RPO do Trybunału: należy umorzyć wniosek Ziobry o pytania prejudycjalne

23 sierpnia 2018 Prokurator Generalny Zbigniew Ziobro wniósł do Trybunału Konstytucyjnego o sprawdzenie, czy artykuł 267 Traktatu o Funkcjonowaniu UE - tak jak rozumiał ten artykuł Sąd Najwyższy, zadając na jego podstawie pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości UE w Luksemburgu - jest zgodny z konstytucją.

Ruch Ministra Ziobry wywołał polityczną trwogę, włącznie z oskarżeniami, że to krok do wyjścia Polski z Unii Europejskiej, ze względu na to, że podważa jedną z podstawowych zasad prawa europejskiego, jaką jest możliwość kierowania przez sądy państw członkowskich pytań do TSUE.

4 października Prokurator Generalny rozszerzył zakres zaskarżenia art. 267 TFUE do Trybunału Konstytucyjnego. Ziobro zapytał TK, czy zgodne z konstytucją jest występowanie przez sąd krajowy z pytaniem prejudycjalnym o wykładnię traktatów lub aktów UE w sprawach dotyczących:

• ustroju,
• kształtu
• i organizacji władzy sądowniczej
• oraz postępowania przed organami władzy sądowniczej państwa członkowskiego.

RPO uważa, że wniosek z 4 października "jest w istocie nowym wnioskiem skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącym jedynie pozór rozszerzenia pierwotnego zakresu zaskarżenia".

Według RPO, ten wniosek powinien zostać przez Trybunał Konstytucyjny skierowany do odrębnego rozpoznania, a następnie umorzony.

• Prokurator Generalny we wniosku pominął kluczowy związek między prawem UE a problematyką niezależności sądów, nieusuwalności sędziów czy procedury dyscyplinarnej. Tymczasem Trybunał Sprawiedliwości UE wielokrotnie potwierdził, w wyrokach sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-284/16 Achmea, czy też C-216/18 LM(orzeczenie w sprawie Artura Celmera), że te zagadnienia są elementem prawa europejskiego - dlatego sądy mogą pytać TSUE o wykładnię prawa europejskiego w wyżej wymienionych kwestiach;
• Prokurator Generalny wydaje się nie rozumieć sposobu funkcjonowania prawa Unii Europejskiej, a w szczególności procedury pytań prejudycjalnych. Niedopuszczalne jest jakiekolwiek proceduralne ograniczanie możliwości kierowania pytań prejudycjalnych. Trybunał Sprawiedliwości w przypadku każdego złożonego pytania prejudycjalnego sam ocenia jego dopuszczalność. Nawet, jeśli polski TK orzekłby po linii Ziobry, to polskie sądy będą mogły zadawać pytania prejudycjalne do TSUE. TSUE będzie oceniać, czy te pytania są dopuszczalne;
• traktowanie wystąpień sądów krajowych jako potencjalne naruszenie Konstytucji RP stanowi naruszenie prawa Unii;
• TSUE dokonuje ostatecznej i wiążącej wykładni art. 267, a sądy krajowe, w tym konstytucyjne, nie mogą dokonywać własnej, niezależnej od TSUE i wiążącej wykładni;
• orzekając w tej sprawie Trybunał Konstytucyjny w istocie będzie musiał dokonać wykładni art. 267 TFUE, co oznacza, że sam będzie zobowiązany do zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do TS UE, zgodnie z treścią art. 267 ak. 3 TFUE.

Bodnar podaje więcej argumentów za umorzeniem zaskarżenia Ziobry przez Trybunał Konstytucyjny.

