Polska w okowach „przyjaznego” rozdziału państwa i kościoła. Co można zrobić?

"Proponowane przez różne środowiska laickie zmiany ustawodawstwa wyznaniowego, jakkolwiek byłyby słuszne, powinny zwłaszcza respektować konstytucyjne zasady relacji między państwem a związkami wyznaniowymi oraz, w dalszej kolejności zasady, wzajemnych odniesień między Rzeczpospolitą Polską i Kościołem katolickim określone w Konkordacie z 1993 roku" - pisze dla OKO.press dr hab. Paweł Borecki, specjalista od prawa wyznaniowego, członek zarządu Polskiego Towarzystwa Prawa Wyznaniowego.

Innymi słowy, dr Borecki zwraca uwagę, że zapisy Konstytucji i Konkordatu znacznie ograniczają możliwość zasadniczych zmian prawnych w kwestii

• finansowania nauczania religii w szkołach publicznych,
• pozostawienia uczniom decyzji, czy chcą mieć takie lekcje,
• likwidacji Funduszu Kościelnego,
• utworzenia jednej komisji wspólnej rządu i wszystkich związków wyznaniowych, a nie tak jak to jest obecnie - pięciu takich komisji - po jednej dla każdego wyznania.

Jeśli projekty nie odniosą się w przemyślany sposób do zapisów konstytucji i konkordatu, to nawet jeśli staną się obowiązującym prawem, narażą się na zarzut niekonstytucyjności. A Trybunału Konstytucyjnego o nieżyczliwość w stosunku do religii i Kościoła nie można posądzać - ostrzega dr hab Paweł Borecki.

Przypomnijmy, że w ostatnich tygodniach pojawiło się kilka projektów podnoszących konieczność umocnienia świeckiego charakteru państwa.

Jest projekt Inicjatywy Polskiej Barbary Nowackiej, która mówiła OKO.press: "Chcemy określić wyraźne granice dla ekspansji Kościoła w relacjach z państwem, uregulować finansowanie Kościoła. Zaznaczam – to tylko pierwszy krok". Projekt znosi finansowanie lekcji religii z budżetu państwa i zakłada zniesienie Funduszu Kościelnego. Szczegóły poniżej:

Jest też projekt Katarzyny Lubnauer, liderki .Nowoczesnej pt. "Świecka szkoła", który także ogranicza miejsce katechezy w szkole publicznej. Lubnauer chce "ustanowić podatek kościelny dla członków wspólnoty jako źródło finansowe tak, żeby odpowiedzialność i finanse na religię były w jednych rękach. Przy okazji trzeba by zlikwidować Fundusz Kościelny". Szczegóły pani Lubnauer przedstawiła w rozmowie z OKO.press:

Jednocześnie od kwietnia do czerwca będą zbierane podpisy pod obywatelską inicjatywą ustawodawczą o "o jawności przysporzeń majątkowych udzielanych kościołom i związkom wyznaniowym i o zakazie pozaustawowego ich finansowania", którą firmuje Kongres Świeckości, a popierają partie lewicowe (Razem, SLD, Zieloni i liczne organizacje pozarządowe). Projekt ustawy jeszcze nie jest ujawniony.

Poniżej pełny tekst dr. hab. Pawła Boreckiego napisany dla OKO.press. W pierwszej części obszernie przedstawia on sytuację prawną stosunków państwo - kościół, w drugiej - analizuje postulowane nowe rozwiązania i ich zgodność z obowiązującym w Polsce prawem.

Ta wiedza jest - zdaniem OKO.press - niezbędna, by poważnie rozmawiać o obronie świeckości państwa, też przecież zapisanej w konstytucji, a tak powszechnie naruszanej przez rządzących.

Czytajmy i dyskutujmy, jak urządzić nasze wspólne państwo, by dobrze się w nim czuli wszyscy obywatele, niezależnie od ich bliskości lub oddalenia od instytucji wiary.

Trudny „historyczny” kompromis

Ustrojowy model relacji między państwem a kościołem określa się skrótowo mianem „przyjaznego” rozdziału. Został on sformułowany w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku.

Jest wynikiem trwających w latach 1994-1997 żmudnych prac legislacyjnych na forum Komisji Konstytucyjnej i samego Zgromadzenia Narodowego, a także rozmów zakulisowych między politykami a przedstawicielami wspólnot religijnych, przede wszystkim Kościoła katolickiego.

