Planowanie przestrzenne po rządowemu: jedna ręka nie wie, co robi druga

„Mamy do czynienia z chaosem, ale to nie jest tylko chaos przestrzenny, a także chaos w myśleniu o planowaniu przestrzennym” - mówi Buczek.

O co chodzi? O prace nad nowymi dokumentami mającymi porządkować wielokrotnie krytykowane za niespójność i niekonsekwencję systemy planowania przestrzeni i rozwoju. Problem w tym, że sposób w w jaki zabrał się za nie rząd od początku jest własnie taki - dramatycznie niespójny i niekonsekwentny.

Skutki mogą być groźne. Chaos informacyjny tworzony przez rząd sprawia, że w wielu gminach praca nad ważnymi dla nich strategiami i dokumentami planistycznymi staje pod znakiem zapytania. Tymczasem bardzo ich potrzebujemy - także w kontekście kryzysu klimatycznego.

Bezład specustaw

Rządy Prawa i Sprawiedliwości to dla planowania przestrzennego burzliwy okres. W latach 2015 - 2019 doszło do reorganizacji ministerialnej – Ministerstwo Rozwoju przekształciło się w Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, pochłaniając kompetencyjnie budownictwo z dawnego Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa.

W toku tej reorganizacji większość projektów prowadzonych przez MIiB trafiło na półkę lub do kosza: taki los spotkał budzący ogromne nadzieje w środowisku branżowym projekt Kodeksu Urbanistyczno – Budowlanego, nad którym prace, w różnych konfiguracjach, trwały ponad 6 lat - a także zapowiadaną ustawę inwestycyjną. W nowopowstałym ministerstwie położono nacisk na szybki konkret – zamiast obszernych dzieł legislacyjnych porządkujących strategie, programy operacyjne i kształtowanie przestrzeni, wyprodukowano serię specustaw. Miały one zagwarantować szybsze wsparcie dla kluczowych inwestycji, m.in. budowy mieszkań, realizacji przekopu Mierzei Wiślanej czy Centralnego Portu Lotniczego. Na posiedzenie Sejmu już po wyborach, ale jeszcze w starym składzie, ma trafić poselski projekt specustawy górniczej.

O specustawach pisaliśmy dużo. Wspólnym mianownikiem wszystkich z nich jest ignorowanie sprzeciwu środowisk branżowych, protestów społecznych i potęgowanie chaosu.

Podczas rządów PiS Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju podjęło jednak również prace nad dokumentami mającymi porządkować wielokrotnie krytykowane za niespójność i niekonsekwencję systemy planowania przestrzeni i rozwoju. Finalnie przyjęta została wyłącznie uchwała Rady Ministrów pn. System zarządzania rozwojem Polski (SZRP), podpisana w październiku 2018 roku przez premiera Morawieckiego. Ugrzęzły natomiast prace nad:

• projektem ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju (UPPR);
• i projektem ustawy Prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (PPiZP), mającej zastąpić wielokrotnie nowelizowaną ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (UPiZP) z 2003 roku.

Zwłaszcza ten drugi projekt odbił się szerokim echem w mediach, jako mający przynieść rewolucję w planowaniu przestrzeni. Dobrze się jednak stało, że PiS nie forsował go w sposób podobny do procedowania specustaw, bo tej rewolucji moglibyśmy nie przetrwać.

– mówi OKO.press Grzegorz A. Buczek, członek Rady Towarzystwa Urbanistów Polskich i Polskiej Rady Architektury działającej przy SARP, b. wieloletni członek działającej przy kolejnych ministrach ds. budownictwa Głównej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej.

„Proszę sobie wyobrazić, że w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju jedna grupa pracowała nad zmianami ustawy dotyczącymi strategii (UPPR), druga nad całościową reformą planowania przestrzennego (PPiZP), a jeszcze inna opracowała uchwałę Rady Ministrów (SZRP). Te trzy dokumenty mają ze sobą niewiele wspólnego” – kontynuuje.

W czym problem?

Wspomniana uchwała Rady Ministrów oraz dwa projekty ustaw, choć różniące się zakresem i szczegółowością, są istotne dla docelowego zintegrowanego systemu planowania. Wystarczy minimum rozsądku, by zdawać sobie sprawę, że żeby wiedzieć co i gdzie w Polsce budować lub chronić, potrzebna jest i koncepcja całościowego rozwoju, i strategie, oraz – finalnie – narzędzia planistyczne, które są główną podstawą do realizacji inwestycji. Problem w tym, że dwa projekty ustaw właściwie ignorują uchwałę Rady Ministrów, a do tego ich zapisy są niespójne.