Zauważa, że:

• Trybunał Konstytucyjny już orzekł o zgodności z konstytucją art. 267 TFUE - w orzeczeniu z 11 maja 2005 roku TK potwierdził zgodność z Konstytucją RP art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (będącego odpowiednikiem art. 267 TFUE sprzed zmian na mocy Traktatu z Lizbony). Żadne nowe okoliczności nie uzasadniają ponownej oceny zgodności art. 267 TFUE. Prokurator Generalny nie podał ich w swoim wniosku. Powtórne orzeczenie przez TK w sprawie art. 267 naruszałoby podstawową zasadę prawa - powagę rzeczy osądzonej (res iudicata).
• Jeśli Trybunał Konstytucyjny jednak orzeknie w tej sprawie - i to po linii Ziobry - to naruszy konstytucję. W ocenie Rzecznika ewentualne orzeczenie zgodne z wnioskiem Prokuratora Generalnego jest nie do pogodzenia z art. 9 Konstytucji (stanowi on, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego). Art. 9 Konstytucji ma bez wątpienia zastosowanie również do tych umów międzynarodowych, na których mocy doszło do przekazania niektórych kompetencji organów krajowych w odniesieniu do niektórych spraw na rzecz organizacji lub organu międzynarodowego (art. 90 Konstytucji).

Pismo RPO do TK jest dostępne na stronie Rzecznika. Poniżej publikujemy informację wydaną przez Biuro RPO.

Rzecznik Praw Obywatelskich

VII.510.52.2018

Pytanie prejudycjalne stworzono w Unii po to, by sąd kraju członkowskiego mógł zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości o wykładnię prawa UE – prawa obowiązującego wszystkich członków UE, a następnie tę wykładnię zastosować do oceny, czy przepis prawa krajowego nie jest sprzeczny z prawem UE.

Badając jedną ze spraw z zakresu ubezpieczenia społecznego – z udziałem sędziów, którzy przekroczyli 65 lat, ale nie odnoszącą się wprost do nich – Sąd Najwyższy 2 sierpnia 2018 r. spytał TSUE o wykładnię prawa UE, co miało pozwolić na udzielenie odpowiedzi, czy z prawem UE zgodne są przepisy ustawy o SN z grudnia 2017 r. Chodzi o to, czy przepisy te nie naruszają zasady nieusuwalności sędziów (obniżając ich wiek przejścia w stan spoczynku z 70 do 65 lat) oraz zasady państwa prawnego, a także zakazu dyskryminacji ze względu na wiek.

Bo gdyby nie były, powstałoby ryzyko podważania wyroków SN. SN zastosował jednocześnie tzw. zabezpieczenie w myśl Kodeksu postępowania cywilnego, czyli zawiesił stosowanie tych przepisów ustawy o SN - do czasu odpowiedzi TSUE (mimo to przepisy te były jednak nadal stosowane przez Krajową Radę Sądownictwa i Prezydenta RP).

23 sierpnia 2018 r. prokurator generalny Zbigniew Ziobro wniósł do TK o stwierdzenie niekonstytucyjności takiego rozumienia przepisów, jak zrobił to SN. Zaskarżył m.in. konstytucyjność art. 267 TFUE, rozumianego w ten sposób, że uprawnia sąd krajowy do zadania pytania prejudycjalnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie TSUE nie odnosi się do przedmiotu sprawy, którą ma rozstrzygnąć sąd kierujący pytanie.

Kompetencja każdego sądu państwa członkowskiego do pytania prejudycjalnego nie może być wyłączona lub ograniczona przez jakiekolwiek organy czy procedury krajowe - stwierdził Adam Bodnar w stanowisku z 16 października dla TK w tej sprawie. Wniósł, aby TK umorzył postępowanie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

W piśmie tym Rzecznik podkreślał, że Prokurator Generalny kwestionuje konstytucyjność jednego z najdonioślejszych przepisów Traktatu o funkcjonowaniu UE, mówiącego m.in. o obowiązku zadania pytania prejudycjalnego przez sąd krajowy.

Gdyby TK zakazał polskim sądom zadawania takich pytań, byłoby to naruszeniem zobowiązań traktatowych Polski. A próba powstrzymania sądów krajowych od ich zadawania zawsze spotykała się z bardzo negatywną reakcją TSUE.

