Rząd świadomie nie waloryzuje 500+ i zasiłków rodzinnych. Rośnie skrajne ubóstwo [Rozmowa]

"Najlepsza ochrona rodziny przed ubóstwem jest wtedy, gdy oboje rodzice pracują. Stąd też ważne, aby polityka społeczna sprzyjała takiej sytuacji. Jeżeli chodzi o świadczenia, to brakuje działań, które zapewniłyby, że ich wartość realna nie będzie spadała. Jeżeli wprowadzamy jakieś świadczenia, to powinny być one waloryzowane. W innym przypadku będzie problem zarówno jeśli chodzi o progi w zasiłkach rodzinnych, jak i wysokość samych świadczeń. Roczna waloryzacja cenowa jest konieczną reformą" - mówi OKO.press prof. Ryszard Szarfenberg, badacz z Uniwersytetu Warszawskiego, członek Polskiego Komitetu Europejskiej Sieci Przeciwdziałania Ubóstwu EAPN Polska.

Prof. Szarfenberg komentuje ogłoszone dane GUS na temat wzrostu odsetka osób żyjących w skrajnym ubóstwie. Tłumaczy dlaczego trzeba ostrożnie podchodzić do tych danych, analizuje poziom ubóstwa w rodzinach z dziećmi, rodzinach bez dzieci, gospodarstwach jednoosobowych, gospodarstwach emeryckich. I formułuje postulaty jak powinna być prowadzona polityka świadczeń socjalnych, by przy ogólnym wzroście zamożności Polaków nie rosła sfera ubóstwa.

Bartosz Kocejko, OKO.press: Płace rosną, z 2017 na 2018 rok przeciętne wynagrodzenie wzrosło nominalnie o ponad 7 proc. Budżety gospodarstw domowych też są coraz większe. Tymczasem dostajemy od GUS zaskakującą informację: ubóstwo skrajne w Polsce wzrosło z 2017 na 2018 rok z 4,3 do 5,4 proc. Jak to możliwe?

Dr. hab. Ryszard Szarfenberg, Uniwersytet Warszawski, Polski Komitet Europejskiej Sieci Przeciwdziałania Ubóstwu EAPN Polska: Pierwsza moja uwaga dotyczy tego, że ta sama publikacja GUS za 2017 rok zawierała też aneks tabelaryczny. Było w nim dużo więcej informacji, niż tylko to, co jest w informacji za 2018 rok.

Na razie jest to „informacja sygnalna”, może jeszcze podadzą więcej informacji?

Wtedy też nazywało się to informacją sygnalną, ale z aneksem tabelarycznym. Warto zgłosić GUS potrzebę standaryzacji informacji o ubóstwie, abyśmy nie byli zaskakiwani w ten sposób.

Druga sprawa jest taka, że to są badania o charakterze reprezentacyjnym i w związku z tym mamy do czynienia z próbami, a nie całą populacją i wynikającymi stąd błędami.

Jeżeli więc np. w 2017 wskaźnik skrajnego ubóstwa wyniósł 4,3, to jest zakres, np. od 3,3 do 5,3. W kolejnym roku, jak mamy 5,4 proc., w rzeczywistości byłoby to np. od 4 do 6 proc. GUS niestety podaje tylko jedną liczbę i trudno się zorientować, czy zmiana rok do roku jest istotna statystycznie.

Dlaczego trzeba brać te błędy pod uwagę?

Jeżeli tego nie robimy, może nam się wydawać, że coś rośnie lub spada, ale w rzeczywistości zakres wartości wskaźnika z roku 2018 zachodzi na ten z roku 2017. Jeżeli tak jest, to równie dobrze można by stwierdzić, że zmiana jest nieistotna statystycznie.

Może to oznaczać, że o ile od 2014 do 2016 roku mamy spadek wskaźników ubóstwa o 2 czy nawet 3 punkty procentowe, to w latach 2016-2018 zmiany były dużo mniejsze – na granicy błędu.

Możemy zatem – bezpiecznie - uznać, że ubóstwo przestało spadać. Co się wydarzyło?

Zacznijmy od tego, że ubóstwo skrajne jest liczone na wydatkach. Tymczasem w badaniach budżetów gospodarstw domowych widzimy, że średnie dochody coraz bardziej przewyższają średnie wydatki.

Oznacza to, że gdybyśmy mierzyli ubóstwo po stronie dochodowej, to moglibyśmy mieć wyraźniejszą poprawę. Natomiast po stronie wydatków zmiana jest mniej wyraźna. Tak jak w pana pierwszym pytaniu: płace rosną, dochody średnio rosną, więc co się dzieje z ubóstwem? Ale ubóstwo mierzymy na wydatkach, a nie na dochodach.

Co to znaczy, że mierzymy na wydatkach?