Prace i negocjacje toczyły się równolegle z debatą nad ratyfikacją przez parlament Konkordatu podpisanego przez rząd 28 lipca 1993 roku.

Strona katolicka, reprezentowana w szczególności przez Tadeusza Mazowieckiego, dążyła przede wszystkim do potwierdzenia w nowej ustawie zasadniczej samej instytucji konkordatu oraz zasad relacji między państwem a Kościołem wyrażonych w tym traktacie.

Jednym z argumentów przeciwników Konkordatu był bowiem zarzut jego niezgodności z konstytucją.

Głównym instrumentem forsowania stanowiska strony katolickiej była groźba wezwania obywateli do odrzucenia nowej ustawy zasadniczej w zatwierdzającym referendum konstytucyjnym.

Od uregulowania stosunków państwo-Kościół w pewnym momencie zawisł los całej Konstytucji. Znaczenie opcji katolickiej było nieproporcjonalnie wysokie w porównaniu do jej liczebnej reprezentacji w izbach parlamentarnych w kadencji w latach 1993-1997.

Odrzucono zatem kolejno w pracach ustrojodawczych zasady:

• państwa świeckiego
• oraz rozdziału państwa i kościoła.

Opór przedstawicieli Episkopatu budziła zasada neutralności światopoglądowej państwa.

W sumie wypracowany został w sferze konstytucyjnej regulacji stosunków państwo – związki wyznaniowe „koślawy” i „chybotliwy” kompromis wyrażony w treści przede wszystkim art. 25 Konstytucji RP.

Pod względem ideowym przepisy wyznaniowe obecnej ustawy zasadniczej stanowią hybrydę głównie zasad pochodzących z katolickiej nauki społecznej, szczególnie z nauczania Soboru Watykańskiego II, oraz zasad o rodowodzie liberalnym, względnie socjaldemokratycznym.

Zaistniały stan predysponuje stronę katolicką do lansowania wykładni klauzul konstytucyjnych o rodowodzie konfesyjnym.

Ustrojowy system relacji między państwem a wspólnotami religijnymi

Konstytucyjny model relacji między państwem a związkami wyznaniowymi opiera się na zasadach:

1. równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych,
2. wzajemnej niezależności w swoim zakresie państwa i związków wyznaniowych oraz ich autonomii,
3. współdziałania państwa i wyznań dla dobra człowieka i dobra wspólnego,
4. bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych przy zagwarantowaniu swobody ich wyrażania w życiu publicznym,
5. bilateralizmu, czyli oparcia stosunków między państwem a związkami wyznaniowymi na umowach, zaś w przypadku Kościoła katolickiego na umowie międzynarodowej ze Stolicą Apostolską.

Równouprawnienie związków wyznaniowych oznacza, że wszystkie wspólnoty religijne oficjalnie działające powinny mieć prawnie zagwarantowane takie same uprawnienia, czyli takie same prawne możliwości działania lub zaniechania.

W Polsce jest to zasada trudna do urzeczywistnienia z uwagi na utrwaloną indywidualną metodę regulacji stosunków między państwem a poszczególnymi konfesjami oraz ze względu na faktyczną dominację w życiu publicznym Kościoła katolickiego.

Wykluczone jest jednak formalne przyznanie jakiemukolwiek wyznaniu statusu konfesji państwowej, dominującej czy oficjalnej.

Wzajemna niezależność państwa i związków wyznaniowych w swoim zakresie oraz ich autonomia to w istocie rzeczy wyrażenie idei rozdziału wymienionych instytucji w wymiarze organizacyjnym i funkcjonalnym.

Oznacza to zwłaszcza zakaz ingerencji kościoła w sferę władztwa publicznego oraz samodzielne określanie przez państwo celów i metod swego działania, w wykluczeniem jednak ingerencji w sprawy religijne.

Bezstronność władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych należy interpretować jako obowiązek zachowania przez nie neutralności światopoglądowej.

Powinny one powstrzymać się od oficjalnego angażowania się w kwestie religijno-światopoglądowe oraz od popierania określonej opcji światopoglądowej, czy religijnej.