4 października 2018 roku Prokurator Generalny istotnie rozszerzył zakres swego zaskarżenia. Wniósł dodatkowo o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 267 TFUE także w zakresie, w jakim dopuszcza on występowanie przez sąd krajowy z pytaniem prejudycjalnym o wykładnię traktatów lub aktów UE w sprawach dotyczących ustroju, kształtu i organizacji władzy sądowniczej oraz postępowania przed organami władzy sądowniczej państwa członkowskiego.

Według Prokuratora Generalnego art. 267 TFUE daje sądowi państwa UE swobodę do „określania kompetencji wbrew Konstytucji RP” i zezwala sądowi na ingerencję w kompetencje innych konstytucyjnych organów. Zbigniew Ziobro uważa, że normy upoważniające organy międzynarodowe do oddziaływania na system ustrojowy w materiach, w których wyłączne kompetencje prawodawcze przysługują ustrojodawcy bądź ustawodawcy krajowemu, mogą naruszać art. 2 Konstytucji i stanowić ingerencję w zasady podziału władz.

Pismo PG z 4 października to nowy wniosek

W odniesieniu do wszystkich zarzutów Prokuratora Generalnego, zarówno z 23 sierpnia, jak i 4 października, zachodzi sytuacja niedopuszczalności wydania orzeczenia - napisał Adam Bodnar w stanowisku dla TK z 22 listopada 2018 roku. Odnosi się ono wyłącznie do poszerzonego wniosku Zbigniewa Ziobry.

- Z racji przedmiotu wniosku i jego znaczenia dla fundamentalnych spraw ustrojowych RP i członkostwa w Unii Europejskiej, pismo procesowe Prokuratora Generalnego z dnia 4 października 2018 jest pod względem materialnym w istocie nowym wnioskiem skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącym jedynie pozór rozszerzenia pierwotnego zakresu zaskarżenia, a w konsekwencji wniosek ten powinien zostać przez Trybunał Konstytucyjny skierowany do odrębnego rozpoznania - głosi stanowisko RPO.

Kontekst wniosku Prokuratora Generalnego, nawiązującego do pytań prejudycjalnych wniesionych ostatnio przez polskie sądy, wyraźnie pokazuje, że kwestia zasadniczo dotyczy problemów, jakie pojawiły się w związku z kolejnymi ustawami, które w ocenie Rady Ministrów miały zreformować wymiar sprawiedliwości w Polsce (ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa, ustawa o Sądzie Najwyższym, Prawo o ustroju sądów powszechnych).

Prokurator Generalny - choć odwołuje się do konkretnych pytań prejudycjalnych i postanowień sądów - pominął zupełnie związki między problematyką niezależności sądów, nieusuwalności sędziów czy procedury dyscyplinarnej a prawem UE. A są to bez wątpienia te elementy systemu i organizacji sądownictwa, które wchodzą w zakres prawa UE. Jasno podkreślał to wcześniej TSUE w wyrokach w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-284/16 Achmea, czy też C-216/18 LM. Prokurator Generalny pomija to orzecznictwo, co oznacza, że jego argumentacja jest niepełna.

Powaga rzeczy osądzonej

Wydanie orzeczenia przez TK w sprawie z wniosku z 4 października 2018 roku jest niedopuszczalne również dlatego, że art. 267 TFUE stanowi część prawa międzynarodowego. W wyroku z 11 maja 2005 (sygn. K 18/04) TK uznał zaś, że nie jest upoważniony do samoistnej oceny konstytucyjności prawa pierwotnego Unii Europejskiej - o ile nie chodzi tu o traktat akcesyjny. Według RPO wydanie wyroku przez TK w odniesieniu do art. 267 TFUE jest niedopuszczalne, skoro zgodność z Konstytucją RP art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (będącego odpowiednikiem art. 267 TFUE sprzed zmian na mocy Traktatu z Lizbony), była już przedmiotem orzekania właśnie 11 maja 2005 roku. W ocenie Rzecznika Prokurator Generalny nie dostrzega tego problemu, traktując możliwość wydania orzeczenia przez TK za oczywistą.

