Prof. Marek Safjan: "Rządy prawa nie mogą opierać się na heroizmie jednostek" [8 ważnych tez]

"Funkcjonowanie rządów prawa nie może opierać się heroizmie indywidualnym lub kolektywnym tej lub innej kategorii osób. Musi być naturalnym składnikiem porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, każdego fragmentu przestrzeni prawnej Unii Europejskiej" - mówił sędzia Trybunału Sprawiedliwości UE, prof. Marek Safjan, na konferencji „Przyszłość Europy opartej na rządach prawa”, która odbyła się 26 kwietnia 2019 w Sądzie Najwyższym.

„Do obrony rządów prawa potrzebujemy efektywnego współdziałania wszystkich najważniejszych instytucji europejskich (Komisji, Rady, Parlamentu, Trybunału Sprawiedliwości). Nie istnieje wartość lub cena polityczna, która może być ekwiwalentem za osłabienie lub systematyczną destrukcję rządów prawa. Europa musi wykazać determinację w obronie własnych wartości, ponieważ jak pokazuje to jednoznacznie historia, brak takiej woli i determinacji prowadzi do katastrofy” - przestrzegał sędzia Trybunału Sprawiedliwości UE.

Rządy prawa a przyszłość Europy

8 diagnoz prof. dr hab. Marka Safjana

Cytaty pochodzą z przemówienia prof. Marka Safjana „Rządy prawa a przyszłość Europy”, opublikowanego po raz pierwszy w Archiwum Osiatyńskiego.

1. „Oczywistość” rządów prawa w Unii słabnie

Unia Europejska jest „Unią Prawa". Jak zauważył trafnie jeden z ważnych polityków europejskich (Przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker - przyp. red.): „Państwo prawa to nie jest jedna z możliwych opcji w Unii Europejskiej. To jest obowiązek”.

Zagrożenia dla rządów prawa pojawiły się w takim natężeniu i w takiej skali po raz pierwszy w historii Unii Europejskiej, chociaż nie można zaprzeczyć, że w przeszłości UE znane były przypadki działań, które również mogły budzić niepokój.

Osłabianie, eliminowanie, deformowanie rządów prawa w obszarze Unii Europejskiej stanowi jedno z ważnych, a może i najważniejsze wyzwanie, przed którym dzisiaj stoimy i od którego rozwiązania zależy nie tylko ulepszenie mechanizmów europejskich, ale może nawet istnienie UE i jej przyszły rozwój oparty na wzajemnym poszanowaniu i lojalnej kooperacji, poszanowaniu praw podstawowych i zapewnieniu bezpieczeństwa i dobrostanu obywateli unijnych.

2. Trzy przejawy kryzysu: prawo, demokracja, wymiar sprawiedliwości

Kwestionowanie roli prawa jako takiego, a więc jako instrumentu porządkującego relacje i struktury funkcjonowania władzy publicznej, relacje pomiędzy władzą a jednostką, a także pomiędzy państwami członkowskimi a instytucjami europejskimi.

Następuje poprzez odwoływanie się do wartości odmiennej natury - „nadrzędnych” lub co najmniej „równorzędnych”, takich jak wola ludu i interes narodowy, prymat sprawiedliwości ponad prawem, potrzeba powrotu do zasady, jaką stanowi istnienie bezpośredniej legitymacji demokratycznej wszystkich organów i instytucji podejmujących decyzje, a także dążenie do zapewnienia skuteczności podejmowanych działań.

Zakwestionowanie roli prawa stanowi więc w tym sensie

Kwestionowanie samego mechanizmu systemu demokratycznego, który stanowi gwarancję funkcjonowania rządów prawa, poprzez redukowanie tego mechanizmu do zasady demokratycznie legitymowanej większości.

Znika zasada podziału władz oraz zasada respektowania praw podstawowych (nawet jeśli miałoby to być niezgodne z wolą demokratycznie wybranego parlamentu).

Wreszcie, kwestionowanie roli niezależnego wymiaru sprawiedliwości.

3. Niezależność sądów jest kluczowym elementem rządów prawa

Kryzys rządów prawa może zdarzyć się wszędzie, a dobrze zorganizowane instrumentarium konstytucyjne nie stanowi jeszcze wystarczającej gwarancji chroniącej przed pojawianiem się niebezpiecznych tendencji, działających w innym kierunku.

