Prof. Piotrowski: Trybunał Stanu - fasada podtrzymująca faktyczną nieodpowiedzialność prawną władzy

"W praktyce funkcjonowania państw demokratycznych celem przepisów o odpowiedzialności konstytucyjnej jest nadanie tej odpowiedzialności fasadowego charakteru i podtrzymywanie w ten sposób faktycznej nieodpowiedzialności prawnej władzy.

Samo istnienie tego Trybunału nie wystarcza, by zapobiegać naruszeniom Konstytucji. Wydaje się, że iluzja odpowiedzialności konstytucyjnej, którą współtworzy jej obecne uregulowanie, delegitymizuje demokratyczne państwo prawne, sprzyjając prymatowi polityki nad prawem" - pisze konstytucjonalista prof. Ryszard Piotrowski*.

Ostatnio sprawa Trybunału Stanu powróciła w związku z raportem końcowym przyjętym przez wiekszość polityków PiS w sejmowej komisji śledczej ds. VAT, w którym postulują oni postawienie przed TS poprzednią ekipę: Donalda Tuska, Ewę Kopacz, Jacka Rostowskiego i Mateusza Szczurka. Opozycja uważa, że to skandal, a raport nazywa stekiem politycznych domniemań, pomówień i półprawd.

Warto przy tej okazji przypomnieć czym jest, a czym nie jest Trybunał Stanu. Oto kompetentna i wyczerpująca analiza prof. Ryszarda Piotrowskiego.

Po co jest Trybunał Stanu

Ochrona konstytucji przed rządzącymi. Trybunał Stanu ma służyć egzekwowaniu – z inicjatywy odpowiedniej większości parlamentarnej, a więc w wyniku decyzji politycznej - odpowiedzialności za naruszenie przez sprawujących władzę konstytucji lub ustawy.

Z założenia jest zatem organem o istotnym znaczeniu dla ochrony konstytucji przed zagrożeniami ze strony rządzących. Powinni oni podlegać ocenie w oparciu o kryteria prawne, ale ocenie formułowanej nie przez sąd powszechny, lecz przez odrębny organ sądowy, powołany specjalnie w tym celu. Trybunał Stanu umożliwia realizację tej właśnie koncepcji.

Wątpliwa skuteczność

Instytucja ta jest znana polskiej tradycji ustrojowej z wątpliwej skuteczności. Trybunał Stanu, umocowany do działania w Konstytucji marcowej (1921 rok), miał orzekać z oskarżenia sejmowego o odpowiedzialności prezydenta i członków rządu za naruszenie Konstytucji lub ustawy.

Dwie próby uruchomienia tej instytucji w II RP nie okazały się skuteczne; druga, związana z nieprawidłowym finansowaniem kampanii wyborczej inicjowanym przez Józefa Piłsudskiego, nie przyczyniła się do umocnienia pozycji Trybunału ani autorytetu konstytucji marcowej.

Konstytucja kwietniowa (1935 rok) zachowała Trybunał Stanu, ale Prezydent nie ponosił już odpowiedzialności konstytucyjnej, którą – obok członków rządu - objęto posłów i senatorów; mogli oni zostać pozbawieni mandatu za naruszenie przepisów antykorupcyjnych, a także „za wystąpienia sprzeczne z obowiązkiem wierności wobec Państwa Polskiego albo zawierające znamiona przestępstwa, ściganego z urzędu”. Przepisy te nie znalazły zastosowania.

Gomułka był przeciw

W okresie powojennym do koncepcji odpowiedzialności konstytucyjnej nawiązano w 1947 roku w tzw. Małej Konstytucji, a następnie w projektach zmian ustrojowych po 1956 roku, które wówczas rządzący odrzucili uznając, że – jak to ujął I sekretarz KC PZPR Władysław Gomułka - „papierowy miecz Trybunału Stanu nikogo nie przestraszy”, a realna jest odpowiedzialność przed partią.

Jedną z reform zainicjowanych w ramach projektów przebudowy państwa po 1980 roku było uchwalenie (w 1982 roku) ustawy o Trybunale Stanu, nadal obowiązującej, choć istotnie zmienionej. Na podstawie tej ustawy podjęto próbę pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej rządzących przed 1980 rokiem (w tym premiera), z czego jednak zrezygnowano w 1984 roku, umarzając w ustawie o amnestii postępowania wszczęte przed Trybunałem Stanu.

