Prof. Samuel Issacharoff: spirala zemsty prowadzi do upadku demokracji

Samuel Issacharoff to urodzony w Buenos Aires profesor prawa Uniwersytetu Nowojorskiego, konstytucjonalista. Specjalizuje się w porównawczym prawie konstytucyjnym, procedurze cywilnej, rozwijał badania z nurty prawa i ekonomii. Jest jednym z pionierów badania wpływu prawa i instytucji prawnych na procesy zachodzące w polityce.

14 stycznia 2019 roku w Warszawie na zaproszenie Fundacji Batorego wygłosił wykład o współczesnych zagrożeniach dla demokracji oraz o podstawach ustrojów demokratycznych. Poniżej zbiór głównych tez prof. Issacharoffa.

3 K: kumoterstwo, klientelizm i korupcja

Rotacja władzy. Podstawą sprawnie działającej demokracji jest pewność obywateli, że jutro może być lepsze niż dziś, że nawet, jeśli dziś przegramy wybory, to możemy wygrać następne. Demokracja polega nie tylko na tym, że odbywają się wybory, ale, że w wyniku wyborów może zajść rotacja władzy. To znaczy, że ci, którzy są u władzy, przestrzegają reguł gry i po przegranych wyborach oddadzą władzę; stabilna demokracja wymaga instytucjonalizacji polityki jako „powtarzającej się rozgrywki” (repeat play) oraz rozpowszechnionego wśród obywateli przekonania, że kto przegra wybory, ten odda władzę.

Dlatego wielkim zagrożeniem dla demokracji jest podejście populistów, że „zwycięzca bierze wszystko”, teraz zdobyliśmy władzę i tylko to się liczy, my wobec nich, bez kompromisu, społeczeństwo przemówiło i żadne instytucje demokratycznego państwa nie mogą stać nam na przeszkodzie w realizacji politycznej wizji.

Ograniczenie władzy wykonawczej. Demokracja to coś więcej niż wybory parlamentarne czy prezydenckie. Demokracja to skomplikowany system interakcji między różnymi instytucjami i społeczeństwem obywatelskim. Młode demokracje, które dopiero wychodzą z autorytaryzmu, mają zazwyczaj wiele trudności w zbudowaniu instytucji, które efektywnie monitorują i ograniczają władzę wykonawczą. Nadmiar władzy u władzy wykonawczej zazwyczaj dostrzegamy, kiedy ta narusza prawa człowieka, stosuje represje polityczne, ogranicza prawa i wolności obywatelskie. Ale nadmierna koncentracja władzy doskwiera jednostce też w innych wymiarach: na przykład, kiedy nie możesz dostać pracy lub licencji na import czy eksport towarów, bo nie jesteś zwolennikiem partii rządzącej.

Te zagrożenia dla demokracji to 3 K: kumoterstwo, klientelizm i korupcja. Z korupcją mamy do czynienia w państwach plasujących się na szczytach rankingów demokracji, klientelizm jest dodatkowym poważnym problemem: rządzący nie chcą oddać władzy, bo jej utrata wiąże się z utratą całej siatki wpływu w państwie.

Organizacje społeczeństwa obywatelskiego. W demokracji władza wykonawcza, w tym administracja, jest w dużym stopniu ograniczana przez nadzór organizacji, które pośredniczą między obywatelem a państwem. Dlatego autorytarna władza występuje przeciwko organizacjom pozarządowym. Najlepszym przykładem są Chiny, w których NGO-sy zamknięto lub wyrzucono z kraju. Władza stosuje przeciwko nim różne taktyki: nakłada podatki, obciążenia związane ze składaniem szczegółowych raportów z finansowania zagranicznego i z kontaktów z zagranicą. Populiści nie lubią organizacji pozarządowych, ponieważ twierdzą, że po swoim zwycięstwie będą realizować program społeczeństwa, więc żadni pośrednicy nie są potrzebni. Dla populistów wszystko, co jest pomiędzy władzą a społeczeństwem, staje się zagrożeniem.

Jawność i przejrzystość. Władza wykonawcza lubi działać w tajemnicy. Polityka międzynarodowa, operacje wojskowe czy działalność wywiadowcza z zasady nie mogą być jawne, ale władza musi być za nie rozliczana. Muszą istnieć ku temu mechanizmy. Dlatego zagrożeniem dla demokracji są ataki na mechanizmy oraz instytucje monitorujące i rozliczające władzę. Ataki na sądownictwo. Na rzecznika praw obywatelskich. Zmiany w procedurze, które utrudniają postawienie władzy do odpowiedzialności. W Argentynie za prezydentury Néstora Kirchnera, sędziowie, którzy nie zgadzali się z władzą, byli usuwani. Podobnie w Wenezueli i na Węgrzech.