W pewnych państwach członkowskich nie chodzi już o poszczególne odosobnione przejawy łamania zasady rządów prawa, ale o zróżnicowane instrumentarium, którego poszczególne elementy składają się na obraz prawdziwego kryzysu rządów prawa i wyjątkowość sytuacji.

Są państwa, w których

• zakwestionowany jest podstawowy dla UE mechanizm dialogu sądowego, jakim jest instytucja pytań prejudycjalnych,
• nierespektowane są w różnym wymiarze ostateczne czy prawomocne orzeczenia sądowe,
• a nawet odmawia się udostępnienia tych orzeczeń do wiadomości publicznej,
• a sędziowie podlegają represji z powodu treści orzeczeń nie spotykających się z aprobatą władzy.

Rządy prawa zakładają jako konieczny, nieodzowny składnik ideę sprawiedliwości i skutecznej ochrony prawnej, realizującą się poprzez niezawisły wymiar sprawiedliwości. Niezależność sądów jest kluczowym elementem zasady rządów prawa.

Wbrew tezie formułowanej przez niektórych polityków, zasady, na których opiera się funkcjonowanie sądownictwa, nie stanowią wyłącznej domeny kompetencyjnej państw członkowskich. Potwierdza to wyraźnie orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości.

O ile więc struktura, organizacja i procedury wymiaru sprawiedliwości należą do kompetencji państw członkowskich, to jednak regulacje krajowe muszą w każdym wypadku respektować wartości wynikające z istoty rządów prawa, które odnoszą się do niezależnego wymiaru sprawiedliwości.

5. Najważniejsza konsekwencja obecnego kryzysu rządów prawa: naruszenie zasady wzajemnego zaufania

Załamanie się idei państwa prawa w którymkolwiek państwie członkowskim jest równoznaczne z pęknięciem przestrzeni prawnej w całej Unii Europejskiej.

Unia jest systemem naczyń połączonych i obniżenie się ochrony prawnej w jednym państwie prowadzi do takiego samego efektu w całej Unii.

Najważniejszą konsekwencją jest osłabienie lub wręcz zakwestionowanie zasady wzajemnego zaufania, która określa najlepiej charakter więzi pomiędzy państwami członkowskimi i warunkuje możliwość współpracy.

System wzajemnego uznawania i wykonywania rozstrzygnięć sądowych nie może działać efektywnie bez zaufania do gwarancji niezależności sądownictwa w innych krajach członkowskich.

Niemożliwym staje się dialog pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości w oparciu o mechanizm pytań prejudycjalnych. Partnerem TSUE może być wyłącznie niezależne sądownictwo.

W wyniku dekompozycji przestrzeni prawnej Schengen [strefa ruchu bez kontroli granicznej między 26 państwami - 22 to państwa członkowskie Unii Europejskiej oraz Islandia, Norwegia, Szwajcaria i Liechtenstein - red.] pojawiać się bowiem może zasadnicza przeszkoda w realizacji zasady wyrażonej w art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej stanowiącej wyraźnie „państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”.

Kryzys rządów prowadzi do osłabienia czy wręcz sparaliżowania swobód traktatowych, musi działać zniechęcająco na przedsiębiorców i pracowników, którzy tracą zaufania do mechanizmów prawnych innego państwa członkowskiego, w którym chcieliby rozpocząć działalność.

Nie bez znaczenia wreszcie jest też negatywny wpływ na budżet UE, skoro mogą ulec zdeformowaniu środki przeznaczone z budżetu unijnego na cele strukturalne i rozwojowe.

6. Kryzys praworządności jest systemowy i taka też musi być na niego odpowiedź

Obecny kryzys w Europie albo w jej części - choć przecież kryzys w jednym lub kilku państwach członkowskich ma zawsze charakter ogólny i dotyka całości prawnej przestrzeni UE - przybiera postać kryzysu systemowego.

Dlatego punktowa korekta mechanizmów składających się na rządy prawa nie przynosi - i nie może przynieść - pożądanego rezultatu. Wada związana z ich funkcjonowaniem systemu rządów prawa przenika, infiltruje i kontaminuje całość systemu.