Przywrócenie urzędu Prezydenta po 1989 roku spowodowało rozszerzenie zakresu odpowiedzialności konstytucyjnej. Praktyka ustrojowa w kolejnych latach nie potwierdziła znaczenia Trybunału Stanu dla urzeczywistnienia tej odpowiedzialności. Dotyczy to także okresu obowiązywania obecnej Konstytucji RP.

Wątpliwości co do niezależności TS i niezawisłości jego sędziów

W myśl obowiązującej Konstytucji Trybunał Stanu sprawuje władzę sądowniczą, chociaż jest swego rodzaju sądem sejmowym – członkowie Trybunału, z wyjątkiem przewodniczącego (jest nim z urzędu Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego), w liczbie 18 (w tym 2 zastępców przewodniczącego i 16 członków, przy czym zastępcy przewodniczącego oraz co najmniej połowa członków powinni mieć kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego), powoływani są przez Sejm na okres kadencji, z możliwością reelekcji.

Ten sposób ukształtowania składu Trybunału Stanu budzi wątpliwości dotyczące jego niezależności i niezawisłości jego sędziów. Konstytucja stanowi wprawdzie, że członkowie Trybunału Stanu w sprawowaniu funkcji sędziego są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, to jednak brak wystarczających rozwiązań gwarancyjnych towarzyszących tej regule budzi wątpliwości.

Dotyczą one spełniania przez Trybunał kryteriów niezależnego sądu określonych w art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

W świetle tego orzecznictwa niezależność, niezawisłość i bezstronność sądu i sędziego pozostają w ścisłym związku. Trybunał Konstytucyjny, wyjaśniając znaczenie pojęcia niezależnego sądu, przypominał w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 8/99, że

Niezawisły sąd tworzą osoby, którym prawo nadaje cechę niezawisłości, i to nie tylko werbalnie deklarując istnienie tej cechy, lecz kształtując tak system uwarunkowań działania sędziów, aby tę niezawisłość realnie, efektywnie zagwarantować (tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. SK 7/06).

Tego rodzaju gwarancji sędziom Trybunału Stanu brakuje.

Kto może stawać przed Trybunałem Stanu

Odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu mogą ponosić jedynie osoby wskazane w Konstytucji. Chodzi tu przede wszystkim o Prezydenta Rzeczypospolitej, a także Prezesa oraz członków Rady Ministrów, Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym premier powierzył kierowanie ministerstwem oraz Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych.

Ponadto odpowiedzialność przed tym Trybunałem ponoszą posłowie i senatorowie, jeśli naruszą zakaz, w myśl którego nie mogą oni prowadzić działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego ani nabywać tego majątku.

Do poniesienia odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu kwalifikuje popełnienie deliktu konstytucyjnego, a więc czynu, który – nie stanowiąc przestępstwa – polega na naruszeniu Konstytucji lub ustawy, a jego popełnienie (zarówno przez działanie, jak i zaniechanie, chociażby nieumyślnie) jest związane z wykonywaniem urzędu w ten sposób, że

Ściganie przed Trybunałem Stanu jest – w myśl ustawy – dopuszczalne w okresie 10 lat od popełnienia czynu, chyba że czyn stanowi przestępstwo, dla którego przewidziany jest dłuższy okres przedawnienia. Okoliczność, że sprawca nie sprawuje już urzędu lub nie pełni funkcji, nie stoi na przeszkodzie do wszczęcia i prowadzenia postępowania.

W przypadku Prezydenta RP odpowiedzialność dotyczy nie tylko deliktów konstytucyjnych, ale także przestępstw popełnionych w okresie sprawowania urzędu; za popełnienie przestępstwa może on być pociągnięty do odpowiedzialności wyłącznie przed Trybunałem Stanu.

Członkowie Rady Ministrów odpowiadają przed Trybunałem Stanu za delikty konstytucyjne oraz popełnienie przestępstwa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził (w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 12/00), że pociągnięcie do odpowiedzialności za przestępstwo przed Trybunałem Stanu członka Rady Ministrów warunkowane jest uprzednim bądź jednoczesnym postawieniem mu zarzutu popełnienia deliktu konstytucyjnego.

