„Smutna i zambarasowana” prof. Łętowska o raporcie KE. Mamy „frankensteinizację prawa”

Każdy może zobaczyć konia… – zaczyna tajemniczo swój mini-esej napisany dla OKO.press prof. Ewa Łętowska, członek rzeczywisty Polskiej Akademii Nauk, członek czynny Polskiej Akademii Umiejętności, pierwsza Rzecznik Praw Obywatelskich (1988-1992), sędzia NSA (1999-2002) i sędzia w stanie spoczynku Trybunału Konstytucyjnego (2002-2011).

Oto cały tekst, który aż kipi pełną pasji refleksją na temat najnowszego raportu Komisji Europejskiej, polsko-węgierskiej z nim polemiki, rozumienia, czym jest praworządność i na czym polega jej degeneracja w Polsce. Oto cały tekst:

Każdy może zobaczyć konia.

Każdy może się bowiem sam (jeśli tylko ma czas i chęć) przekonać się, czy rzeczywiście raport Komisji Europejskiej dotyczący praworządności ogłoszony 30 września jest – jak to głosi wspólne oświadczenie ministrów sprawiedliwości Polski i Węgier – „arbitralny”, „nie ma tam żadnych odniesień do obiektywnie dobranych punktów odniesienia”, czy „budzi poważne zastrzeżenia co do jego koncepcji, metodologii, źródeł oraz treści”. I że z tych przyczyn „nie może służyć za podstawę dalszych dyskusji na temat praworządności w UE”.

Fundament Mechanizmu Praworządności – na stałe

To ostatnie o tyle istotne, że raport w zamierzeniu ma stanowić jednak periodyczny składnik i faktograficzny fundament,

stałego Mechanizmu Praworządności, obejmującego także wsparcie dla społeczeństwa obywatelskiego i reform strukturalnych, jak również wzmocnienie instrumentów reagowania, w tym słynnego już systemu warunkowości [który miałyby ograniczać naruszenie praworządności m.in. przy pomocy wprowadzania wtedy ograniczeń funduszy unijnych – red.].

Założenia, metodologię i funkcjonowanie Mechanizmu Praworządności, a także koncepcję i strukturę dorocznego raportu przedstawiono we wstępnym komunikacie, liczącym 27 stron. Sam raport obejmuje cztery filary:

• sądownictwo,
• systemy przeciwdziałania korupcji (także korupcji politycznej, realizowanej poprzez sprzeczne z prawem UE, ukryte finansowanie podmiotów gospodarczych i np. lokowanie reklam w przyjaznych rządom mediach),
• pluralizm mediów,
• inne instytucje podziału władz.

Uzupełniają go raporty o poszczególnych 27 państwach UE, wszystkie opracowane wedle wspólnego założenia i metody, uzupełnione przypisami i wykazem źródeł.

Ziobro i Varga – werbalna insynuacja bez uzasadnienia

Raport jest jawny, dostępny i czytelny. A także udokumentowany. Nie da się tego samego powiedzieć o oświadczeniu pary ministrów sprawiedliwości, Judit Vargi i Zbigniewa Ziobry, odmawiającym raportowi wiarygodności i przydatności. Tu nasuwają się dwie uwagi.

Po pierwsze, nikt nie musi nikomu (ani ministrom, ani raportowi) wierzyć na słowo. Pogląd można sobie wyrobić samemu – jeśli ma się do dyspozycji dokumenty i faktografię.

Po drugie, charakterystyczne, że przydatność i wiarygodność, kwestionują ci, których destrukcyjne działania w obrębie praktyki praworządności raport sumuje i demonstruje.

Werbalna i insynuacyjna energia protestu ministrów jest przy tym odwrotnie proporcjonalna do faktograficznego uzasadnienia zarzutów, jakie stawiają.

Zgodnie bowiem z dobrą praktyką powszechnie zresztą stosowaną przy kontrolnej ewaluacji poczynań rządowych, w raporcie wykorzystano dane (nie są to opinie!) pochodzące z alternatywnych źródeł, niezależnych od egzekutywy.

Szeroko korzystano więc z raportów-cieni przygotowanych przez NGO, z mediów a także z dokumentów rzecznika praw obywatelskich czy sprawozdań z misji wyjazdowych organów unijnych.