„Największą rangę formalną ma uchwała Rady Ministrów (SZRP), bo jest to konkretny, przyjęty akt prawny. Wpisuje się ona w ogólniejszy kierunek reformy systemów planowania społeczno-gospodarczego i planowania przestrzennego, który został zarysowany w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 z 2011 roku. Wśród 6 celów polityki przestrzennej określonych w tym dokumencie znalazło się »przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego«, co należy osiągać na drodze integracji obu systemów planowania, czyli przez doprowadzenie do spójności, a w końcu do integracji, różnych strategii rozwoju społeczno-gospodarczego z odpowiadającymi im terytorialnie dokumentami planowania przestrzennego" – tłumaczy Buczek. Uchwała RM idzie jednak o krok dalej – od razu proponuje nie tylko spójność, ale integralność takich dokumentów.

Chodzi o łączenie strategii rozwoju z dokumentami przestrzennymi na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym, w tym sporządzanie zintegrowanej strategii rozwoju lokalnego (nazywaną także studium rozwoju gminy), która ma zastąpić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tzw studium gminne (sporządzane obligatoryjnie) oraz strategię rozwoju gminy. Strategia jest obecnie nieobligatoryjna, co rodzi wiele problemów, o czym później.

„Niestety, uchwała RM zdaje się być nie zauważona przez autorów ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju (UPPR). Najbardziej drastyczna różnica względem przyjętego systemu pojawiła się jednak w projekcie ustawy Prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (PPiZP). Z niego w ogóle zniknęło studium – wprowadza się plan ogólny i plany zabudowy”– podkreśla Buczek.

Wywołało to sporą konsternację zwłaszcza w kwestii konsekwencji finansowych i prawnych wprowadzenia planu ogólnego. Jeśli bowiem miałyby stanowić dokument prawa miejscowego, niosłyby prawo do odszkodowań za zmianę przeznaczenia gruntów, a co za tym idzie – zmianę ich wartości.

Trudno jednak rozważać potencjalne konsekwencje tej ustawy, ponieważ nie została ona skierowana na oficjalną drogę legislacyjną, a informacje pojawiające się w mediach pochodzą z projektu wysłanego do tzw. prekonsultacji. Nie wiemy więc do końca o czym rozmawiamy. Pewne jest jednak, że widmo rewolucji w planowaniu wywołało niepewność u samorządowców przygotowujących lokalne dokumenty planistyczne.

Grzegorz A. Buczek negatywnie ocenia taką procedurę prowadzenia prac:

lub nie będziemy go robić, bo niebawem obowiązywać będzie dokument zintegrowany”.

A problemów na poziomie lokalnym jest bez liku

Podstawowym problemem jest brak powiązania studium gminnego, czyli dokumentu określającego lokalną politykę przestrzenną, z prognozami finansowymi i demograficznymi. Doprowadziło to do absurdów.

„Studia gminne, które w skali kraju zawierały (i nadal zawierają tam, gdzie tych studiów nie zastąpiono nowymi, sporządzonymi już odpowiednio do wymagań nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [uPiZP] z 2015 r.) błąd – wyznaczały bowiem pod zabudowę mieszkaniową taką ilość terenów, na których można byłoby wybudować mieszkania dla ok. 250 mln ludzi” – precyzuje Buczek – „Problem polega na tym, że przeznaczenie części tych gruntów dające możliwość budowy mieszkań dla ok. 60 mln osób, zostało już utrwalone w planach miejscowych i odwrócenie tego będzie problemem”.

Mogłoby tak być w sytuacji, gdyby np. teren przeznaczony w planie miejscowym na zabudowę mieszkaniową, miałby być, w procesie urealniania, zamieniony na zieleń parkową lub usługę publiczną – właściciel mógłby ubiegać się o odszkodowanie. W poszczególnych gminach to może być niewielki lub ignorowany problem, ale w skali całego kraju – potencjalna katastrofa.

Problem z nieracjonalnym planowaniem starał się rozwiązać poprzedni rząd

„Rzutem na taśmę poprzedni rząd doprowadził do uchwalenia ustawy o rewitalizacji, ale w jej przepisach końcowych znalazły się także znaczące zmiany i uzupełnienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczyły przede wszystkim studium gminy, gdyż wprowadziły wymóg sporządzania analiz społeczno-gospodarczych i demograficznych.” – opowiada Buczek.

„Nowy minister Adamczyk, a w zasadzie jego urzędnicy, których w ramach późniejszych zmian w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa pozwalniał, przygotowali kapitalną odpowiedź na te zarzuty argumentując, że w ustawie zapisano wyłącznie to, co powinno być oczywiste przy sporządzaniu studium”. Trudno sobie bowiem wyobrazić, że można planować rozwój przestrzenny gminy bez analiz.