Według Trybunału Konstytucyjnego, dopóki Sejm nie obejmie oskarżeniem za przestępstwo członka Rady Ministrów, pociągniętego do odpowiedzialności za delikt konstytucyjny, dopóty zachowana jest właściwość sądu powszechnego do prowadzenia postępowania karnego, obejmującego taki czyn.

Odpowiedzialność przed sądem powszechnym za przestępstwo dopuszczona jest jedynie wtedy, gdy Sejm nie podjął uchwały o pociągnięciu członka Rady Ministrów do odpowiedzialności.

Pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej Prezydenta jest wyłączną kompetencją Zgromadzenia Narodowego. Postawienie Prezydenta w stan oskarżenia następuje na podstawie uchwały podjętej na wniosek 140 członków Zgromadzenia.

Pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej członka Rady Ministrów następuje na podstawie uchwały podjętej przez Sejm na wniosek Prezydenta lub co najmniej 115 posłów.

W odniesieniu do pozostałych osób podlegających odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu prawo wystąpienia z wnioskiem przysługuje Prezydentowi RP, grupie posłów w liczbie co najmniej 115, a także komisji śledczej na mocy uchwały podjętej większością 2/3 głosów, oddanych w obecności co najmniej połowy liczby jej członków.

Jak przebiega postępowanie przed Trybunałem Stanu

Postępowanie przed Trybunałem Stanu jest wieloetapowe. Rozpoczyna je zgłoszenie przez podmioty uprawnione wstępnego wniosku do Marszałka Sejmu. Wniosek uznany przez Marszałka za prawidłowo zgłoszony podlega rozpatrzeniu przez sejmową Komisję Odpowiedzialności Konstytucyjnej, która uchwala sprawozdanie wraz z wnioskiem o postawienie danej osoby w stan oskarżenia bądź o umorzenie postępowania.

Jeżeli po nadaniu biegu przez Marszałka Sejmu wnioskowi wstępnemu, a przed podjęciem uchwały o postawieniu w stan oskarżenia albo o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu albo przed stwierdzeniem umorzenia postępowania w sprawie upłynie kadencja Sejmu, postępowanie w danej sprawie toczy się nadal po rozpoczęciu następnych kadencji Sejmu.

Postawienie w stan oskarżenia Prezydenta RP wymaga uchwały Zgromadzenia Narodowego podjętej większością co najmniej 2/3 ustawowej liczby członków tego Zgromadzenia (374 głosy).

Pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu:

1) członka Rady Ministrów - uchwały Sejmu podjętej większością co najmniej 3/5 ustawowej liczby posłów (276 głosów),

2) pozostałych osób – uchwały Sejmu podjętej bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Podjęcie uchwały o postawieniu w stan oskarżenia lub pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu powoduje zawieszenie w sprawowaniu urzędu osoby, której uchwała dotyczy.

Postępowanie przed Trybunałem Stanu toczy się w dwóch instancjach. W pierwszej - Trybunał orzeka w składzie pięcioosobowym, w drugiej – w składzie siedmioosobowym.

Jeżeli czyn nie wypełnia znamion przestępstwa, Trybunał może:

• wymierzyć (łącznie lub osobno, na okres od dwóch do dziesięciu lat) karę utraty biernego i czynnego prawa wyborczego, zakazać zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych i w organizacjach społecznych,
• orzec utratę wszystkich lub niektórych orderów, odznaczeń i tytułów honorowych.
• Za naruszenie - dotyczących członków parlamentu - zakazów prowadzenia działalności gospodarczej Trybunał Stanu może orzec pozbawienie mandatu.
• Trybunał może też odstąpić od ukarania i poprzestać na stwierdzeniu winy oskarżonego „z uwagi na znikomy stopień społecznej szkodliwości czynu lub szczególne okoliczności sprawy”.
• Jeżeli czyn wypełnia znamiona przestępstwa Trybunał wymierza kary przewidziane w ustawach karnych.

Krytyka Trybunału Stanu

Działalność Trybunału Stanu jest od dawna przedmiotem krytyki kwestionującej brak aktywności tej instytucji publicznej. Egzekwowanie odpowiedzialności konstytucyjnej w Polsce – podobnie, jak w innych krajach demokratycznych – zależy jednak nie od Trybunału Stanu, ale od polityków, którzy nie korzystają z instrumentów pozostających do ich dyspozycji.

