Trybunał Konstytucyjny: Obarczanie samorządów długami szpitali niezgodne z konstytucją
Ważny (i zaskakujący) wyrok Trybunału Konstytucyjnego. To NFZ, a nie samorządy ma płacić na szpitale, a więc pokrywać ich ewentualne zadłużenie. Rząd ma 18 miesięcy na naprawienie niekonstytucyjnych przepisów
20 listopada 2019 Trybunał Konstytucyjny pod przewodnictwem sędziego Stanisława Rymara (na zdjęciu) ustosunkował się do skargi na art. 59 Ustawy o działalności leczniczej wniesionej przez Sejmik Województwa Mazowieckiego.
Zgodnie z ustawą - znowelizowaną przez PiS w 2016 roku - to jednostka samorządu terytorialnego, będąca podmiotem tworzącym samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jest zobowiązana do pokrycia strat netto owych zakładów. Art. 59 precyzuje też, że jeśli strata nie może być pokryta, samorząd zobowiązany jest do likwidacji zakładu.
A zatem – jak czytamy na stronie TK – ocena konstytucyjna przepisu wymagała ustalenia na kim – na państwie czy na jednostkach samorządu terytorialnego – ciąży obowiązek finansowania świadczeń opieki zdrowotnej gwarantowany powszechnie obowiązującymi przepisami.
Odpowiedzialni ministrowie i NFZ
Trybunał wskazał, że Konstytucja zapewnia wszystkim obywatelom równy dostęp do opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Odpowiedzialność w tym zakresie ponoszą władze centralne.
Do tego, by zagwarantować ów dostęp, muszą funkcjonować w kraju mechanizmy pozwalające na gromadzenie, a następnie wydatkowanie środków publicznych na ochronę zdrowia. Stworzeniu tego mechanizmu służy stosowna ustawa z 27 sierpnia 2004 r.
W ustawie przyjęto model, że środki przeznaczone na opiekę zdrowotną gromadzone są w specjalnie utworzonej instytucji centralnej, Narodowym Funduszu Zdrowia. To do NFZ wpływają wszystkie składki płacone w ramach obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego.
Za zapewnienie środków publicznych na finansowanie dostępu do świadczeń odpowiedzialni są właściwi ministrowie oraz NFZ.
Ustawa w żadnym z przepisów nie przewiduje prawnego obowiązku finansowania czy współfinansowania świadczeń opieki zdrowotnej przez jednostki samorządu terytorialnego – podkreślił Trybunał.
A zatem samorząd może, ale nie musi łożyć na ten cel.
Sieć szpitali nie pomogła
Trybunał w dalszym ciągu badał, czy środki przekazywane przez NFZ zakładom opieki zdrowotnej są adekwatne do nałożonych zadań.
Jak czytamy na stronie TK w ocenie Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego samorządy nie mają żadnych nowych zadań w dziedzinie ochrony zdrowia, a długi zakładów wynikają ze złego zarządzania i niegospodarności placówek leczniczych, za które odpowiedzialność ponosi podmiot je tworzący (w tym wypadku samorząd).
Sędziowie rozpatrujący sprawę sprzeciwili się temu stanowisku. TK wykazał, że koszt udzielania świadczeń stale wzrasta, głównie na skutek podnoszenia płac w ochronie zdrowia, a także poprawy jakości opieki.
Akty prawne wprowadzające te zmiany nie zawierają szacunku kosztów ich wdrożenia i - w konsekwencji – nie dochodzi do weryfikacji kontraktów wiążących NFZ z placówkami ochrony zdrowia.
Sędziowie zwrócili też uwagę, że sposób rozliczania kontraktów przez NFZ nie gwarantuje refundacji tzw. nadwykonań. Co więcej,
poziom niedofinansowania nie zmniejszył się po wprowadzeniu w 2017 roku sieci szpitali.
Akty bez pokrycia
W ocenie TK ciągłe i powszechne narastanie zadłużenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie jest jedynie skutkiem nieudolności, braku profesjonalizmu czy należytej staranności po stronie osób zarządzających tymi zakładami i nadzorującymi je, ale ma także przyczyny obiektywne, zewnętrzne, świadczące o wadach mechanizmu finansowania.
W konsekwencji Trybunał uznał, że zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego do pokrycia straty netto jest niezgodne z Konstytucją.
Zdaniem sędziów obawa naruszenia Konstytucji jest szczególnie widoczna w zapisie mówiącym o obowiązku likwidacji placówki w razie niespłacenia jej długów. W wyroku czytamy:
„W świetle art. 68 ust. 2 Konstytucji trudno zaakceptować unormowanie, które jako jedyną i wystarczającą przesłankę likwidacji zakładu opieki zdrowotnej traktuje jego zadłużenie”.
I dalej: „Z lekceważeniem przez pracodawcę kosztów wprowadzanych aktów wiąże się zarzut naruszenia art. Konstytucji przez stanowienie prawa pozornego, którego pełna realizacja jest niemożliwa.
Narastające lawinowo zadłużenie w służbie zdrowia dowodzi, że kolejne ustawy i rozporządzenia, wg założeń ustawodawcy wprowadzane w celu poprawy sytuacji pacjentów i personelu medycznego, są aktami stanowionymi bez pokrycia."
Wreszcie Trybunał podniósł kwestię nieakceptowalnego konstytucyjnie braku równości w dostępie do świadczeń. Bogatsze samorządy stać bowiem na dokładanie do szpitali, biedniejsze mogłyby je co najwyżej zamknąć.