Gminy zaczęły więc przygotowywać tzw. studia kolejnej generacji – bardziej racjonalne. Oczywiście ogromnym problemem pozostaje nadal niespójność różnych dokumentów na poziomie gminy: plany miejscowe niezgodne ze studiami, nieaktualne studia, brak strategii rozwoju, prace toczące się latami, które prowadzą do rozwiązań stających się po drodze nieaktualnymi.

Podejrzewamy, że ministerialny pomysł wywrócenia starego porządku i wprowadzenia planów ogólnych i zabudowy mógł mieć prostą przyczynę. Tak zagmatwane problemy przypominają węzeł gordyjski, co rodzi pokusę rozwiązania go jednym cięciem. Problem w tym, że wyglądałoby to czysto wyłącznie na papierze – sporządzenie nowych planów lokalnych znów trwałoby lata, pojawiłoby się tysiące pytań na temat zasad przenoszenia wcześniejszych decyzji do nowych dokumentów, do tego mogłyby dojść roszczenia i konflikty.

Grzegorz A. Buczek wolałby ewolucję od rewolucji:

„Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzona w 2015 r. (czyli urealnienie studiów) to bardzo znaczący i pozytywny krok, który udowodnił, że

PiS woli jednak szybkie efekty, co widać w liczbie przepchniętych pomimo protestów specustaw. Tam, gdzie warto działać z rozmysłem, powstały natomiast projekty dokumentów niespójnych, których los na dodatek nie jest pewny.

Kryzys klimatyczny – wyzwanie, które wymaga strategii

Bezdyskusyjnym faktem jest to, że Polski nie ominą konsekwencje zmian klimatu.

Przygotowanie kraju do zmniejszania dotkliwości tych zjawisk wymaga zintegrowanych strategii, dokumentów planistycznych i skutecznych narzędzi ich implementacji. Póki co trudno zauważyć, aby dla rządu PiS był to priorytet. Abstrahując już od negacjonistycznych wypowiedzi polityków PiS, takie działania nie przejdą bez bólu, więc nie są łakomym politycznym kąskiem.

Przykład? Historia map powodziowych

W ramach dostosowywania polskiego prawa do wymogów unijnych od 2015 roku mapy ryzyka i zagrożenia powodziowego miały być uwzględniane w planach miejscowych. Grzegorz A. Buczek streszcza tę historię:

Gminy się broniły: jeśli wprowadzimy do planów miejscowych zakazy i nakazy, to za te z nich, które zależą od decyzji gminy gmina może ponosić odpowiedzialność. Jeżeli jednak zakaz zabudowy wynika z aktu prawnego wydany przez inny podmiot administracji publicznej (w tej kwestii - regionalne dyrekcje gospodarki wodnej), to niech odszkodowania powinny wypłacać faktycznie odpowiedzialne za takie decyzje podmioty. I wtedy, już w kadencji PiS, zmieniono przepis – mapy powodziowe są nadal dostępne, ale sposób ich wykorzystania zależał od gmin”.

Brak jednoznacznego nakazu uwzględniania informacji w nich zawartych prowadzi do sporządzania dokumentów planistycznych pozwalających na budowę na terenach zalewowych. W 2018 sejm częściowo naprawił swój błąd uchwalając nowe prawo wodne – obecnie w planach miejscowych należy uwzględniać mapy szczególnego zagrożenia powodziowego (ale już nie mapy ryzyka), a projekty planów miejscowych ma opiniować nowo powstała instytucja: Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.

Czy komuś w ogóle zależy?

Grzegorz Buczek cierpko konkluduje rozmowę:

Nie ma bowiem powszechnej zgody społecznej dotyczącej znaczenia planowania przestrzennego i wartości, które powinny nim kierować. Jest więc mało realne osiągnięcie celu 6. KPZP 2030 dotyczącego ładu przestrzennego… Problematyka jest niezwykle złożona, konfliktogenna, a wiedza społeczeństwa – niewystarczająca.

Presja w tej dziedzinie jeżeli już się pojawia, to jest niestety odwrotna. Manifestuje się w wyrażanej często zasadzie wolnoć Tomku w swoim domku i słowach: »nie będą mi urzędnicy decydować, co ja mogę zrobić na własnej działce«”. Jeśli społeczeństwo nie rozumie potrzeb wprowadzania regulacji, strategii, konsekwentnych programów, politycy również nie mają w tym interesu. A tymczasem problemy się nawarstwiają i płacimy za nie wszyscy.