Wady systemowe mają to do siebie, że usunięcie jednego z elementów nie zapobiega jego natychmiastowej reprodukcji i nie tworzy wystarczających gwarancji na przyszłość.

Jeżeli istnieje wada systemu, to, na przykład, usunięcie z porządku prawnego orzeczenia wydanego przez nielegalnie powołanego sędziego nie zmieni sytuacji, jeśli nie nastąpi zmiana mechanizmu powoływania sędziów.

Systemowy deficyt rządów prawa oznacza też, że w ramach systemu nie działa już mechanizm „auto-korekty”, który w normalnej sytuacji pozwalałby na wypełnienie luki lub deficytu związanego z funkcjonowaniem jednego z segmentów porządku prawnego przez inny segment systemu.

Jest to możliwe na przykład gdy wadliwości związane z systemem sądownictwa powszechnego mogą być naprawiane przez najwyższe instancje sądowe w drodze odpowiednich środków odwoławczych. Bądź, kiedy naruszanie wad procesu legislacyjnego jest korygowane przez skutecznie funkcjonujący mechanizm kontroli konstytucyjności.

7. Załamania rządów prawa niesie za sobą dwa ryzyka

Rządy prawa są konieczną przesłanką funkcjonowania wszystkich pozostałych wartości wymienionych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Ryzyko załamania rządów prawa musi powodować zapalenie świateł alarmowych na wszystkich poziomach.

Zjawisko rozprzestrzeniania się wad systemowych związanych z funkcjonowaniem rządów prawa nie ogranicza się do jednego systemu, ma jednocześnie charakter horyzontalny i wertykalny.

Horyzontalny – ponieważ determinuje relacje poziome pomiędzy państwami członkowskimi (załamuje się zasada wzajemnego zaufania i lojalnej współpracy, przestaje funkcjonować system wzajemnego uznawania orzeczeń w zakresie współpracy sądowej, mechanizm nakazu aresztowania, a także zakwestionowaniu musi ulec przestrzeń Schengen).

Wertykalny – ponieważ może deformować funkcjonowanie mechanizmów kooperacji instytucji unijnych z państwem członkowskim, prowadzi do ryzykownych procesów negocjowania wartości i zasad podstawowych (a więc tych, które nie powinny ze swej natury podlegać jakimkolwiek negocjacjom), do ograniczenia mechanizmów wspólnego podejmowania decyzji na szczeblu UE, do tworzenia wyłomów w jednolitym systemie porządku prawnego Unii i to także w zakresie uznawania zasady pierwszeństwa normy unijnej oraz respektowania jednolitej wykładni zapewnianej przez Trybunał Sprawiedliwości.

8. Unia musi podjąć nadzwyczajne działania dla obrony wartości

Szczególnie istotne znaczenie dla obrony wartości państwa prawa ma postawa sędziów, ich determinacja i silne wewnętrzne poczucie niezależności.

Funkcjonowanie rządów prawa nie może jednak opierać się na heroizmie indywidualnym lub kolektywnym tej lub innej kategorii osób, ale musi być „normalnością”, naturalnym składnikiem porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, każdego fragmentu przestrzeni prawnej Unii Europejskiej.

W sytuacji nadzwyczajnej potrzebne są środki nadzwyczajne.

Obecnie dyskutuje się odważne pomysły, które niektórzy uznają za nierealne, takie jak

Chodzi o umożliwienie bezpośredniego stosowania Karty Praw Podstawowych UE (bez łącznika w postaci prawa europejskiego) do oceny naruszenia praw podstawowych przez ustawodawstwo państwa członkowskiego.

Wraca myśl, że

Wydaje się to naturalną i nieuchronną konsekwencją umacniania mechanizmów integracyjnych i idei efektywnej ochrony sądowej, wywodzonej bezpośrednio z zasady rządów prawa. UE jest wszakże nie tylko unią prawa, ale także „wspólnotą obywateli”.

Do obrony rządów prawa potrzebujemy efektywnego współdziałania wszystkich najważniejszych instytucji europejskich (Komisji, Rady, Parlamentu, Trybunału Sprawiedliwości).