Odpowiedzialność konstytucyjna nie funkcjonuje w praktyce w państwach demokratycznych nie dlatego, że nie ma tam odpowiednich przepisów, ani dobrych pomysłów na stworzenie rozwiązań prawnych, ale dlatego, że politycy nie życzą sobie egzekwowania tego rodzaju odpowiedzialności.

Pozostaje jedynie odpowiedzialność polityczna, uzależniona od wyniku wyborów, od którego to wyniku zależy także skuteczność odpowiedzialności konstytucyjnej. To w istocie wyborcy ponawiając poparcie dla potencjalnych podsądnych Trybunału Stanu decydują o ich swoistym ułaskawieniu jeszcze przed wszczęciem jakiegokolwiek postępowania.

Wynik wyborów może też spowodować, że Trybunału Stanu zacznie działać, zajmując się tymi politykami, którzy ponieśli dotkliwą porażkę.

Wniosek ten kierowany jest do Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, co budzi wątpliwości z punktu widzenia zasady sprawności działania instytucji publicznych sformułowanej we wstępie do Konstytucji RP.

Nie ma żadnego konstytucyjnego powodu do prowadzenia postępowania przez tę Komisję, która jest ciałem politycznym, mogącym zmierzać raczej do skonstruowania prawdy politycznej, nie zaś do ustalenia obiektywnych ocen.

Ustawa o Trybunale Stanu nie przewiduje żadnego terminu zakończenia prac Komisji.

Model pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej przyjęty w ustawie o Trybunale Stanu polega na tym, że odbywają się dwa procesy.

Pierwszy, polityczny, przebiega przed Komisją i stwarza sposobność do rozmaitych uzgodnień międzypartyjnych natury politycznej, dotyczących stanowiska Komisji.

Drugi proces, przed Trybunałem Stanu, ma charakter postępowania sądowego, uruchamianego uchwałą Sejmu lub Zgromadzenia Narodowego.

Jednakże postępowanie dowodowe prowadzone przez Komisję, w swej istocie polityczne, aczkolwiek odwołujące się do reguł postępowania karnego, może mieć znaczący wpływ na postępowanie mające się toczyć przed Trybunałem Stanu. Niezawisłość sędziów Trybunału Stanu i jego niezależność budzi przy tym wątpliwości, o których była już mowa.

Przejaw naiwności konstytucyjnej

Odpowiedzialność konstytucyjna pomyślana w ten sposób, że jej uruchomienie zależy od zgody tych, którzy mają tę odpowiedzialność ponosić, o ile ich przeciwnicy nie zdobyli przynajmniej 276 mandatów poselskich lub nie dysponują przynajmniej 374 głosami w Zgromadzeniu Narodowym, jest przejawem swego rodzaju naiwności konstytucyjnej.

Wymagałoby to przecież od sprawujących władzę szczególnego poczucia odpowiedzialności za dobro wspólne - uznania, że akceptują polityczne konsekwencje niekorzystnego dla nich wyroku Trybunału Stanu,

Podobne poczucie odpowiedzialności musiałoby charakteryzować dysponentów wymaganych większości, by nie traktowali Trybunału jako narzędzia do pozbycia się rywali, a pokonanych w wyborach i – w konsekwencji – przed Trybunałem oraz ich zwolenników, by nie twierdzili, że Trybunał jest tylko narzędziem politycznej zemsty, nawet gdyby tak właśnie nie było.

Politycy o takich kwalifikacjach nie naruszaliby zapewne ani konstytucji, ani ustaw, co wprowadzałoby Trybunał Stanu w stan satysfakcjonującej wszystkich bezczynności, będącej przeciwieństwem tej, która jest obecnie potwierdzeniem deficytu odpowiedzialności konstytucyjnej.

Jednakże – jak dotychczas – samo istnienie tego Trybunału nie wystarcza, by zapobiegać naruszeniom Konstytucji. Wydaje się, że iluzja odpowiedzialności konstytucyjnej, którą współtworzy jej obecne uregulowanie, delegitymizuje demokratyczne państwo prawne sprzyjając prymatowi polityki nad prawem.

*Ryszard Piotrowski - doktor habilitowany nauk prawnych, konstytucjonalista, pracownik Zakładu Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, członek Rady Programowej Archiwum Osiatyńskiego.