GUS bierze pod uwagę książeczki gospodarstw domowych – rodziny zapisują w nich swoje wydatki przez miesiąc i później GUS to zlicza. Postulowałem, żeby podawano dane dotyczące zarówno ubóstwa dochodowego, jak i wydatkowego.

GUS mówi, że deklaracje dochodowe są mniej wiarygodne, w związku z tym lepiej liczyć wskaźniki na wydatkach. Te jednak też mają swoje problemy: jak rodzina zaoszczędzi trochę pieniędzy, ale jest skrajnie uboga wydatkowo, to też coś nie gra. Oszczędności nie są bowiem liczone jako wydatki.

I te wydatki nie rosną...

Średnio nie rosną tak szybko jak dochody. Granica ubóstwa skrajnego to jest minimum egzystencji – tyle powinna standardowa rodzina wydawać, żeby zaspokoić swoje potrzeby na minimalnym, biologicznym poziomie.

Weźmy przykład rodziny, której wydatki były trochę ponad granicą ubóstwa skrajnego. Teraz widzimy, że po stronie dochodowej jest wzrost, bo jest np. jedna osoba zarobkująca, której zarobki się zwiększyły.

Z drugiej strony nie widzimy, żeby wydatki poszły za tym wzrostem dochodów, bo wzrost może był nieduży, a oni się przyzwyczaili do tego, ile wydają itd. Jeżeli nie ma w rodzinie nikogo zarobkującego, to tym gorzej, bo świadczenia nie są waloryzowane, a ceny rosną z roku na rok. Razem z nimi rośnie też granica ubóstwa i wydatki części rodzin zaczynają być od niej niższe.

Dlaczego?

Po pierwsze, rząd świadomie zdecydował, aby nie podnosić ani kryteriów, ani wysokości zasiłków rodzinnych. Po drugie, rząd tak samo postąpił w przypadku 500+. Realnie rzecz biorąc, dochody rodzin z 500+ i zasiłków rodzinnych są więc relatywnie mniejsze. 500 zł jest obecnie warte mniej niż trzy lata temu.

Inflacja sprawia, że 500 plus z 2016 roku to dziś „465 plus”. Jeśli bierzemy pod uwagę tylko wzrost cen żywności, to pewnie jeszcze mniej.

Od dawna jestem krytykiem sposobu weryfikacji wysokości świadczeń socjalnych – decyzja jest podejmowana co trzy lata i może być różna, np. o niepodniesieniu kryteriów i świadczeń. Jestem za tym, żeby to była automatyczna waloryzacja cenowa. Oczywiście kluczowa jest waloryzacja kwoty świadczenia. Bez tego spada wartość realna dochodu, a z nią również wydatki, bo rodzinę stać na mniej.

Gdy patrzymy na wskaźniki, to widzimy, że np. ubóstwo skrajne trochę rosło w latach 2011-2014, potem zaczęło spadać, z ponad 7 proc. do 4,3 proc. w 2017 roku. Co wpłynęło na ten spadek?

Gdy poprawia się sytuacja na rynku pracy, to osoby wcześniej niepracujące mogły znaleźć pracę, a zarobki tych, które pracowały, mogą być teraz wyższe. Ważne było oczywiście również wprowadzenie świadczenia wychowawczego, które jak na polskie warunki jest bardzo hojne - ponad dwa razy większe, niż to, co rodzina mogła mieć z zasiłków rodzinnych.

Rodziny ubogie otrzymywały 500+ na wszystkie dzieci oraz zasiłki rodzinne.

Wspomina Pan o możliwości łączenia świadczeń w przypadku rodzin ubogich. Politycy mówią o rodzinach, które łączą 500+ z innymi świadczeniami i dostają nawet - to akurat kwota podana przez Radosława Sikorskiego - 12 tys. zł rocznie. Czy te opowieści mają coś wspólnego z rzeczywistością?

W badaniu GUS mamy kategorię rodzin utrzymujących się „z innych niezarobkowych źródeł”, czyli głównie ze świadczeń. Jeśli spojrzymy na te statystyki, to widzimy, że to właśnie tam jest najwięcej ubóstwa i najbardziej ono wzrosło: z 10 proc. do 14 proc., o 4 punkty proc. w 2018 roku.

A poza tym, ile osób utrzymamy powyżej granicy ubóstwa skrajnego za 1000 zł miesięcznie? Na pewno nie rodzinę z trójką dzieci, dla niej minimum egzystencji wynosiło w 2018 r. miesięcznie 2587,51 zł.

Warto też przypomnieć: ubóstwo skrajne jest ważnym wskaźnikiem, ale to minimum socjalne – wyższe od granicy skrajnego ubóstwa – wyznacza godny, minimalny poziom życia.