Praktykę tę w oświadczeniu ministrów sprawiedliwości zakwalifikowano jako wyraz nadmiernego „wkładu od organizacji będących częścią finansowanej centralnie międzynarodowej sieci zaangażowanej w szeroko zakrojoną i skoordynowaną kampanię przeciwko demokratycznie wybranym rządom państw członkowskich UE…”.

Czytając to nie podobna się oprzeć smutnemu wrażeniu, że oficjalnie wyrażona w podsumowaniu części wstępnej raportu nadzieja, iż jest on „doniosłym krokiem w umocnieniu wspólnego pojmowania rule of law [rządów prawa – red.] i wzajemnego zaufania” – jest chyba ździebko przesadzona.

Wielokolorowe państwo prawa – czyli różnorodność cieszy, ale i zobowiązuje

„Praworządność jest zapisana w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej jako jedna z wartości wspólnych dla wszystkich państw członkowskich. Zgodnie z zasadą praworządności

wszystkie władze publiczne działają zawsze w ramach ograniczeń określonych przez prawo, zgodnie z wartościami demokracji i praw podstawowych oraz pod kontrolą niezależnych i bezstronnych sądów.

Praworządność obejmuje takie zasady, jak legalność, oznaczająca przejrzysty, odpowiedzialny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; pewność prawa; zakaz arbitralnego wykonywania władzy wykonawczej; skuteczna ochrona sądowa przez niezależne i bezstronne sądy, skuteczna kontrola sądowa obejmująca poszanowanie praw podstawowych; rozdział władzy; oraz równość wobec prawa. Zasady te zostały uznane przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości i Europejski Trybunał Praw Człowieka. Ponadto Rada Europy opracowała normy oraz wydała opinie i zalecenia, które stanowią ugruntowane wytyczne w zakresie propagowania i utrzymywania praworządności”.

Ta przydługa odpowiedź na pytanie „czym jest państwo prawa” z pierwszej strony raportu, uświadamia, że nie może być jednego, jedynego uniwersalnego czy modelowego państwa prawa. Bo na państwo prawa składa się wiele komponentów, mających na dodatek charakter ważony, typologiczny.

Mówiąc w uproszczeniu: państwo prawa to koncept dynamiczny, a nie statyczny. To mechanizm, a nie papierowa deklaracja. Państwem prawa raczej więc „się ustawicznie staje”, niż „ się jest”. I zawsze „do pewnego stopnia” lub „z uwagi na coś” – a nie „w ogóle”.

To powoduje, że może istnieć wiele wariantów państwa prawa, w różnych proporcjach, będących kombinacją różnych jego elementów, trwałości różnych tradycji i pluralistycznych wariantów. To cieszy, ale i zobowiązuje.

Brak uniwersalnego modelu państwa prawa ułatwia zarazem znaną nam doskonale żonglerkę argumentacją ”my jesteśmy inni”, „inni są gorsi”, „nas nie rozumieją”.

Zwłaszcza, że dopuszczalna wielość modeli państwa prawa skłania do porównań i rankingów. Daje nadzieję, że wielość kryteriów ułatwi zajęcie punktowanego miejsca w wyścigu. Ale i wymaga zinstytucjonalizowanej kontroli (monitoring w postaci regularnych ocen i raportów, działanie na drodze prawnej – orzeczenia TSUE) czy zajmowane miejsce znajduje się nad, czy jednak pod kreską.

Przeciw frakensteinizacji prawa

Piszę to smutna i zaambarasowana. Polska (razem z Węgrami – w stosunku do obu państw jako jedynych w UE toczą się postępowania w trybie art. 7 TUE) w raporcie Mechanizmu Praworządności wypada źle.

Dotyczy to zwłaszcza podziału władz, niezależności sądów, gwarancji niezawisłości sędziów.

Rejestrowane w nim zmiany systemowe w Polsce wyrażają się we wzmocnieniu wpływu władzy politycznej na sądownictwo, zakwestionowaniu formuły podziału „władze równe i równoważące”. Jednocześnie są przejawem zintensyfikowanego, „równania standardu do dołu”, bez zmiany zasad konstytucyjnych, a nawet czasem ustawowych.

Zmian dokonuje się tu poprzez intensywną zmianę praktyki stosowania prawa (wybiórczą i arbitralną, operowanie efektem mrożącym wobec sędziów), przy czysto werbalnym, formalnym zachowaniu wierności pryncypiom konstytucyjnym. Gdy idzie o efektywność ochrony prawnej, tego rodzaju sytuacja oznacza regres, race to the bottom [wyścig do dna – red.], wygodny partykularyzm praktyki, przy werbalnej deklaracji wierności zasadom.

