Polacy nie mogą zaskarżać wadliwych przepisów antysmogowych. Jest skarga do ETPCz

Orzesze - niewielkie, ponad 20-tysięczne miasto na Śląsku, w powiecie mikołowskim w 2021 roku znalazło się na 9. miejscu listy najbardziej zanieczyszczonych miejscowości w Europie. To i tak lepiej niż w 2020 roku, kiedy Orzesze zajęło niechlubne pierwsze miejsce.

Na 26. pozycji znalazł się Ksawerów w Łódzkiem, a na 27. - śląskie Goczałkowice Zdrój. Warszawa co roku plasuje się około 50. miejsca najbardziej zasmogowanych stolic świata. Ranking przygotowuje szwajcarska firma IQAir, która również podaje odczyty zanieczyszczeń w czasie rzeczywistym. Polskie miasta jesienią i zimą bardzo często wyświetlają się w pierwszej dziesiątce. Nawet teraz, późną wiosną, poza sezonem grzewczym, Kraków i Wrocław znajdują się w pierwszej pięćdziesiątce.

"Miejskie tereny w Polsce, Bośni i Hercegowinie, Serbii oraz Turcji doświadczają rocznie średnio dwóch lub więcej miesięcy z jakością powietrza określaną jako niezdrowa" - czytamy w raporcie IQAir.

POP pomaga w walce ze smogiem

Choć w wielu miejscach jakość powietrza się poprawia, smog wciąż jest w Polsce ogromnym problemem. W walce z nim miały pomóc programy ochrony powietrza (POP) - to dokumenty sporządzane dla każdego województwa, które nakreślają ramy regionalnej walki ze smogiem. Dla przykładu - małopolski POP m.in. wprowadził do gmin ekodoradców, którzy pomagają mieszkańcom w wymianie źródła ciepła, nałożył na gminy obowiązek inwentaryzacji budynków i kontroli palenisk.

Pojawiła się w nim również rekomendacja, żeby 1 proc. budżetu gminnego przeznaczać na walkę ze smogiem i zalecenie, by budynki użytku publicznego korzystały z odnawialnych źródeł energii. Jest też pierwszym programem w Polsce, który zakazuje finansowania kotłów węglowych. POP w Małopolsce w obecnym kształcie przyjęto w 2020 roku.

Zakopianka walczy w sądach

Nie zawsze jednak Małopolska podchodziła do problemu smogu z taką powagą. Przyjęty w 2013 roku POP walczył ze smogiem tylko na papierze - nie nakładał niemal żadnych obowiązków na gminy i nie przewidywał przyjmowania uchwał antysmogowych, które są szczegółowymi planami mającymi poprawić jakość powietrza. W 2016 roku Jolanta Sitarz-Wójcicka, mieszkanka Zakopanego i aktywistka Podhalańskiego Alarmu Smogowego, postanowiła zaskarżyć wadliwy program do sądu.

Argumentowała wtedy, że POP nie tylko nie spowoduje zmian w gminach, ale również nie zmienia poziomów alarmowania o złej jakości powietrza. "W Polsce stan alarmowy jakości powietrza jest ogłaszany dopiero przy 300 µg/m3. We Francji to 80 µg" - mówiła w rozmowie z portalem SmogLab.

Na pytanie o to, dlaczego postanowiła rozpocząć walkę sądową, odpowiedziała:

Stwierdziłam, że koniec tego. Dlaczego Kraków może mieć uchwałę antysmogową, a inne gminy Małopolski nie mogą? Przecież nie mamy lepszego powietrza niż wy".

Smog w TK

„Złożyliśmy skargę do Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ją jednak odrzucił, stwierdzając, że aby zaskarżyć POP, obywatel musi wykazać naruszenie jego interesu prawnego. Tymczasem zdaniem sądu nawet nieskuteczny, niezgodny z prawem krajowym lub unijnym POP nie może naruszać interesu prawnego skarżącej, ponieważ nie pogarsza jej indywidualnej sytuacji, nie nakłada na nią żadnych obowiązków, nie jest kierowany do niej, tylko do gmin” – wspomina Miłosz Jakubowski, radca prawny z Fundacji Frank Bold, który reprezentował mieszkankę Zakopanego.

