Rzecznik Praw Obywatelskich powinien być wybrany w konkursie [Widzimy to tak]

"W przypadku organu takiego, jak Rzecznik Praw Obywatelskich, wybór polityczny, prowadzący do wzmocnienia, już i tak silnej, polaryzacji w społeczeństwie, byłby szczególnie niebezpieczny.

Urząd RPO nie może być traktowany przez partie polityczne jako kolejna instytucja, którą należy »zdobyć«, a następnie wykorzystać do swoich celów politycznych" – piszą prawnicy specjalizujący się w ochronie praw człowieka dr Marcin Szwed z Uniwersytetu Warszawskiego i dr Marcin Mrowicki z Instytutu Demokracji Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego.

Podkreślają, że „Rzecznikiem powinna więc zostać osoba, która w dotychczasowej działalności potrafiła zabierać publicznie głos w obronie praw człowieka, niezależnie od tego, kto w danym momencie był u władzy, i która w przyszłości również nie zawaha się stanąć po stronie praw i wolności obywatelskich – nawet jeśli miałoby to oznaczać sprzeciw wobec tych, którzy ją wybrali”.

„Widzę to tak” to cykl, w którym od czasu do czasu pozwalamy sobie i autorom zewnętrznym na bardziej publicystyczne podejście do opisu rzeczywistości. Zachęcamy do polemik.

Jaki Rzecznik Praw Obywatelskich?

Kadencja obecnego Rzecznika Praw Obywatelskich, prof. Marcina Wiącka, wygasa 23 lipca 2026 roku. Marszałek Sejmu Włodzimierz Czarzasty uruchomił procedurę zgłaszania kandydatów na jego następcę. Kandydatury można składać do 23 czerwca. Uprawnionym do tego jest Marszałek lub grupa co najmniej 35 posłów.

I na tym właściwie kończy się to, co wiemy. Oficjalnie nie padło żadne nazwisko. O tym, kim może być przyszły Rzecznik lub przyszła Rzeczniczka, nie wiemy nic.

Obawy te mają solidne oparcie w doświadczeniu. Dokładnie w ten sposób przebiegał ostatnio wybór siedmiu sędziów Trybunału Konstytucyjnego. O decyzjach polityków dowiadywaliśmy się z prasy, bez możliwości zadania kandydatom kluczowych pytań ani ich rzetelnego zweryfikowania przed ostatecznym głosowaniem.

Kandydaci byli błyskawicznie przegłosowywani, a społeczeństwo obywatelskie nie miało żadnej szansy, by sprawdzić ich poglądy na wolności i prawa człowieka, czyli to, czego konstytucyjnych standardów mają strzec w Trybunale.

Taki tryb postępowania może wywoływać uzasadnione wrażenie, że kandydaci są dobierani według klucza politycznego i uzgadniani w partyjnych porozumieniach – że zaszczytu sprawowania tych stanowisk dostępują kolejne osoby w sposób arbitralny i nieprzejrzysty. Nam pozostaje jedynie domyślać się, dlaczego wyłoniono właśnie ich, a nie kogoś innego.

Kandydaci nie muszą być obiektywnie najlepsi do pełnienia danej funkcji. Nikt nawet nie stara się przekonać opinii publicznej, że wybrano najlepszych spośród możliwych. Opozycja zaciska więc zęby i czeka na swoją kolej.

Wszystko to oddala nas od ideału, jakim są publiczne przesłuchania, transparentna weryfikacja i otwarta debata o poglądach i motywacjach kandydatów do kluczowych stanowisk w państwie.

Wyjątkiem od tej logiki był wybór obecnego Rzecznika Praw Obywatelskich. Kandydatura prof. Wiącka była wynikiem kompromisu między ówczesną koalicją rządzącą (Zjednoczoną Prawicą) a opozycją dysponującą większością w Senacie (Koalicją Obywatelską). Efektem był wybór kandydata środka, osoby niepowiązanej politycznie z żadnym z obozów. Jego kadencja nie była naznaczona oskarżeniami o polityczne motywacje i zyskała uznanie po obu stronach sporu.