- Prokurator Generalny dostrzegł co prawda, że wyrok zapadł, ale uznał, że ocena konstytucyjności miała miejsce „w innym kontekście”, nie wyjaśniając wszakże, na czym odmienność tego kontekstu miałaby polegać - napisał RPO. Tymczasem w sytuacji, w której nie pojawiły się żadne nowe okoliczności uzasadniające ponowną ocenę zgodności z Konstytucją RP, sprawa powinna podlegać umorzeniu. A żadne nowe okoliczności nie uzasadniają ponownej oceny zgodności art. 267 TFUE. Obowiązkiem wnioskodawcy jest wskazanie argumentów lub dowodów na poparcie zarzutu niekonstytucyjności. Prokurator Generalny nie dopełnił tego elementarnego obowiązku ustawowego, a zatem także z tego powodu postępowanie przed Trybunałem podlega umorzeniu.

TK miałby bowiem orzekać w tej samej sprawie, co byłoby sprzeczne z art. 190 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Wkroczenie ewentualnym wyrokiem TK w kompetencje TSUE

16 października 2018 r. Rzecznik wskazał, że wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne również w związku z tym, że w świetle art. 267 TFUE przesądzenie o takiej interpretacji prawa UE, która może wiązać się z dopuszczalnością zastosowania środka tymczasowego, o którym mowa w postanowieniu SN z 2 sierpnia, należy wyłącznie do TSUE. Stanowisko to jest w pełni aktualne w świetle poszerzenia wniosku. - Prokurator Generalny, formułując w piśmie procesowym z 4 października 2018 roku zarzuty wobec art. 267 TFUE, wydaje się nie rozumieć sposobu funkcjonowania prawa UE, a w szczególności procedury pytań prejudycjalnych – napisał RPO.

Pomija bowiem te elementy procedury pytań, które odnoszą się do oceny ich dopuszczalności. Twierdzenie Prokuratora Generalnego, że doszło do rozszerzenia zakresu art. 267 TFUE (w stosunku - jak należy się domyślać - do stanu z dnia związania się TFUE przez Polskę), w związku z tym, że sądy mogą kierować szeroko sformułowane pytania do TSUE, jest całkowicie nieuzasadnione. Każdorazowo to TSUE ocenia dopuszczalność pytania prejudycjalnego. Jeżeli TSUE jest oczywiście niewłaściwy do rozpoznania sprawy lub jeżeli wniosek lub skarga są oczywiście niedopuszczalne, Trybunał może wydać postanowienie bez dalszych czynności procesowych.

Rzecznik podkreślił, że TSUE wielokrotnie uznawał, iż gdy pytania sądu krajowego dotyczą wykładni prawa wspólnotowego, to TSUE jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia. Trzeba też pamiętać o tym, że sądy krajowe, w tym sądy konstytucyjne, nie mają możliwości dokonywania ostatecznej i wiążącej wykładni art. 267 TFUE w sposób niezależny od wykładni TSUE. Orzekając w tej sprawie Trybunał Konstytucyjny w istocie będzie musiał dokonać wykładni art. 267 TFUE, co oznacza, że sam będzie zobowiązany do zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, zgodnie z treścią art. 267 ak. 3 TFUE.

Z orzecznictwa TSUE jasno wynika, że niedopuszczalne jest jakiekolwiek proceduralne ograniczanie możliwości kierowania pytań prejudycjalnych. Argumentacja ta pozostaje w pełni aktualna również wobec nowych zarzutów Prokuratora Generalnego. W ocenie Rzecznika, nawet gdy TK orzeknie zgodnie z wnioskiem Prokuratora Generalnego z 4 października, to z punktu widzenia prawa UE – zasady pierwszeństwa prawa UE oraz zasady lojalnej współpracy – sądy polskie i tak będą mogły nadal kierować pytania prejudycjalne do TSUE w każdej sprawie, w której same uznają to za stosowne, a TSUE będzie wyłącznie władny ocenić ich dopuszczalność. A traktowanie wystąpień sądów krajowych jako potencjalne naruszenie Konstytucji RP stanowi bez wątpienia przeszkodę w świetle prawa UE do korzystania z przewidzianych traktatowo kompetencji, co jest uznane przez TSUE za niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa Unii.