„Złożyliśmy więc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, szczegółowo ją argumentując i dając przykład z Austrii, gdzie w podobnym stanie prawnym, sąd przyjął perspektywę prounijną i dopuścił zaskarżenie programu ochrony powietrza przez mieszkańca” – opowiada Jakubowski. NSA wydał jednak wyrok, w którym uznał, że skarga jest niezasadna. Podkreślał, że nie można zaskarżyć POP, bo nie narusza interesu prawnego mieszkańca. Na wniosek o dokonanie prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego sąd odpowiedział, że nie może tego zrobić, ponieważ byłaby to niedozwolona wykładnia contra legem (wbrew prawu).

„Próbowaliśmy iść dalej – skoro zdaniem sądów nie da się inaczej interpretować przepisu ograniczającego prawo złożenia skargi, to wskazaliśmy, że jest on niekonstytucyjny” – mówi prawnik.

Ostatni krok: ETPCz

Trybunał Konstytucyjny i tym razem nie przyznał mieszkance Zakopanego racji (Wyrok TK z 1.07.2021 r., SK 23/17). Chociaż w swoim wyroku podkreślił, że władze publiczne są zobowiązane do wspierania "działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska".

Mieszkanka Zakopanego wykorzystała więc wszystkie możliwe kroki prawne w Polsce. Ostatnim dostępnym krokiem jest skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Przygotowały ją wspólnie dwie fundacje prawnicze: Frank Bold i ClientEarth.

Ofiara smogu nie złoży skargi

„Tutaj nie chodzi o ogólne sądzenie się o jakość powietrza – mamy zresztą toczące się lub zakończone sprawy cywilne o zadośćuczynienie za smog. Problem w tym, że zadośćuczynienia dochodzimy, kiedy szkoda, na przykład naruszenie zdrowia lub innych dóbr osobistych, już wystąpiła. Sądowa kontrola POP-ów umożliwiłaby mieszkańcom zanieczyszczonych obszarów aktywną walkę o poprawę jakości powietrza, zamiast biernego oczekiwania na wystąpienie szkody. Obecnie większość województw notuje przekroczenia standardów jakości powietrza, mają co prawda przyjęte POP-y, ale skuteczność tych dokumentów pozostawia wiele do życzenia. Nie zawierają one wystarczających działań, aby w kilka lat oczyścić powietrze” – mówi Miłosz Jakubowski w rozmowie z OKO.press.

Sprawa Jolanty Sitarz-Wójcickiej z Zakopanego nie jest jedyna - podobne skargi były odrzucane przez sądy w Gliwicach, Warszawie i Szczecinie.

"To kuriozalne, ale ja jako obywatelka muszę żyć z rodziną w trującym smogu i sąd nawet nie chciał rozpatrzyć mojej skargi na nieskuteczne przepisy" - mówi Jolanta Sitarz-Wójcicka. "Większe szanse na zaskarżenie POP-u ma przedsiębiorca, któremu zależy na osłabieniu antysmogowych regulacji, albo ignorująca problem smogu gmina, która jest niezadowolona z nałożonych na nią obowiązków. Tymczasem ofiara zanieczyszczenia powietrza takiej możliwości nie ma" - zaznacza. Dla mieszkanki Zakopanego sprawa i tak zakończyła się pozytywnie - Małopolska zmieniła POP, łatając dziurawe przepisy.

„Jednak warto zauważyć, że ulepszenie przepisów antysmogowych zależało wyłącznie od woli politycznej radnych sejmiku województwa. Ale gdyby w kolejnej kadencji do tych przepisów zostały wprowadzone niekorzystne zmiany, to skarżąca znów nie znajdzie sprawiedliwości w polskim sądzie” – dodaje Miłosz Jakubowski. „Z orzecznictwa TSUE jednoznacznie wynika, że mieszkańcy zanieczyszczonych obszarów powinni mieć prawo do poddania POP-u pod kontrolę sądu.

