Przyłębska w konflikcie z Muszyńskim. Do tego rozłam w Trybunale Konstytucyjnym

Zwiastunem pęknięcia wśród nowych sędziów może być wyrok z 14 listopada 2018 (Kp 1/18), wydany po rozpoznaniu wniosku Prezydenta o prewencyjną kontrolę zgodności z Konstytucją nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i niektórych innych ustaw. Oznacza to, że prezydent wstrzymał podpisanie ustawy do czasu rozstrzygnięcia jego wątpliwości przez Trybunał.

Duda: brak konsultacji ustawy o 30-krotności

Prezydent nabrał wątpliwości co do sposobu przygotowania ustawy z 15 grudnia 2017 roku o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i niektórych innych ustaw. Przypomnijmy, że ustawę tę uchwalono z inicjatywy Rady Ministrów, wówczas jeszcze kierowanej przez Beatę Szydło.

Podstawowym celem było zniesienie regulacji, zgodnie z którą roczna podstawa wymiaru składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe nie mogła przekraczać równowartości 30-krotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia na dany rok kalendarzowy.

Po osiągnięciu tego limitu w aktualnym stanie prawnym składka przestaje być odprowadzana. Jak wskazywał rząd w uzasadnieniu projektu ustawy, po zmianie prawa „składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe będzie odprowadzana od całości przychodu, a więc analogicznie jak w przypadku ubezpieczenia chorobowego i wypadkowego”.

W innym fragmencie uzasadnienia czytamy, że „zniesienie limitu wysokości podstawy wymiaru składek (…) bezpośrednio będzie wpływać na wysokość otrzymywanej w przyszłości emerytury. Szczególnie jest to ważne w przypadku osób, które otrzymują w czasie swojej kariery zawodowej zróżnicowane pod względem wysokości zarobki”.

Prezydent wyraził we wniosku krytyczną ocenę co do zgodności ustawy z art. 2, art. 7 i art. 59 ust. 2 w związku z art. 12 i art. 20 Konstytucji. Jego zastrzeżenia wzbudziło m.in. naruszenie standardów postępowania legislacyjnego, a zarzuty dotyczyły nienależytego uwzględnienia dialogu ze związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców w procesie uchwalania ważnej dla tych podmiotów ustawy.

Zdaniem Prezydenta zbagatelizowano rolę partnerów społecznych oraz Rady Dialogu Społecznego, nie pozwalając rzetelnie zaopiniować projektu.

Sejm i Ziobro za ustawą

Odmienny pogląd przedstawili Sejm oraz Prokurator Generalny w pisemnych stanowiskach przedłożonych w postępowaniu przed TK. W ocenie Sejmu ustawa jest zgodna ze wszystkimi wskazanymi przez Prezydenta przepisami Konstytucji.

Z kolei zdaniem Prokuratora Generalnego ustawa jest zgodna z art. 2 i art. 7 ustawy zasadniczej, natomiast nie jest niezgodna z art. 59 ust. 2, art. 12 i art. 20 Konstytucji.

Formuła „nie jest niezgodna” – wbrew pozorom – nie stanowi synonimu formuły „jest zgodna”. Oznacza jedynie, że zdaniem uczestnika postępowania przed TK (lub samego Trybunału) ustawa lub jej przepis nie nadaje się do merytorycznej kontroli pod względem jej zgodności z podanymi przepisami Konstytucji.

Natomiast formuła „jest zgodna” wskazuje, że kontrola merytoryczna może zostać (lub już została – jeżeli formuła ta pojawia się w wyroku TK) przeprowadzona, a jej wynik okazał się dla kontrolowanych przepisów pozytywny.

Ujmując rzecz najzwięźlej: ustawa była ważna dla rządu i uchwalona z jego inicjatywy. Popierali ją Sejm i Zbigniew Ziobro (jako Prokurator Generalny). Krytycznie oceniał ją, ze względu na wady procesu ustawodawczego, Prezydent Andrzej Duda.

Trybunał odrzuca zastrzeżenia Dudy...