Naszym zdaniem, w przypadku organu takiego, jak Rzecznik Praw Obywatelskich, wybór polityczny, prowadzący do wzmocnienia, już i tak silnej, polaryzacji w społeczeństwie, byłby szczególnie niebezpieczny.

Urząd RPO nie może być traktowany przez partie polityczne jako kolejna instytucja, którą należy „zdobyć”, a następnie wykorzystać do swoich celów politycznych.

Rzecznik musi cieszyć się zaufaniem wszystkich obywateli, niezależnie od ich poglądów politycznych. Z tego też powodu, musi on umieć wznieść się ponad własne sympatie polityczne i reagować także wówczas, gdy naruszeń praw człowieka dopuszczają się politycy z tych ugrupowań, które udzieliły mu poparcia w wyborze.

Procedura wyboru Rzecznika Praw Obywatelskich do poprawy

Konstytucja reguluje wybór RPO jedynie szczątkowo. Jej art. 209 ust. 1 stanowi, że Rzecznika wybiera Sejm za zgodą Senatu na okres 5 lat.

W sytuacji, w której – tak jak we wspomnianym roku 2021 roku – w obu izbach parlamentu większością dysponują inne ugrupowania polityczne, taki tryb wyboru może wymuszać dążenie do kompromisu, gdyż Senat może się skutecznie przeciwstawić kandydatowi wybranemu przez Sejm.

Jednakże aktualny rozkład sił politycznych, w którym koalicja rządząca dysponuje większością zarówno w Sejmie, jak i w Senacie, takiego kompromisu nie wymusza, gdyż umożliwia dokonanie wyboru Rzecznika, nawet bez porozumienia z opozycją.

Jest to tym bardziej realne, że ani Konstytucja, ani akty niższego rzędu nie wymagają dla wyboru RPO większości kwalifikowanej – w świetle Regulaminu Sejmu wystarczająca jest większość bezwzględna.

Antidotum na tę pokusę mogłaby być większość kwalifikowana 3/5 – ta sama, którą koalicja rządząca sama postulowała przy wyborze sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Tylko Rzecznik wybrany ponad podziałami będzie Rzecznikiem naprawdę wszystkich.

Trzeba jednak zauważyć, że Konstytucja nie reguluje wielu szczegółów związanych z przebiegiem procedury wyboru Rzecznika, a które niewątpliwie mogą mieć kluczowy wpływ na rzetelność i transparentność omawianej procedury. Przykładowo, Konstytucja nie wskazuje kto i w jaki sposób może zgłaszać kandydatów na RPO. Kwestie te zostały pozostawione do regulacji na poziomie podkonstytucyjnym. Zgodnie z ustawą o RPO, „Rzecznika powołuje Sejm za zgodą Senatu na wniosek Marszałka Sejmu albo grupy 35 posłów”. Szczegóły co do terminów i wymogów formalnych zgłoszenia określa zaś Regulamin Sejmu.

Należałoby zapewne rozważyć poszerzenie tego katalogu o inne ciała, zwłaszcza o charakterze niepolitycznym. Niemniej, nawet przy obecnym modelu istniałaby, naszym zdaniem, możliwość wprowadzenia pewnych usprawnień, które mogłyby budować zaufanie obywateli do urzędu RPO i zapobiegać dalszej eskalacji toksycznej polaryzacji.

W tym kontekście należy zauważyć, że ani ustawa o RPO, ani Regulamin Sejmu, nie wskazują, w jaki sposób organy uprawnione do zgłaszania kandydatów na Rzecznika, mają podejmować decyzje o tym, kogo zgłosić. Innymi słowy, wiemy, że kandydatów może zgłosić Marszałek Sejmu lub grupa posłów, ale nie wiemy, jak wygląda proces decyzyjny poprzedzający zgłoszenie.

