Prezydenckie ustawy o SN i KRS niekonstytucyjne i szkodliwe - oceniają eksperci Fundacji Batorego

OKO.press publikuje pierwszą ekspercką analizę prezydenckich projektów ustaw o Sądzie Najwyższym i o Krajowej Radzie Sądownictwa. Przygotował ją Zespół Ekspertów Prawnych Fundacji im. Stefana Batorego - to utworzona w 2016 roku grupa wybitnych prawników, którzy zajmują się badaniem zmian prawnych dotyczących ustroju państwa oraz miejsca instytucji publicznych i obywatelskich w systemie prawa.

Prezydent Andrzej Duda zaprezentował swoje projekty ustaw 25 września 2017. Dzień później wpłynęły one do Sejmu. We wtorek Kancelaria Sejmu skierowała je do konsultacji. Obie ustawy będą opiniować m.in.: Sąd Najwyższy, Krajowa Rada Sądownictwa, Prokuratura Generalna, Naczelna Rada Adwokacka czy Krajowa Rada Radców Prawnych.

Na ich oceny poczekamy, dziś przedstawiamy opinie ekspertów Fundacji Batorego. Nie jest korzystna dla obu projektów.

W ocenie Zespołu projekt ustawy o Sądzie Najwyższym:

• nie rozwiązuje problemów wymiaru sprawiedliwości;
• narusza gwarantowaną przez Konstytucję niezawisłość sędziowską, powierzając prezydentowi decydowanie o orzekaniu przez sędziów po 65 roku życia i przenosząc w stan spoczynku wszystkich sędziów Izby Wojskowej SN,
• a w szczególności narusza niezawisłość Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego, której sześcioletnia kadencja jest wprost zapisana w Konstytucji;
• zagraża sparaliżowaniem instytucji, do których mają być kierowane skargi nadzwyczajne.

Z kolei projekt nowelizacji ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa:

• wbrew Konstytucji odbiera władzy sądowniczej możliwość wybierania jej reprezentantów w KRS;
• przerywa kadencje członków Rady;
• wbrew deklaracjom nie zapobiega upartyjnieniu Rady.

Poniżej całość stanowiska Zespołu Ekspertów Prawnych Fundacji Batorego o Sądzie Najwyższym oraz o Krajowej Radzie Sądownictwa.

STANOWISKO W SPRAWIE USTAWY O SĄDZIE NAJWYŻSZYM

Zespół Ekspertów Prawnych Fundacji im. Stefana Batorego poddał analizie prawnej projekt ustawy o Sądzie Najwyższym zaprezentowany w dniu 26 września 2017 r. przez Prezydenta RP (dalej: Projekt). Na podstawie tej analizy Zespół formułuje następujące uwagi:

Po pierwsze, niezbędna reforma wymiaru sprawiedliwości powinna być przeprowadzona w oparciu o głęboką analizę funkcjonowania władzy sądowniczej, diagnozę przyczyn powstawania przewlekłości postępowań sądowych oraz innych wad w funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości. W działaniach tych w pierwszej kolejności należałoby się skupić na poprawie warunków pracy sędziów sądów pierwszej instancji, ograniczeniu zakresu ich obowiązków administracyjnych, by mogli skupić się na wymiarze sprawiedliwości. Sądy te są bowiem najbliższe obywatelowi, a uzyskanie pozytywnych efektów na tym etapie najskuteczniej sprzyjałoby ograniczeniu przewlekłości postępowań.

Po drugie, zmiany ustroju i zasad funkcjonowania Sądu Najwyższego powinny być wprowadzane ze szczególną dbałością o zachowanie zasad podziału władzy, niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Sąd Najwyższy sprawuje bowiem nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania. Projekt nie spełnia w tym zakresie niezbędnych standardów wynikających z Konstytucji RP, zwiększając ponad miarę uprawnienia organów władzy wykonawczej kosztem niezależności Sądu Najwyższego.

Obniżenie wieku emerytalnego powodującego przejście sędziego w stan spoczynku mieści się w ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy i trudno stawiać zarzuty naruszenia Konstytucji RP z tego względu, że Projekt określa ten wiek na poziomie 65 lat. Rozwiązania przyjęte w Projekcie prowadzą jednak do ograniczenia konstytucyjnych kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa i powierzają je dyskrecjonalnemu uznaniu Prezydenta RP. Sędziowie Sądu Najwyższego po osiągnięciu wieku emerytalnego mogą bowiem dwukrotnie wnioskować do Prezydenta RP o przedłużenie ich czynnej służby sędziowskiej o trzy lata. Decyzję w tym zakresie podejmuje Prezydent RP o oparciu o niejasne i uznaniowe kryteria, jedynie ewentualnie mogąc swą decyzję konsultować z Krajową Radą Sądownictwa.

Stworzenie możliwości dwukrotnego występowania z wnioskiem do Prezydenta RP o przedłużenie czynnej służby o 3 lata, w połączeniu z niejasnymi kryteriami wyboru, prowadzi do podważenia gwarancji niezawisłości sędziowskiej i naruszenia zasady podziału władz.