Nie istnieje wartość lub cena polityczna, która może być ekwiwalentem za osłabienie lub systematyczną destrukcję rządów prawa. Europa musi wykazać determinację w obronie własnych wartości, ponieważ jak pokazuje to jednoznacznie historia, brak takiej woli i determinacji prowadzi do katastrofy.

Instytucje europejskie będą tym silniejsze, im bardziej skłonne do wykorzystania bogatego instrumentarium, którymi dysponują, aby bronić swych własnych wartości i zasad.

Podstawowe wartości, na których opiera się porządek unijny, wpisane wyraźnie do traktatów (w szczególności art.2, art.3 par 5 TUE), nie mogą być sprowadzone do czystego „decorum” architektury unijnej, istniejącego po to, tylko aby wzbudzać estetyczny zachwyt odbiorców.

Muszą być potraktowane z całą powagą i z całą mocą jako narzędzia w pełni przydatne do operacyjnego wykorzystania w momencie kryzysu - dzisiaj, jak i w przyszłości.

Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE z ostatnich lat pokazuje, że te wartości będą znajdować uzasadnienie w realnych działaniach instytucji europejskich.

Na przyszłość potrzebna jednak na dalsza dyskusja na temat relacji pomiędzy art.2 TUE a środkami proceduralnymi, które mogą być uruchomione w wypadku zagrożenia wartości wymienionych w tym przepisie, w tym pojawienia się ryzyka naruszenia istotnych składników praw podstawowych przysługujących obywatelowi Unii.

Obrona rządów prawa w UE wymaga, aby defekty porządku krajowego znajdowały adekwatną odpowiedź w postaci środków proceduralnych uwzględniających specyfikę i wyjątkowość takich sytuacji i to niezależnie od „instrumentu nuklearnego”, jakim jest procedura z art.7 TUE.

Unia jest solidarnym organizmem zbudowanym na zasadach wzajemnego zaufania, lojalnej współpracy i wspólnego przywiązania do tych samych podstawowych wartości. Rządy prawa są niezbywalną przesłanką ochrony i realizacji wszystkich pozostałych wartości. Dlatego tocząca się dzisiaj debata wokół idei państwa prawa ma tak fundamentalne znaczenie dla przyszłości Unii Europejskiej.

Parafrazując słowa Isaiaha Berlina „o pozostawaniu we wspólnym moralnym świecie” (we inhabit one common moral world), możemy w Unii Europejskiej powiedzieć, że żyjemy w przestrzeni wspólnych wartości, która jest niepodzielna i która trwać może pod warunkiem uznania powszechnego obowiązywania tych wartości przez wszystkich uczestników.

Przeczytaj tekst wystąpienia prof. Marka Safjana "Rządy prawa a przyszłość Europy" w Archiwum Osiatyńskiego.

Archiwum Osiatyńskiego to obywatelska inicjatywa monitorowania praworządności w Polsce. Od grudnia 2017 roku codziennie śledzimy, analizujemy i wyjaśniamy zmiany dotyczące praworządności w Polsce. Piszemy o zmianach w wymiarze sprawiedliwości, sporze polskiego rządu z Unią Europejską, naciskach i represjach wobec sędziów i prokuratorów. Dajemy też pole do merytorycznej dyskusji o naprawie systemu sprawiedliwości. Opublikowaliśmy do tej pory ponad 800 artykułów, autorstwa ponad 120 ekspertek i ekspertów, wysłaliśmy przeszło 60 newsletterów oraz zarchiwizowaliśmy ponad pół tysiąca dokumentów. Od września 2018 roku w „Alfabecie Buntu” prezentujemy gesty protestu oraz sylwetki osób i inicjatyw społeczeństwa obywatelskiego. Do tej pory opublikowaliśmy ponad 250 wpisów. Od marca 2019 roku informujemy o tym, co dzieje się w Polsce również po angielsku – na stronie Rule of Law in Poland. Organizujemy też otwarte dla publiczności debaty i wykłady z wybitnymi prawnikami z Polski i zagranicy.

Pomóż dalej realizować pomysł Profesora! Dołącz do zbiórki na Archiwum Osiatyńskiego https://pomagam.pl/archiwum2019