I to są właśnie rodziny, o których opowiada się te historie.

Najprawdopodobniej tak. Tymczasem ubóstwo skrajne w ich przypadku rośnie. Można wymyślać sobie jakieś hipotetyczne sytuacje, ale jak nie znamy dokładnie rzeczywistych przypadków rodzin, to nie widzimy, ile im potrzeba, żeby wyzwolić się z ubóstwa skrajnego.

Jeżeli nie uwzględniamy, ile takie rodziny potrzebują by żyć na poziomie minimalnie godnym, a z drugiej strony sztucznie dodajemy różne świadczenia – choć część rodzin jest z takich czy innych powodów z nich wyłączona – wówczas dochodzimy do takich haseł, jak wspomniani politycy.

Po co to robić?

Jest tu polityczny podtekst. Tworzy się takie podziały, żeby zniechęcić wyborców do tych świadczeń i tym samym do tych partii, którym przyczepi się łatkę ”rozdawnictwa”.

Po rozszerzeniu 500+, ta retoryka jest jeszcze mniej przekonująca. Rodziny z klasy średniej – najczęściej z jednym lub dwójką dzieci – przedtem albo nie dostawały w ogóle świadczenia, albo tylko na jedno dziecko. Teraz będą dostawały na wszystkie dzieci, więc tym bardziej pada argument, że to rodziny średniozamożne i zamożne płacą i nic nie otrzymują w zamian, a ci biedni z tego tylko żyją.

Myśli pan, że uniwersalność świadczenia sprawiła, że trochę się zmniejszyła stygmatyzacja świadczeniobiorców?

To jest jeden z zasadniczych argumentów za tym by świadczenia były powszechne. Konsekwencją stygmatyzacji może być też niechęć polityków do podnoszenia tych świadczeń. Jak już odcinać, to tych najzamożniejszych, tak jak zrobiono przy becikowym. Co go jednak nie uchroniło przed stratą na wartości.

Gdy oddzielimy biednych od reszty, to klasa średnia może mieć tendencję do wyrażania niechęci do ubogich świadczeniobiorców, np. „nie chcemy się dokładać do darmozjazdów i dzieciorobów”. Politycy w związku z tym albo w ogóle nie interesują się świadczeniami, albo je bezpośrednio atakują.

Rozszerzenie 500+ na pierwsze dziecko bez kryterium dochodowego wpłynie na poziom wskaźników ubóstwa?

Może nieco wpłynąć na zmniejszenie sfery niedostatku. Granica minimum socjalnego na osobę zbliża się do 1000 zł, jest więc ona wyższa niż dotychczasowe kryterium dochodowe przy 500+ o 200 zł. Dlatego zlikwidowanie kryterium może wpłynąć pozytywnie na sytuację rodzin lokujących się w górnych rejonach sfery niedostatku.

Jako EAPN Polska (Polski Komitet Europejskiej Sieci Przeciwdziałania Ubóstwu) prosiliśmy, żeby rząd zrobił kalkulację, o ile zmniejszy się stopa niedostatku po rozszerzeniu 500 plus, ale stwierdzili, że nie są w stanie.

Natomiast co do ubóstwa skrajnego to wydaje mi się, że rozszerzenie 500 + nie zmienia zasadniczo sytuacji, bo te rodziny i tak już korzystają ze świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko i z zasiłków rodzinnych.

To dlatego symulacje kosztów programu wskazują, że rozszerzenie praktycznie nie trafi do rodzin o najniższych dochodach, a najwięcej – ponad 3 miliardy złotych rocznie – będą kosztować świadczenia dla najbogatszego decyla rodzin.

Tak, rodziny o najniższych dochodach już korzystają ze świadczenia na pierwsze lub jedyne dziecko.

Co zrobić, żeby skutecznie ograniczyć ubóstwo skrajne oraz liczbę osób żyjących poniżej minimum socjalnego? Czego brakuje?

Najlepsza ochrona rodziny przed ubóstwem jest wtedy, gdy oboje rodzice pracują. Stąd też ważne, aby faktycznie polityka społeczna sprzyjała takiej sytuacji.

W innym przypadku będzie problem zarówno jeśli chodzi o progi w zasiłkach rodzinnych, jak i wysokość samych świadczeń. Roczna waloryzacja cenowa jest konieczną reformą.

Świadczenia w przeciwieństwie do płacy minimalnej nie rosną.

Tak, mamy więc erozję ich wartości realnej. Trzeba też zachęcać rodziny – przede wszystkim kobiety z niższym wykształceniem i z dziećmi - do tego żeby podnosiły kwalifikacje i pracowały.