Tu – co do samych faktów świadczących o istnieniu o takiej praktyki – raport (przynajmniej w części dotyczącej Polski) nie wnosi nic, co nie byłoby znane czytelnikom OKO.press i Archiwum Osiatyńskiego. Zarazem uświadamia zawodność wiary i argumentacji, że wystarczy oto coś raz uchwalić lub zmienić tylko w samym systemie prawnym, aby osiągnąć upragniony i niekwestionowany certyfikat poprawności.

To natomiast, co warte podkreślenia, to mocna ekspozycja zasady, że praworządność nie ma być deklaracją tekstową, ale działającym, efektywnym mechanizmem. Jest to odpowiedź powtarzalną na linię obronną polskiego rządu powołującą się – przy wszelkich głosach krytycznych od kilku lat – na ewidentny deficyt komunikacyjny na linii Warszawa–reszta Europy. Deficyt ten rzeczywiście zresztą istnieje. I dotyczy kompatybilności rozumienia nie tyle nawet aksjologii rule of law, ile mechanizmu jego funkcjonowania.

Przedstawiony raport kolejny więc raz podkreśla:

• konieczność dostrzegania nierozłączności między tekstem prawa na papierze i mainstreamowym standardem jego stosowania.

W UE nie można wyprowadzać wniosku o nieadekwatności prawa w sytuacji, gdy co prawda istnieje dający się bronić tekst prawa, ale gdy jednocześnie law in action nie działa efektywnie. W Polsce argument o braku skutecznej prawnej ochrony spotka się z ripostą, że wszystko jest w porządku, ponieważ do law in books prezentuje się bez zastrzeżeń. Różnica jest oczywista: polskie ujęcie wynika z formalistycznej wizji prawa jako bytu idealnego. Koncepcja UE jest pragmatyczna.

• ujęcie niezależności sądów i niezawisłości sędziów nie tylko jako deklaracji w ustawach. Nie do pogodzenia są one z praktykowanym w Polsce tzw. efektem mrożącym, będącym konsekwencją nomenklaturowej polityki personalnej w wymiarze sprawiedliwości, działalności dyscyplinarnej i quasi- dyscyplinarnej (trwałe postępowania wyjaśniające);

• ujmowania zjawisk prawnych jako współpracujących ze sobą części wspólnego mechanizmu wytwarzającego effet utile [zasady celowości, czyli interpretowania prawa unijnego zgodnie z intencją ustawodawcy – red.], w przeciwieństwie do (lansowanego w Polsce) ujęcia prawa jako statycznego zbioru przepisów, pomysłów, instytucji, „które wszak wszystkie występują w gdzie indziej”. W konsekwencji ich zestawianie razem, bez troski co do czego pasuje aby mogło zapewnić:
• funkcjonujący, zamierzony efekt – jest traktowane jako spełniające wymagania standardu. Działanie takie określono – nie bez racji – jako „frankensteinizację prawa”*. Raport odrzuca kompilacyjno-tekstową koncepcję rule of law i praworządności.

Raport – jak powiedziano, jest zaledwie fragmentem Mechanizmu Praworządności. Będzie powtarzany co roku. Powtarzalność zapewni aktualność dokumentacji i ułatwi dostrzeżenie zarówno dynamiki zmian, jak i ich kontekstu. Umożliwia ich mierzenie. I porównywanie (w czasie i geograficznie). Parafrazując wizjonerów-ekonomistów** : jeżeli mierzy się rzeczy niewłaściwe – będzie się działało źle. Zaniechanie mierzenia – powoduje, że nie zwracamy na coś uwagi i postępujemy tak, jak gdyby dany problem w ogóle nie istniał.

 

---

* Tego określenia użyto w raporcie The functioning of democratic institutions in Poland (Zgromadzenie Parlamentarne RE, Raport 15025 z 6.01.2020 r.) opisującym strategię polskiego rządu negowania zastrzeżeń wobec sposobu przeprowadzania reform wymiaru sprawiedliwości w Polsce – pkt 9, 24, 134, https://tvn24.pl/najnowsze/hek9n0-Raport-Rady-Europy-o-zmianach-w-polskim-sądownictwie/raport+Rady+Europy.pdf.

---