W wyroku z 14 listopada TK nie podzielił wprawdzie poglądu o niezgodności trybu uchwalenia kontrolowanej ustawy z art. 2 Konstytucji, ale za to orzekł o niezgodności z jej art. 7 – choć nie zgadzając się z argumentacją wnioskodawcy.

Jak czytamy w komunikacie na stronie internetowej Trybunału, „nie istnieje umocowanie konstytucyjne dla kompetencji opiniodawczych organizacji związkowych i organizacji pracodawców”. Dalej zaś mowa o tym, że właściwie to nic takiego się nie stało z powodu uniemożliwienia stronie społecznej zaopiniowania w stosownym czasie i formie projektowanej ustawy.

...ale zgłasza własne

Do tej pory w wywodzie TK wszystko gra. Aż tu nagle pojawia się następująca fraza: „Ponieważ istniały poważne wątpliwości dotyczące trybu uchwalenia zaskarżonej ustawy, Trybunał, w wyniku wiedzy jaką powziął, zdecydował się zbadać również kwestie, które nie pojawiły się we wniosku, ale które mieszczą się w ramach wzorca kontroli z art. 7 Konstytucji i zarzutu badania dochowania określonego przepisami prawa trybu uchwalenia ustawy”.

Chodziło o słynne głosowania senackie, w czasie których senatorowie PO wyjęli karty do głosowania, usiłując w ten sposób zerwać kworum, jednak pozostali na sali obrad.

Czy TK ma do tego prawo?

Trybunał Konstytucyjny jest związany zakresem zaskarżenia (art. 67 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK). Oznacza to, że może wypowiedzieć się tylko w sprawie przepisów wskazanych przez skarżącego jako niezgodnych z przepisami aktu wyższego rzędu, oraz w ramach tzw. wzorca kontroli, tj. przepisów aktu nadrzędnego (najczęściej Konstytucji, a w ramach kontroli prewencyjnej – wyłącznie Konstytucji).

TK może badać zarówno treść tych zaskarżonych przepisów, jak i kompetencję do ich wydania oraz tryb owego wydania (art. 68 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK).

Kontrola trybu uchwalenia

I właśnie z kontrolą trybu uchwalenia przepisów mamy do czynienia w opisywanym przypadku. Kontrola trybu różni się od kontroli merytorycznej. Już we wcześniejszym orzecznictwie TK w szczególny sposób traktowano kontrolę trybu prawodawczego, czego dowodem m.in. wyrok z 24 czerwca 1998 roku (K 3/98).

Trybunał przyjął w nim, że ma „legitymację do badania, czy dochowano te wszystkie elementy trybu ustawodawczego, które zostały uregulowane na poziomie konstytucyjnym”, i że „badanie dochowania tych elementów jest jego obowiązkiem, niezależnie od zakresu zarzutów, jakie stawia wnioskodawca”.

Jak się wydaje (pisemnego uzasadnienia wyroku jeszcze nie ogłoszono), do tej właśnie linii orzeczniczej nawiązała większość składu TK orzekającego w sprawie Kp 1/18. Wskazuje na to przytoczony na wstępie fragment komunikatu po wyroku.

„Zaskarżona ustawa została przegłosowana uchwałą na 51. posiedzeniu Senatu 7 grudnia 2017 r., podczas głosowania część obecnych na sali senatorów wyjęła z maszyny do głosowania swoje karty, przez co nie wzięła w nim udziału.

Wedle stenogramu i dostarczonego Trybunałowi zapisu wideo z posiedzenia maszyna do głosowania zarejestrowała obecność jedynie 48 senatorów. Po zakończeniu obrad Senatu i przeprowadzonym głosowaniu Wicemarszałek Senatu zgłosiła brak kworum.

Sekretarz Senatu dokonał ponownego policzenia obecnych senatorów. Trybunał dysponując nagraniem, na podstawie którego przeliczono obecnych na sali obrad senatorów, nie był jednak w stanie stwierdzić, które dokładnie głosowanie było przedmiotem ponownej analizy sekretarza, gdyż – zarówno według stenogramu, jak i według nagrania – wypowiedział się on o głosowaniu nr 36 i ten numer głosowania nie został ani przez niego, ani przez Marszałek Senatu sprostowany”.