W wielu krajach rozwinęły się też specjalne świadczenia prozatrudnieniowe (ang. in-work benefits). Polegają one w uproszczeniu na tym, że stosowane są dopłaty do niskich płac. Ma to sens wtedy, gdy podejmowanie pracy wiąże się z utratą różnych zasiłków.

Zniesienie kryteriów dochodowych wystarcza, aby taka sytuacja nie miała miejsca. Jak wiemy w 500+ dokonano takiej zmiany, a w zasiłkach rodzinnych wycofywanie świadczenia jest stopniowe (złotówka za złotówkę).

Taką formułę często wprowadza się do systemu podatkowego. W Polsce tak działa ulga podatkowa na dzieci. Jak mamy bardzo niskie dochody i nie możemy z niej w pełni skorzystać, to urząd skarbowy wypłaca nam część niewykorzystanej kwoty, ale w wymiarze takim, jakie zapłaciliśmy składki na ZUS. A składki płacimy wtedy, kiedy jesteśmy zatrudnieni.

Mówimy o świadczeniach rodzinnych, wychowawczych czy ulgach na dzieci, wydaje się, że te wszystkie świadczenia są zbudowane wokół rodziny i dzieci. A co z osobami, które dzieci nie mają? Spojrzałem ostatnio na dane OECD i tam Polska wypada dobrze nie tylko jeśli chodzi o świadczenia rodzinne, ale i ulgi podatkowe dla osób z dziećmi. Natomiast jeśli chodzi o osoby bezdzietne, to one płacą o tyle więcej w podatkach i składkach, że nie potrzeba nam żadnego „bykowego” - ono już de facto jest i jest znaczące.

Jeżeli chodzi o ubóstwo, to gospodarstwa domowe bez dzieci są nadal w lepszej sytuacji. Zasięg ubóstwa dla tej grupy jest mniejszy od tego w rodzinach z dziećmi. W opracowaniu GUS, o którym mówiliśmy, mamy dla jednoosobowych gospodarstw domowych zasięg ubóstwa 2,1 proc. w 2017 roku i 1,9 proc. w 2018 roku. Czyli odwrotnie niż przy porównaniu rok do roku w pozostałych grupach.

A z czym związane jest ich ubóstwo, jeśli już się zdarza?

Musielibyśmy się przyjrzeć płci tych gospodarstw jednoosobowych, czy są to mężczyźni, czy kobiety.

Jeżeli są to mężczyźni, to wiemy, że głównie to osoby bezdomne, osoby po wyrokach, z zadłużeniami itd. Tych bezdomnych mężczyzn nie ma w badaniach budżetów domowych GUS, bo oni mieszkają w schroniskach lub w miejscach niemieszkalnych.

Odróżniłbym też sytuację mężczyzn i kobiet, którzy i które mają dzieci, ale te dzieci nie są w ich gospodarstwie domowym, i takie, które w ogóle nie miały dzieci. W przypadku mężczyzn może to oznaczać wydatki na alimenty i zadłużenia z tego tytułu.

Jeśli to są młodzi ludzie, to oni prędzej czy później prawdopodobnie zechcą mieć dziecko, więc przynajmniej jedno dziecko tam się pojawi - trzeba brać pod uwagę cykl życia.

Emeryckie gospodarstwa domowe zwykle nie mają dzieci na utrzymaniu (choć mogą dokładać się do wnuków).

Część z tych osób też jest poza badaniami GUS, gdy trafiają do domów pomocy społecznej.

Jeżeli chodzi o gospodarstwa jednoosobowe, to brak dzieci oznacza jednak brak dostepu do różnych świadczeń. Z czego oni się utrzymują, gdy mają problemy?

Część utrzymuje się z rent z tytułu niezdolności do pracy lub z rent socjalnych. Tu jednak mamy również renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, czyli obecnie minimalnie 712 złotych. Są to bardzo niskie dochody: gospodarstwa domowe utrzymujące się głównie z rent są bardziej zagrożone ubóstwem.

A jeśli nie mają prawa do renty?

Mogą mieć jeszcze zasiłek dla bezrobotnych, ale on jest krótko wypłacany i większość bezrobotnych szybko traci do niego prawo. Jest jeszcze świadczenie integracyjne w centrach integracji społecznej, ale tych centrów jest tyle, co kot napłakał, więc są małe szanse żeby tam się dostać. Poza tym, wypłata tego świadczenia też trwa w zasadzie tylko pół roku.

Ostatnią deską ratunku są zasiłki z pomocy społecznej. Osobom zdolnym do pracy w jednoosobowych gospodarstwach domowych oferuje się zasiłek okresowy w maksymalnej wysokości do 418 zł (kwota niezmieniana od 2004 r.), z czego gwarantowane jest tylko 50 proc. Od tego odlicza się jeszcze dodatek mieszkaniowy, więc pozostaje naprawdę bardzo mało na życie.