Mają jedynie gwarantować wolność wyrażania odpowiednich przekonań w życiu publicznym, jednak w sposób nie negujący samej zasady bezstronności (neutralności).

Zasada ta w szczególności nie oznacza wyjałowienia przestrzeni publicznej pod względem konfesyjnym, jednak ekspresja religijna (światopoglądowa) nie należy do sfery kompetencji władz publicznych.

Wymóg współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego oznacza obowiązek kooperacji państwa i związków wyznaniowych w celu zaspokajania potrzeb materialnych i duchowych jednostki i społeczeństwa.

Państwo nie może ignorować wspólnot religijnych, odseparować się od nich. Współdziałania oznaczające wspólne wysiłki w celu osiągnięcia zgodnych i wymiernych celów pociąga za sobą naturalną niejako konieczność prowadzenia dialogu państwa i związków wyznaniowych.

Należy jednak zwrócić uwagę, że dalece niedookreślone są konstytucyjne cele współdziałania – dobro człowieka, a zwłaszcza dobro wspólne.

Zasada bilateralizmu wyklucza arbitralność państwa w regulacji stosunków ze związkami wyznaniowymi. Owa regulacja powinna opierać się na konsensie stron wyrażonym w formie umów państwa ze związkami wyznaniowymi. Te umowy winny być podstawą odpowiedniego ustawodawstwa.

W zakresie szczegółowych regulacji stosunków państwo – kościół należy odnotować, iż Konstytucja RP dopuszcza możliwość nauczania w szkole religii każdego związku wyznaniowego o uregulowanej sytuacji prawnej. Pomija jednak kwestię finansowania owej nauki.

Konkordat polski z 28 lipca 1993 r. formułuje bardzo zbliżone zasady odniesień między Rzeczpospolitą Polską a Stolicą Apostolską. Są to zasady poszanowania wzajemnej niezależności i autonomii każdego w swoim zakresie, współdziałania dla rozwoju człowieka i dobra wspólnego (art. 1), oparcia wzajemnych relacji na umowach lub porozumieniach (art. 27).

Traktat także w art. 12 przewiduje, że przedszkola i szkoły prowadzone przez organy administracji państwowej i samorządowej organizują zgodnie z wolą zainteresowanych naukę religii w ramach panu zajęć szkolnych i przedszkolnych.

Propozycje zmian ustawodawstwa wyznaniowego w świetle Konstytucji i Konkordatu

Przez pryzmat powyższych zasad i norm szczegółowych należy oceniać krytycznie, lecz nie negując, propozycję ustawodawcze zakładające:

1) wykluczenie finansowania nauki religii ze środków publicznych,

2) likwidację Funduszu Kościelnego i przeniesienie na osoby duchowne ciężaru finansowania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne,

3) likwidację komisji i zespołów wspólnych państwa oraz niektórych kościołów i organizacji międzykościelnych,

4) zastąpienie ich jedną komisją wspólną skupiającą poza przedstawicielami państwa przedstawicieli zainteresowanych związków wyznaniowych i tzw. organizacji laickich.

Projekt zniesienia finansowania nauczania religii ze środków publicznych jest na pierwszy rzut oka zgodny z zasadą bezstronności (neutralności) władz publicznych w sprawach światopoglądowych.

Zasada wspomniana dotyczy jednak tylko władz, a nie oświaty jako takiej.

Konstytucja nie stanowi o świeckości oświaty czy też o jej neutralności światopoglądowej.

Konkordat natomiast w art. 12 stanowi, że publiczne szkoły podstawowe i ponadpodstawowe oraz przedszkola prowadzone przez organy administracji państwowej i samorządowej organizuję zgodnie z wolą zainteresowanych naukę religii w ramach planu zajęć.

Pojęcie organizowania pojmowane kompleksowo zakłada również finansowanie lekcji religii ze środków publicznych, czyli odpowiednio przez organy państwowe lub samorządowe. W tym zakresie proponowana zmiana jawi się jako sprzeczna z traktatem ze Stolicą Apostolską.

Przeniesienie na osoby duchowne obowiązku samofinansowania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne należy co do zasady uznać za postulat słuszny.

Obecny system narusza zasadę równości ubezpieczonych wobec prawa, zasadę bezstronności (neutralności) światopoglądowej władz publicznych oraz zasadę niezależności państwa i kościoła w swoim zakresie.