Kto złożył, a kto nie złożył zdania odrębnego

A gdzie to trybunalskie pęknięcie? Uwagę zwracają nazwiska ze składu orzekającego, przy których pojawia się adnotacja o zdaniu odrębnym. Zdanie odrębne (wspólne) złożyli jedynie: Julia Przyłębska, Zbigniew Jędrzejewski i Michał Warciński.

W składzie zasiadało tym razem 12 osób:

• Julia Przyłębska,
• Grzegorz Jędrejek,
• Zbigniew Jędrzejewski,
• Leon Kieres,
• Justyn Piskorski,
• Piotr Pszczółkowski,
• Małgorzata Pyziak-Szafnicka,
• Stanisław Rymar,
• Piotr Tuleja,
• Michał Warciński,
• Jarosław Wyrembak,
• Andrzej Zielonacki.

W tym gronie znalazło się 10 sędziów i dwóch antysędziów (zwanych też dublerami), czyli osoby niezgodnie z Konstytucją wybrane na stanowiska już obsadzone: Justyn Piskorski (następca zmarłego antysędziego Lecha Morawskiego) i Jarosław Wyrembak (następca zmarłego antysędziego Henryka Ciocha).

Nie orzekali sędziowie: Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz i Marek Zubik oraz antysędzia Mariusz Muszyński.

Skoro zaś wyrok o niezgodności z Konstytucją wydano, to musiało opowiedzieć się za tym minimum siedem osób (wyroki – zgodnie z art. 190 ust. 5 Konstytucji – zapadają większością głosów, a większość z 12 to właśnie 7).

Brak zdań odrębnych Grzegorza Jędrejka, Andrzeja Zielonackiego, Justyna Piskorskiego (sprawozdawcy, czyli osoby przygotowującej projekt wyroku) i Jarosława Wyrembaka nie musi oznaczać, że każdy z nich głosował za orzeczeniem o niezgodności ustawy z Konstytucją.

Może się zdarzyć, że osoba, która głosowała przeciwko, nie złożyła zdania odrębnego, jest to bowiem przywilej, a nie obowiązek oponenta wyroku, choć taka sytuacja zdarza się sporadycznie, a regułą jest, że sędzia, który głosował przeciwko, zgłasza zdanie odrębne.

Funkcjonuje też praktyka przyłączania się do cudzych zdań odrębnych, a takowe przygotowała trójka sędziów Przyłębska, Jędrzejewski, Warciński.

Ponieważ mamy ujawnione tylko trzy zdania odrębne, to można przypuszczać, że czwórka „nowych” sędziów i antysędziów (Jędrejek, Zielonacki, Piskorski, Wyrembak) poparła wyrok o niezgodności ustawy z art. 7 Konstytucji. Na pewno uczyniło tak co najmniej dwóch z nich.

Dopiero wtedy bowiem dało się osiągnąć minimalną liczbę siedmiu głosów wraz z głosami pięciu "starych" sędziów TK Leona Kieresa, Piotra Pszczółkowskiego, Małgorzaty Pyziak-Szafnickiej, Stanisława Rymara i Piotra Tulei.

Sprawa jest o tyle ciekawa, że wybranych w obecnej kadencji Sejmu sędziów i antysędziów dotąd łączyła deklaracja niechęci do tzw. aktywizmu orzeczniczego. Tymczasem w sprawie Kp 1/18 część z nich się wyłamała i opowiedziała za bardziej aktywistyczną — rozszerzającą (choć nie nową) linią Trybunału.

Czy to tylko jednorazowa szarża, czy zapowiedź tendencji – pokaże czas. Wiele wskazuje, że w TK w najbliższym czasie może być ciekawiej niż przez ostatnie dwa lata.

Z moich informacji wynika, że część sędziów i antysędziów wyłonionych w bieżącej kadencji Sejmu ma dość bycia traktowanymi w charakterze kwiatków do kożucha. Być może obudziły się u niektórych z nich prawnicze aspiracje, a być może zrozumieli, że rządy PiS nie będą trwać wiecznie.