Relacja między art. 9 a art. 90 Konstytucji

Wydanie orzeczenia przez TK jest niedopuszczalne również dlatego, że w ocenie Rzecznika ewentualne orzeczenie zgodne z wnioskiem Prokuratora Generalnego jest nie do pogodzenia z art. 9 Konstytucji (stanowi on, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego). Art. 9 Konstytucji ma bez wątpienia zastosowanie również do tych umów międzynarodowych, na których mocy doszło do przekazania niektórych kompetencji organów krajowych w odniesieniu do niektórych spraw na rzecz organizacji lub organu międzynarodowego (art. 90 Konstytucji).

Ocena zgodności art. 267 TFUE z art. 90 Konstytucji nie może mieć miejsca bez uwzględnienia relacji między art. 90 Konstytucji a art. 9 Konstytucji, do czego Prokurator Generalny nie odniósł się w swoim piśmie w sposób satysfakcjonujący. Nie dostrzegł on, że TK orzekał już wielokrotnie o konstytucyjnym obowiązku przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego - podkreślając, że Polskę i pozostałe państwa członkowskie Unii Europejskiej łączy wspólnota zasad ustrojowych, zapewniających prawidłowy wymiar sprawiedliwości i proces przed niezawisłym sądem. Podkreślał przy tym, że z art. 9 Konstytucji RP wynika dodatkowo konieczność dbałości o realizację wartości, jaką jest wiarygodność Polski w stosunkach międzynarodowych, jako państwa respektującego fundamentalną dla państw cywilizowanych zasadę pacta sunt servanda.

Przestrzeganie przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego jest nie tylko obowiązkiem konstytucyjnym, ale stanowi jedną z zasad systemu prawnego i ustroju polskiego państwa - napisał Rzecznik. W wyroku z 16 listopada 2011 TK stwierdził, że wprawdzie wobec Konstytucji RP jednoznacznie zagwarantowano status najwyższego prawa RP, ale regulacji tej towarzyszy „nakaz respektowania i przychylności wobec właściwie ukształtowanych oraz obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej unormowań prawa międzynarodowego”.

W orzecznictwie TK utrwaliło się ponadto stanowisko, zgodnie z którym prawną konsekwencją art. 9 jest to, że system prawa w Polsce ma charakter wieloskładnikowy. Współobowiązują podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Za bezzasadne należy zatem uznać argumenty Prokuratora Generalnego, że „nie jest możliwe akceptowanie sytuacji, w których w systemie prawnym będą funkcjonować normy, które upoważnią organy międzynarodowe do oddziaływania na system ustrojowy w materiach, w których wyłączne kompetencje prawodawcze przysługujące ustrojodawcy bądź ustawodawcy krajowemu”. Problem ten był już rozstrzygany przez TK, a ponowne jego podnoszenie bez uwzględniania orzecznictwa TK i bez nowej argumentacji prawnej, prowadzi do wniosku o niedopuszczalności orzekania w tej sprawie.

Najnowsza nowelizacja ustawy o SN a postępowanie przed TSUE

We wrześniu 2018 roku swoją skargę na Polskę do TSUE złożyła Komisja Europejska „w związku z pogwałceniem zasady niezależności sądownictwa”.

19 października TSUE wydał postanowienie tymczasowe. Na jego mocy zawiesił część przepisów ustawy o SN i nakazał przywrócenie jego sędziów, którzy na podstawie zawieszonych przepisów przeszli w stan spoczynku.

21 listopada Sejm uchwalił nowelizację ustawy o SN, która kadencje prezesów SN, w tym I Prezes SN prof. Małgorzaty Gersdorf, uznała za nieprzerwane. Dała też możliwość powrotu sędziom SN, którzy według dotychczasowych przepisów zostali odesłani w stan spoczynku. Nowelizacja oczekuje na podpis Prezydenta RP.

W ocenie Rzecznika zmiana ustawy nie wpływa na postępowanie przed TSUE. Tylko ewentualne wycofanie wniosku przez Komisję Europejską spowodowałoby umorzenie tego postępowania.