Należy jednak zwrócić uwagę, że środki Funduszu Kościelnego przeznaczane są także na cele społecznie użyteczne – charytatywne, opiekuńcze zwalczanie patologii społecznych, czy na remonty i konserwacje zabytkowych obiektów sakralnych.

W tym zakresie Fundusz stanowi realizację zasady współdziałania państwa i związków wyznaniowych dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Jego całkowite zniesienie byłby sprzeczne z tą zasadą ustrojową.

Powyższa zasada nakazuje również stworzenie mechanizmu kompensacyjnego w odniesieniu do osób duchownych i związków wyznaniowych w związku ze zniesieniem Funduszu Kościelnego.

Mógłby on polegać na możliwości przekazania 1 proc. podatku dochodowego przez podatników będących osobami fizycznymi na rzecz wybranego związku wyznaniowego o uregulowanej sytuacji prawnej.

Konfesję miałby z kolei obowiązek corocznie przedstawienia sprawozdania z wykorzystania uzyskanych w ten sposób środków finansowych. Należy mieć zarazem świadomość, że likwidacja Funduszu Kościelnego szczególnie silnie uderzy w mniejszości wyznaniowe.

Likwidacja komisji i zespołów wspólnych jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą współdziałania państwa i związków wyznaniowych dla dobra człowieka i dobra wspólnego.

Oznacza bowiem unicestwienie forum dialogu wymienionych podmiotów, prowadzącego do konkretyzacji celów i form współdziałania.

Analizowany postulat uderza w mniejszości wyznaniowe – likwidacji ma ulec nie tylko Komisja Wspólna Przedstawicieli Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski, cztery inne komisje i zespoły wspólne.

Powołanie jednej komisji wspólnej nie tylko dla związków wyznaniowych ale także dla tzw. organizacji laickich można co prawda uznać za odpowiadające zasadzie bezstronności światopoglądowej władz publicznych, ale zarazem za politycznie i prakseologicznie nierealne.

Członków takiego zgromadzenia dzieliłaby bowiem przepaść światopoglądowa. Emocję i uprzedzenia po obu stronach wykluczyłby wypracowanie wspólnego stanowiska i jego prezentacje wobec strony państwowej.

Należy zaznaczyć, że w aspekcie proceduralnym wymagane będzie przed uchwaleniem proponowanych zmian ustawodawczych osiągnięcie porozumienia z właściwymi związkami wyznaniowymi, szczególnie z Kościołem katolickim.

Wymaga tego art. 25 ust. 4 i 5 Konstytucji oraz art. 27 Konkordatu. Przesłanką konieczną dla wprowadzanych zmian będzie musiał być, zgodnie z konstytucyjną zasadą bilateralizmu, konsens strony państwowej i wyznaniowej.

Arbitralny tryb wprowadzanych zmian zostanie zapewne zakwestionowany przed Trybunałem Konstytucyjnym. Do prowadzenia polityki wyznaniowej predysponowana jest przy tym przede wszystkim Rada Ministrów.

Konkluzje

Podsumowując, zmiany w zakresie ustawodawstwa wyznaniowego proponowane przez część tzw. środowisk laickich jawią się jako:

• wyraźnie sprzeczne z konstytucyjną i konkordatową zasadą współdziałania państwa i związków wyznaniowych, w tym Kościoła katolickiego, dla dobra człowieka i dobra wspólnego,
• chociaż zarazem zmierzają do urzeczywistnienia idei neutralności światopoglądowej państwa oraz wzajemnej niezależności państwa i kościoła zwłaszcza w wymiarze finansowym.

Pominięto zarazem istotny aspekt ustawodawstwa wyznaniowego – patologiczne regulacje podatkowe dotyczące kleru i związków wyznaniowych.

Taki projekt będzie trudny do urzeczywistnienia pod względem proceduralnym, ze względu na konieczność uzyskania aprobaty strony wyznaniowej dla proponowanych zmian, i to nawet w formie umów z Radą Ministrów.

W sumie obecna Konstytucja i Konkordat zasadniczo ograniczają zatem swobodę państwa w kształtowaniu polityki wyznaniowej i prawa wyznaniowego.

Dr hab. Paweł Borecki, Uniwersytet Warszawski, prawnik, specjalista prawa wyznaniowego, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.