A Przyłębska i Muszyński?

Pojawiły się też wskazówki mogące świadczyć o osłabieniu wpływów dr. hab. Mariusza Muszyńskiego, prof. UKSW – formalnie zastępcy, a praktycznie realnego prezesa TK. Najpierw na niczym spełzł jego plan przejścia do Izby Dyscyplinarnej SN, choć był to – ze swoją, opisywaną choćby przez „Newsweek” (nr z 14–20.08.2017 r., s. 12), mentalnością tropiciela wszelkich odstępstw od zadekretowanej linii postępowania – idealny kandydat na szefa jednostki mającej ścigać niepokornych sędziów.

Jednak Muszyński wycofał się z kandydowania (czy też, jak twierdzą złośliwi, wycofano go). O poziomie jego niezależności politycznej najlepiej świadczy fakt, że dokumenty z jego kandydaturą dostarczył do Krajowej Rady Sądownictwa wiceminister sprawiedliwości Marcin Warchoł.

Teraz, jak dowiedziałem się od kilku osób, Julia Przyłębska odebrała Mariuszowi Muszyńskiemu funkcję sprawozdawcy w postępowaniu mającym za przedmiot wniosek Prokuratora Generalnego dotyczący pytań prejudycjalnych do TSUE.

Z moich rozmów wynika także, że powstał też spór o kierunek rozstrzygnięcia w składzie orzekającym w sprawie wniosku Ziobry skierowanego przeciwko uchwałom o wyborze w 2010 r. sędziów TK: Stanisława Rymara, Piotra Tulei i Marka Zubika (sygn. U 1/17).

Wniosek od blisko dwóch lat pozostaje nierozpoznany, choć sprawa jest banalna: uchwały o wyborze sędziów TK nie zawierają przepisów prawa, tylko są aktami indywidualno-konkretnymi, więc nie podlegają rozpoznaniu merytorycznemu przez Trybunał i postępowanie należy umorzyć.

Zajmuje się tym skład trzyosobowy: Julia Przyłębska (przewodnicząca składu), Mariusz Muszyński (sprawozdawca) i Michał Warciński. Orzeczenie miało zapaść już 13 lipca 2017 r., ale wówczas, pod pretekstem potrzeby rozpoznania wniosku RPO o wyłączenie ze składu orzekającego Muszyńskiego, odroczono jego wydanie. I do tej pory go nie wydano.

Za to z inicjatywy Prokuratora Generalnego wyłączano od orzekania w niektórych sprawach sędziów, w których legalność wyboru wniosek jest wymierzony.

Ostatnio Mariusza Muszyńskiego stosunkowo rzadko widywano w Trybunale. Nie uczestniczył w wydaniu wyroku Kp 1/18 (podobno z przyczyn zdrowotnych). Nie pojawił się też 18 grudnia 2018 na uroczystym posiedzeniu Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK z udziałem Prezydenta Andrzeja Dudy.

Jak twierdzą moi informatorzy, Muszyński jest wiernym sojusznikiem ministra sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego Zbigniewa Ziobry, którego pozycja polityczna w rządzie słabnie. Niektórzy twierdzą nawet, że prędzej czy później zostanie odwołany. I to wywołuje frustrację wiceprezesa TK.

Julia Przyłębska z kolei – tak twierdzą moje źródła – zdecydowała się na sojusz z Mateuszem Morawieckim, jak wiadomo, skonfliktowanym z Ziobrą. Dociekając, co mogło ją do tego skłonić, usłyszałem, że być może chodzi o ochronę męża, prof. Andrzeja Przyłębskiego, ambasadora RP w Berlinie, według ustaleń "Wyborczej" w PRL zarejestrowanego przez SB jako TW „Wolfgang”.

Co prawda IPN wystawił Przyłębskiemu świadectwo moralności, jednak sytuacja zawsze przecież może ulec zmianie. Archiwa IPN są przepastne. Szafy „Kiszczaków” też.

* Maciej Pach jest doktorantem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.