośród trzech kandydatów przedstawionych przez Sejm (a więc pewnie sejmową większość), Senat (a więc pewnie senacką większość) i Prezydenta.

Zależność PKW od KBW jest bowiem – wbrew pozorom – spora. KBW dysponuje wszystkimi zasobami niezbędnymi do organizowania wyborów, a PKW – obecnie dziewięciu sędziów Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego i Najwyższego Sądu Administracyjnego – do podejmowania decyzji potrzebuje informacji, których dostarczyć może wyłącznie KBW. Sytuacja, w której PKW nie mogłaby porozumieć się z KBW groziłaby paraliżem decyzyjnym.

Nowi komisarze, nowe okręgi wyborcze

Według projektu PKW miałaby powołać wojewódzkich i powiatowych komisarzy wyborczych – to oni mieliby w ciągu kilku miesięcy dokonać podziału województw, powiatów i gmin na okręgi wyborcze zgodnie z nowymi regułami, a także wyznaczyć obwody głosowania i obwodowe komisje wyborcze.

To zadanie trudne do wykonania, wymagające systematycznych kontaktów z samorządami, które mają np. szczegółowe informacje o rozmieszczeniu mieszkańców. Sama rekrutacja od nowa korpusu urzędników jest zadaniem bardzo trudnym – budowanie od nowa administracji wyborczej przy ogromnych wyzwaniach związanych z organizacją najtrudniejszej akcji wyborczej (w wyborach samorządowych kandyduje zwykle ok. 250 tys. kandydatów na różnych szczeblach władzy). Nie wiadomo przy tym, co stałoby się z obecnymi pracownikami 49 terenowych delegatur KBW.

Pułapki: podwójne obwodowe komisje wyborcze i metoda liczenia głosów

Liczne pułapki kryją się w przepisach projektu przewidujących powoływanie podwójnych obwodowych komisji wyborczych, a także w skrupulatnie opisanej metodzie liczenia głosów w obwodach. Każda karta do głosowania miałaby być przeglądana przez przewodniczącego komisji, który stwierdzałby ważność głosu i jego treść, reszta członków komisji zajmowałaby się kontrolą, czy przewodniczący robi to dobrze i podliczaniem tak zweryfikowanych głosów.

Jeśli upowszechnią się książeczki do głosowania, trzeba pamiętać, że każdą kartę książeczki trzeba przejrzeć w poszukiwaniu znaków „X”, nie poprzestając na pierwszym krzyżyku (głos zawsze może się okazać nieważny, jeśli krzyżyków będzie więcej).

Projekt przewiduje, że do systemu informatycznego protokoły trafią dopiero po podpisaniu wersji papierowych. System informatyczny został jednak zaprojektowany tak, żeby wyłapywać ewentualne błędy i nieścisłości. Elektronicznego protokołu z błędem rachunkowym nie można zatwierdzić, papierowy podpisać można.

Mniej przejrzysta kontrola finansowania partii i kampanii wyborczych

Warto pamiętać, że zamierzenia projektu względem Państwowej Komisji Wyborczej i Krajowego Biura Wyborczego dotykają nie tylko organizacji procesu wyborczego, ale także kwestii finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych.

To zespół specjalistów KBW analizuje sprawozdania finansowe partii i komitetów wyborczych, a PKW zatwierdza te informacje lub sankcjonuje w razie stwierdzenia nieprawidłowości. Trzeba tu przyznać, że sankcje te, czasem tak dotkliwe jak utrata całości subwencji budżetowej, już kilkakrotnie okazywały się zbyt surowe w stosunku do skali przewinień.

Z drugiej strony, kontrole PKW nie zawsze prowadziły do jednoznacznego wytknięcia partiom nieracjonalnych bądź kontrowersyjnych wydatków z publicznych pieniędzy, a komitetom wyborczym – różnych form ukrytego finansowania kampanii. PKW w tym względzie literalnie trzymała się przepisów.

Finansowanie partii politycznych i komitetów wyborczych jest, podobnie jak wybory, „miękkim podbrzuszem” demokracji. Regulacje tej kwestii należałoby modyfikować, choćby w stronę większej jawności i digitalizacji wszystkich dokumentów finansowych partii. Doprawdy trudno stwierdzić, w jaki sposób personalne zmiany w KBW, a w późniejszym terminie – w PKW miałyby pozwolić lepiej kontrolować tę sferę, zwłaszcza w sytuacji, w której większość PKW miałaby być wyłoniona przez parlamentarzystów, a więc bezpośrednio zainteresowanych tematem polityków partyjnych. Jest wręcz odwrotnie – można podejrzewać, że po zmianach ta sfera będzie kontrolowana w sposób mniej przejrzysty.

Mądra reforma KBW, a nie wywracanie do góry nogami

Z pewnością Krajowe Biuro Wyborcze nie jest instytucją doskonałą. Regularna kontrola PKW nad KBW jest zbyt słaba. W wielu kwestiach KBW jest zbyt zachowawcze, a podczas ostatnich wyborów samorządowych w 2014 roku kilku pracowników KBW realnie przyczyniło się do kryzysu wokół systemu informatycznego obsługującego wybory.

W moim przekonaniu KBW należy się jednak mądra reforma, rozłożona w czasie, wyższy poziom finansowania (obecnie na wielu frontach brakuje etatów), a nie wywrócenie do góry nogami na niecały rok przed najbardziej skomplikowaną akcją wyborczą. Ryzyko powtórki chaosu podobnego do tego z wyborów samorządowych 2014 jest zbyt duże.

Nie ma dowodów na masowe fałszerstwa wyborów z 2014 roku

Tym bardziej interesujące jest używanie wyborów z 2014 roku jako uzasadnienia rewolucyjnych zmian ledwie na rok przed kolejnymi wyborami. W trakcie prac komisji wybrzmiewały nawet zarzuty fałszowania wyborów na masową skalę. Badanie kart wyborczych z losowo wybranej próby 100 obwodów głosowania w wyborach sejmikowych w 2014 roku przeprowadzone przez ekspertów Fundacji Batorego nie znalazło dowodów empirycznych na masowe fałszerstwa. Tych lokalnych nie sposób łatwo wykluczyć, choć warto przedstawić na nie dowody wykraczające poza historie anegdotyczne. Byłoby to pewnie możliwe, gdyby ktoś – poza Fundacją Batorego – zainteresował się kartami do głosowania z losowo wybranego tysiąca obwodów z 2014 roku. Obiecywał to Ruch Kontroli Wyborów, ale – według mojej wiedzy – żadne systematyczne badanie kart wyborczych nie powstało, mimo że zdeponowane karty czekają w archiwach.

Podejrzliwość wobec radykalnych, nieprzemyślanych, nieskonsultowanych szeroko zmian w administracji wyborczej może zjednoczyć zwolenników różnych systemów wyborczych. W ostateczności, niezależnie od politycznej decyzji o przyjęciu pewnych reguł wyborów, liczy się to, że głosowanie zostanie sprawnie zorganizowane, głosy podliczone, a nadzorujący liczenie – zachowają bezstronność.

*Adam Gendźwiłł – doktor socjologii, adiunkt w Zakładzie Rozwoju i Polityki Lokalnej na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego. Członek Zespołu Ekspertów Fundacji Batorego. Zajmuje się badaniami polityki lokalnej, systemów wyborczych i partii politycznych.