Normy zwyczajowe. Formalny podział władzy na papierze nie wystarcza, żeby kraj był demokracją. Jeden z ojców-założycieli i prezydent USA James Madison uważał, że formalna, spisana konstytucja to tylko "pergaminowe ograniczenie" (parchment barrier), kawałek papieru, który można zmieść i odłożyć. Ale to nieprawda. Demokracje działają najlepiej i są najbardziej stabilne, gdy spisana konstytucja jest wzmocniona zwyczajowymi normami postępowania, kiedy doświadczenie funkcjonowania w demokracji jest elementem pamięci zbiorowej. Dlatego dzisiaj największym zagrożeniem dla demokracji w Stanach Zjednoczonych jest upadek norm postępowania.

Nie śnijmy o wsadzaniu rządzących do więzień, idźmy na wybory

Issacharoff przestrzegł przed szafowaniem groźbami, że po wygranych wyborach wyśle się obecnie rządzących do więzienia. Mówił, jak niewiele jest w historii przypadków, kiedy po wojnie czy konflikcie społeczeństwo umiejętnie zastosowało wobec elit odpowiedzialność karną. Przypomniał, że po II wojnie światowej w Norymberdze niemieckim nazistom sprawiedliwość wymierzali zwycięscy alianci, a nie społeczeństwo.

Na poparcie swojej tezy Issacharoff podał dwa przykłady ze Stanów Zjednoczonych. Po ustąpieniu przez prezydenta Richarda Nixona ze stanowiska w wyniku Afery Watergate (Nixon sprawował prezydenturę w latach 1953-1961), Partia Demokratyczna uzyskała spektakularny wynik wyborczy. Po prezydenturze George'a W. Busha (2001-2009), w której czasie USA prowadziło wojnę w Iraku, dopuszczając się naruszeń prawa międzynarodowego i praw człowieka, wybory wygrał Demokrata Barack Obama, który nie postawił przed trybunałem wiceprezydenta Dicka Cheneya.

Według Issarchoffa kluczowy dla amerykańskiej demokracji był nie tyle wybór na najwyższy urząd konkretnego polityka, ale fakt, że

W amerykańskiej kulturze politycznej przyjmuje się zasadę niestosowania prawa karnego wobec poprzedników. Po wojnie secesyjnej nie oskarżono przywódców Konfederacji. Nixona postawiono przed sądem, ale ułaskawił go prezydent Gerald Ford. Dlatego tak szokujące dla Amerykanów - w ocenie Issacharoffa - były deklaracje Donalda Trumpa w czasie debaty prezydenckiej w 2016 r. o planach wsadzenia swojej przeciwniczki Hillary Clinton do więzienia. Takie deklaracje są, według Issacharoffa, zagrożeniem dla ładu demokratycznego.

Pochodzący z Argentyny profesor zwrócił uwagę, że kraje Ameryki Południowej doświadczyły fali populistycznych przywódców wcześniej niż Stany Zjednoczone i Europa. Populistyczne rządy stawały się coraz bardziej autokratyczne. Ale demokratycznej opozycji udało się wygrać wybory i stworzyć lepsze rządy — choć dziś w Brazylii wahadło wychyla się znowu w drugą, autorytarną stronę.

Tak jak najlepszą "zemstą"po rozwodzie jest dobre życie, lepszym rozwiązaniem, mówił Issacharoff, jest wpierw odzyskanie instytucji, a potem przywrócenie społecznej wiary w instytucje.

Kluczowe jest przywrócenie wiarygodności władzy ustawodawczej. Zagwarantowanie niezależności instytucji, które mają być od rządu niezależne: mediów, organizacji pozarządowych, kościołów i związków wyznaniowych. Poprawa działania systemu sprawiedliwości.

Co zrobić ze skompromitowanym, upolitycznionym sądem konstytucyjnym? Issacharoff określa jako szaleństwo ustanawianie "nadzwyczajnego" sądu konstytucyjnego albo "przejmowanie" go przez nominowanie sędziów ze swojego nadania.

Nie może usprawiedliwiać i legitymizować mechanizmu "wrogiego przejmowania" trybunału konstytucyjnego czy sądu najwyższego. Issacharoff podał przykład z Argentyny, w którym powołany za Pinocheta Trybunał Konstytucyjny stawał się coraz bardziej niezależny od junty, aż wreszcie stał się proceduralnym gwarantem w referendum, w wyniku którego dyktator stracił władzę. Historia dowodzi, że czasami instytucje są w stanie przewyższyć swoje "złe urodzenie". Zasiadający w nich ludzie mogą zmienić postępowanie po wyborach.

W Archiwum Osiatyńskiego i OKO.press publikujemy cykl artykułów na podstawie wystąpień i dyskusji w ramach konferencji "Jak przywrócić państwo prawa?" organizowanej przez Fundację im. Stefana Batorego. Cykl otworzyliśmy publikacją wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich Adama Bodnara.