– wskazuje.

KE wzywa do naprawy przepisów

"Taka sytuacja nie powinna mieć miejsca i potrzebna jest zmiana, która zapewni, że obywatele i obywatelki będą mieć dostęp do sądu w zakresie prawa do zdrowego powietrza. Od maja 2020 r. trwa postępowanie Komisji Europejskiej przeciwko Polsce w tej sprawie" - mówi Irmina Kotiuk, prawniczka z ClientEarth, zaangażowana w przygotowanie skargi do ETPCz. "Czas ucieka, powietrze nadal jest trujące, a nic się nie zmienia. Sytuacja ta narusza prawa człowieka zagwarantowane Konwencją, jak prawo do sądu i prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego – tłumaczy.

W maju 2020 KE informowała, że wzywa Bułgarię i Polskę do "usunięcia przeszkód w dostępie do wymiaru sprawiedliwości w odniesieniu do planów ochrony powietrza".

"Żadne z tych dwóch państw nie zapewniło, by osoby fizyczne lub prawne bezpośrednio dotknięte przekroczeniem limitów zanieczyszczenia powietrza mogły wnieść skargę do sądów krajowych na mocy dyrektywy 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy. Organizacje działające na rzecz ochrony środowiska oraz osoby fizyczne lub prawne w tych dwóch państwach członkowskich nie mają obecnie prawa kwestionować spójności planów ochrony powietrza (...)" - czytamy w komunikacie.

Również TK, oddalając skargę mieszkanki Zakopanego, przyznał, że prawo krajowe jest w tym wypadku niezgodne z prawem UE.

Łódzkie zaprzepaści szansę na 3 mld euro?

Co dalej?

Teraz skarga przygotowana przez dwie organizacje trafi do Strasburga. ETPCz musi uznać sprawę za dopuszczalną - jeśli to się uda, będzie już silnym sygnałem, że państwo musi dopuścić mieszkańców do zaskarżania POP-ów. Później Trybunał będzie rozstrzygał, czy mieszkanka Zakopanego ma rację.

Moment jest szczególnie wrażliwy, bo ze względu na wojnę w Ukrainie i rosnące ceny energii pojawiają się głosy, by osłabić walkę ze smogiem - zauważa Miłosz Jakubowski. "W województwie łódzkim już są próby osłabiania przepisów antysmogowych" - wyjaśnia. Zarząd województwa proponuje przesunięcie zakazu użytkowania „kopciuchów” o dwa lata. Według obecnej uchwały najbardziej emisyjne piece mają zniknąć do 2023 roku.

"Zarząd województwa uzasadnia plany osłabienia uchwały antysmogowej rosnącymi cenami węgla. Niestety propozycja Zarządu tylko pogarsza sytuację finansową mieszkańców województwa. Ogrzewanie domu »kopciuchem«, czyli kotłem nieefektywnym, jest przy obecnych cenach węgla jedną z najdroższych form ogrzewania. Zapowiedzi sprzedawców węgla mówią o dalszych wzrostach cen, co oznacza, że właściciele »kopciuchów« najmocniej odczują koszty tych podwyżek" - informuje Frank Bold i Polski Alarm Smogowy we wspólnym komunikacie.

PAS przypomina, że aż 3 mld euro z Krajowego Planu Odbudowy miałyby zostać przeznaczone na walkę z zanieczyszczeniem powietrza. "To z tych pieniędzy w ramach Programu Czyste Powietrze mogą zostać sfinansowane dotacje do wymiany kotłów czy ocieplenie domów. Fundusze na walkę ze smogiem są jednak uwarunkowane antysmogowymi działaniami Polski, a uchwały antysmogowe stanowią filar tych działań. Plany zarządu województwa łódzkiego mogą zaprzepaścić szansę na pozyskanie tych środków".