Tymczasem, kwestia ta może być kluczowa. Jeśli bowiem Marszałek Sejmu zgłosi kandydata popieranego przez całą koalicję, to z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością możemy stwierdzić, że osoba ta zostanie wybrana przez Sejm i zaakceptowana przez Senat.

W istocie zatem decyzja o tym, kto ma objąć urząd RPO, zostanie dokonana jeszcze na etapie poprzedzającym procedurę w Sejmie. Istotne byłoby więc, aby procedura selekcji kandydatów była odpowiednio transparentna, a, niestety, nie jest.

Warto przeprowadzić konkurs

Naszym zdaniem dobrym rozwiązaniem byłoby przeprowadzenie konkursu, który poprzedzałby formalne zgłoszenie kandydata na RPO przez Marszałka Sejmu.

Konkurs taki byłby otwarty dla wszystkich zainteresowanych osób, spełniających kryteria określone w ustawie kryteria. Konkurs przeprowadzałaby komisja złożona z przedstawicieli nauki prawa, zawodów prawniczych, organizacji pozarządowych, a być może także i byłych Rzeczników.

Ostateczna decyzja o zgłoszeniu kandydata należałaby do Marszałka Sejmu, ale dobrze byłoby, aby odstępował on od rekomendacji komisji jedynie w uzasadnionych przypadkach.

W dalszym ciągu kandydatów mogłyby zgłaszać także grupy posłów. W tym przypadku przeprowadzanie etapu preselekcji z udziałem komisji wydaje się trudne i zbędne. Osoby zainteresowane kandydowaniem mogłyby zgłosić swój udział w konkursie ogłoszonym przez Marszałka Sejmu. Niemniej, dobrym rozwiązaniem byłoby włączenie komisji ekspertów w proces opiniowania kandydatów na etapie postępowania przed komisją sejmową.

Naszym zdaniem, taki tryb wyboru zapewniałby większą transparentność i obiektywizację wyboru, a także umożliwiałby dokonanie wyboru najlepszego merytorycznie kandydata.

Obecnie może się bowiem zdarzyć, że potencjalny kandydat dysponujący odpowiednim wykształceniem i doświadczeniem może być pozbawiony szans na zostanie Rzecznikiem ze względu na brak odpowiednich kontaktów politycznych.

W naszym modelu taka osoba mogłaby stanąć do otwartego konkursu i przekonać posłów do swojej kandydatury. Zarazem, proponowany przez nas tryb działania nie prowadziłby do osłabienia demokratycznej legitymacji Rzecznika poprzez odebranie Sejmowi kompetencji do wyboru tego organu na rzecz technokratycznej grupy ekspertów. Ostatecznie bowiem, wybór kandydata i tak należałby do Sejmu.

Kim powinien być Rzecznik?

Oczywiście, dla budowy zaufania obywateli do RPO istotna jest nie tylko procedura wyboru, ale i postać samego Rzecznika. Jakimi cechami powinien się więc charakteryzować nowy RPO?

Zgodnie z ustawą o RPO, “Rzecznikiem może być obywatel polski wyróżniający się wiedzą prawniczą, doświadczeniem zawodowym oraz wysokim autorytetem ze względu na swe walory moralne i wrażliwość społeczną”.

Kryteria te są dość nieostre i, jak pamiętamy, prowadziły w przeszłości do pewnych wątpliwości co do tego, czy RPO koniecznie musi mieć wykształcenie prawnicze. Naszym zdaniem ze względu na zakres kompetencji Rzecznika, wykształcenie takie niewątpliwie jest bardzo przydatne i w zasadzie powinno być uznawane za minimalny standard. Dopiero z tego kręgu należałoby poszukiwać osoby wyróżniającej się wiedzą prawniczą. Realizując swe zadania, Rzecznik składa przecież pisma procesowe takie jak kasacje, skargi kasacyjne, czy wnioski do Trybunału Konstytucyjnego. Oczywiście, korzysta w tym zakresie z pomocy swojego biura, niemniej sam także powinien posiadać wiedzę i umiejętności umożliwiające mu weryfikowanie pism sporządzanych przez podwładnych i wyznaczanie ogólnych oraz szczegółowych kierunków działalności.