Po trzecie, w istniejącym stanie faktycznym, z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego, skróceniu ulega konstytucyjna kadencja Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Ustawodawca dostrzega ten problem przewidując odrębny przepis (art. 108 §4 Projektu), w którym reguluje sposób kierowania Sądem Najwyższym po skróceniu kadencji Pierwszego Prezesa SN. Sposób tej regulacji rodzi wątpliwości z punktu widzenia art. 183 ust. 3 Konstytucji RP.

W tym zakresie Projekt rodzi także wątpliwości co do zgodności z zasadami prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji RP).

Zmiany wprowadzane Projektem rodzą wątpliwości co do zachowania zasady nieusuwalności sędziów (art. 180 ust. 1 Konstytucji RP). Sędziowie Izby Wojskowej z dniem wejścia w życie Projektu przenoszeni są w stan spoczynku, choć nie ma przeszkód by orzekali w Izbie Karnej, do której przenoszone są sprawy podlegające orzecznictwu sądów wojskowych. Sędziowie orzekający dotychczas w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych zostają pozbawieni możliwości orzekania w zakresie spraw publicznych. Sprawy te – należy podkreślić, że chodzi o sprawy związane przede wszystkim z oceną ważności wyborów i protestów wyborczych – powierza się nowym sędziom Sądu Najwyższego. Celowość takiego działania ustawodawcy jest wątpliwa, a ryzyka – w tym dla prawidłowej oceny ważności wyborów demokratycznych w Polsce – znaczne.

Po czwarte, wątpliwości budzi sposób uregulowania nowej nadzwyczajnej skargi, której wprowadzenie – z uwagi na szeroki zakres przedmiotowy – grozi paraliżem systemu wymiaru sprawiedliwości oraz instytucji publicznych, za pośrednictwem których skarga ta ma być wnoszona do Sądu Najwyższego.

Dyskusyjny jest także udział ławników w rozstrzyganiu tych spraw. Konstytucja RP dopuszcza wprawdzie udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości (art. 182 Konstytucji RP), ale powinien on być większy przy ocenie faktów, co ma miejsce przed sądem I instancji, a mniejszy przy ocenie prawa, którego dokonują instancje wyższe.

W ocenie Zespołu Ekspertów Prawnych Fundacji im. Stefana Batorego liczne przepisy Projektu naruszają Konstytucję RP, a jego przyjęcie w obecnym kształcie będzie szkodliwe dla systemu wymiaru sprawiedliwości w Polsce.

STANOWISKO W SPRAWIE NOWELIZACJI USTAWY O KRAJOWEJ RADZIE SĄDOWNICTWA

Zespół Ekspertów Prawnych Fundacji im. S. Batorego poddał analizie prawnej projekt nowelizacji ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa zaprezentowany w dniu 26 września 2017 r. przez Prezydenta RP (dalej „Projekt”). Na podstawie tej analizy Zespół stwierdza, że

Istota proponowanych zmian polega na powierzeniu wyboru sędziów, którzy zgodnie z art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP reprezentują środowisko sędziowskie w Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS), Sejmowi RP. Przyjęcie takiego rozwiązania oznacza, że w KRS nie będzie przedstawicieli środowiska sędziowskiego. KRS będzie bowiem składała się z 19 przedstawicieli Sejmu RP (w tym 15 będących sędziami i 4 posłów), 2 senatorów, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i osoby powołanej przez Prezydenta RP. Ukształtowanie w taki sposób składu KRS uczyni niemożliwym realizację jej podstawowego konstytucyjnego zadania, jakim jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji RP).

Projekt skraca indywidualne kadencje obecnie wybranych członków KRS reprezentujących środowisko sędziowskie. Ustawodawca zamierza wprowadzić mechanizm, zgodnie z którym Sejm RP będzie wybierał 15 sędziów do KRS na wspólną 4 letnią kadencję. Zmiany te zmierzają w złym kierunku i należy ocenić je negatywnie. Powiązanie kadencji członków KRS wybranych spośród sędziów z kadencją Sejmu RP, do której prowadzi proponowana zmiana, podniesie stopień upolitycznienia KRS oraz osłabi gwarancje niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Przyjęty w Projekcie mechanizm głosowania (tj. kwalifikowana większość 3/5 w I etapie i głosowanie na zasadzie „jeden poseł – jeden głos” w II etapie) będzie miał w praktyce charakter dysfunkcjonalny i nie doprowadzi do deklarowanych przez projektodawcę efektów.

Aprobatę budzi jednocześnie odstąpienie od wprowadzania niekonstytucyjnego wewnętrznego podziału KRS na izby, które wzajemnie mogłyby blokować swoje działania, prowadząc tym samym do trudności w realizacji przez KRS jej konstytucyjnych zadań.

Zespół Ekspertów Prawnych działający od 2016 roku przy Fundacji im. Stefana Batorego zajmuje się oceną przygotowywanych przez rząd i parlament zmian prawnych dotyczących ustroju państwa oraz miejsca instytucji publicznych i obywatelskich w systemie prawa. Członkowie Zespołu prowadzą monitoring projektów aktów prawnych, analizując je przede wszystkim pod kątem zgodności wprowadzanych rozwiązań z Konstytucją RP, normami międzynarodowymi i demokratycznymi standardami państwa prawa. Oceniają też stopień ingerencji przepisów w prawa człowieka i obywatela oraz kierunek zmian ustrojowych, jaki wytycza stanowione prawo.