Samo wykształcenie prawnicze to za mało. Ustawa o RPO wspomina również o doświadczeniu zawodowym. Naszym zdaniem, doświadczenie to może obejmować zarówno pracę akademicką, jak i wykonywanie zawodu prawniczego, czyli stosowanie prawa w praktyce i to najlepiej w związku z ochroną praw i wolności obywatelskich. Wszyscy dotychczasowi Rzecznicy posiadali co najmniej stopień doktora nauk prawnych, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by urząd ten objął także doświadczony adwokat czy radca prawny o niekwestionowanej reputacji i dorobku zawodowym w zakresie praw człowieka.

Rzecznik ma się również cechować “wysokim autorytetem ze względu na swe walory moralne i wrażliwość społeczną”. Jest to oczywiście kryterium ocenne, ale owe walory moralne i wrażliwość powinny się przejawiać w dotychczasowej działalności Rzecznika. Chodzi nam bowiem o osobę, która będzie badać sytuację innych osób, często pozbawionych pomocy, pozostających na marginesie. Dobrze byłoby więc, aby kandydat poruszał kwestie związane z prawami człowieka w swojej działalności naukowej czy angażował się w ich obronę w działalności zawodowej, również pro bono. Powyższy wymóg nakłada również na osoby wnioskujące o określoną kandydaturę na stanowisko rzecznika obowiązek odpowiedniego uzasadnienia spełnienia przez daną osobę powyższych kryteriów.

Konstytucja jasno stanowi, że Rzecznik nie może należeć do partii politycznej, a także, że w swojej działalności jest on niezawisły. Formalnie nie ma przeszkód, by na stanowisko to wybrać osobę, która w przeszłości sprawowała jakąś funkcję polityczną, niemniej, naszym zdaniem, takich sytuacji należy unikać – Rzecznik musi się cieszyć zaufaniem jako osoba niezależna. Z tego też powodu, należałoby unikać wyboru osób jednoznacznie identyfikowanych z określoną stroną konfliktu politycznego.

Rzecznikiem nie powinna zostać osoba, która pozostawała całkowicie bierna w obliczu ataków na prawa człowieka i rządy prawa. Swoisty konformizm i chęć do unikania kontrowersji za wszelką cenę wcale nie dają należytej rękojmi właściwego wykonywania funkcji RPO.

Rzecznikiem powinna więc zostać osoba, która w dotychczasowej działalności potrafiła zabierać publicznie głos w obronie praw człowieka, niezależnie od tego, kto w danym momencie był u władzy, i która w przyszłości również nie zawaha się stanąć po stronie praw i wolności obywatelskich – nawet jeśli miałoby to oznaczać sprzeciw wobec tych, którzy ją wybrali.

Co z tego wynika

Wybór nowego Rzecznika Praw Obywatelskich powinien przebiegać w sposób transparentny i otwarty, z udziałem społeczeństwa obywatelskiego, a nie w zaciszu gabinetów.

Apelujemy, aby procedura wyłonienia kandydata była jawna i umożliwiała rzetelną weryfikację jego poglądów oraz doświadczenia w zakresie praw człowieka.

Przede wszystkim jednak zależy nam na tym, by nowym Rzecznikiem została osoba niezwiązana z żadną stroną politycznego sporu – ktoś, kto będzie w stanie cieszyć się zaufaniem wszystkich obywateli, niezależnie od ich przekonań.

Rzecznik Praw Obywatelskich to urząd, który z samej swojej istoty należy do wszystkich – i taki powinien pozostać.