18 miesięcy na zmianę prawa
Zaskarżony przez TK przepis traci moc po 18 miesiącach od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Orzeczenie zapadło większością głosów. Zdanie odrębne zgłosił wiceprezes TK Mariusz Muszyński (tzw. sędzia dubler). Obradom przewodniczył sędzia Stanisław Rymar, którego kadencja kończy się w grudniu 2019 roku. Sprawozdawcą była sędzia Małgorzata Pyziak-Szafnicka.
Struzik triumfuje
Wyrok TK został z radością przyjęty przez marszałka Struzika. To on zdecydował się na zaskarżenie przepisów.
„Wygraliśmy w Trybunale Konstytucyjnym! Art. 59 w zakresie w jakim każe nam pokrywać straty szpitali jest niekonstytucyjny. Zmuszanie samorządów do pokrywania strat szpitali to wyręczanie #NFZ i strony rządowej. Rząd ma 18 mies. Na naprawienie niekonstytucyjnych przepisów” napisał Struzik na Twitterze.
Gratulacje marszałkowi złożyli Władysław Kosiniak-Kamysz i szef Forum Młodych Ludowców Miłosz Motyka.
"Mazowsze wygrywa z rządem PiS w Trybunale Konstytucyjnym Rząd nie może zmuszać samorządów do pokrywania strat szpitali. To odpowiedzialność NFZ. Wielkie brawa dla @StruzikAdam", napisał szef ludowców.
Problem całej Polski
Samorząd województwa mazowieckiego prowadzi 26 podmiotów leczniczych. Zadłużenie tylko marszałkowskich szpitali na Mazowszu wzrosło z 780 mln zł w 2018 do 870 mln w 2019 roku.
Ale zadłużenie szpitali to problem całej Polski.
W szczególnie trudnej sytuacji znalazły się ostatnio małe, powiatowe placówki. Tego typu szpitali jest w Polsce ok. 240. Obsługują one ok. jednej trzeciej wszystkich pacjentów hospitalizowanych w kraju, wszystkie należą do wprowadzonej przez PiS sieci szpitali.
Naukowcy z warszawskiej SGH przygotowali niedawno raport na temat sytuacji finansowej szpitali powiatowych. Wynikało z niego, że zadłużyło się już 90 proc. z nich. Do końca roku prawdopodobnie nie będzie już w Polsce żadnego małego szpitala na plusie.
Pisaliśmy o tym niedawno w OKO.press.
Przeczytaj także:
3 mld w 4 lata
Informacje o całkowitym zadłużeniu wszystkich samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej są od lat publikowane na stronie www.mz.gov.pl raz na kwartał. Tzn. były publikowane, ponieważ działo się tak od roku 2003, niezależnie od tego, kto był u władzy.
W 2019 roku ministerstwo po raz pierwszy w historii postanowiło wstrzymać się z podawaniem tych wyników.
Wystąpił o nie 17 września 2019 senator KO Krzysztof Brejza. Rząd zwlekał prawie dwa miesiące i udzielił odpowiedź dopiero po wyborach.
„13,8 mld zł - stan zadłużenia służby zdrowia na 30 czerwca 2019. Wreszcie udało się uzyskać te informacje, to skok zadłużenia aż o 3 mld zł w 4 lata. Zapaść” – napisał na Twitterze Brejza.
Jakie będą skutki wyroku Trybunału?
Portal "Polityka Zdrowotna" spytał o to Rafała Janiszewskiego, właściciela kancelarii doradzającej m.in. szpitalom. Prawnik zwrócił uwagę na fakt, że zaskarżony zapis ustawy będzie obowiązywał jeszcze przez półtora roku.
"Czeka nas jeszcze bilans roku 2019 i straty netto wielu placówek. Rodzi się zatem pytanie, czy w tej sytuacji samorządy będą pokrywać zadłużenie swoich podmiotów szykując się do wystąpienia z roszczeniem od budżetu państwa?" - skomentował Janiszewski.
"Niektóre samorządy mogą zmobilizować się, nawet korzystając z instrumentów kredytowych, aby w nadziei na odzyskanie pieniędzy (może nawet z odsetkami) przy tej okazji oddłużyć swoje szpitale."
"Rząd będzie miał szybką potrzebę stworzenia nowego mechanizmu, który określałby budżet pokrywający koszty leczenia, a nie jak to ma miejsce obecnie dystrybuował posiadane ze składki pieniądze obywateli" - tłumaczy ekspert.
"Nie sądzę aby doszło do bezpośredniego wzrostu składki. Naturalnym rozwiązaniem może być przeniesienie jej do budżetu państwa. Wówczas jest możliwość zasilania dodatkowego. Pozostaje tylko pytanie, skąd wziąć na to zasilenie pieniądze. Czy zapłacimy ową różnicę w kostce masła, czy w innym podatku, to raczej nie ma różnicy. Tak czy inaczej, Trybunał wskazując płatnika, wskazał nas, obywateli" - wyjaśnia Janiszewski.
Udostępnij:
Biolog, dziennikarz. Zrobił doktorat na UW, uczył biologii studentów w Algierii. 20 lat spędził w „Gazecie Wyborczej”. Współzakładał tam dział nauki i wypromował wielu dziennikarzy naukowych. Pracował też m.in. w Ambasadzie RP w Waszyngtonie, zajmując się współpracą naukową i kulturalną między Stanami a Polską. W OKO.press pisze głównie o systemie ochrony zdrowia.
Biolog, dziennikarz. Zrobił doktorat na UW, uczył biologii studentów w Algierii. 20 lat spędził w „Gazecie Wyborczej”. Współzakładał tam dział nauki i wypromował wielu dziennikarzy naukowych. Pracował też m.in. w Ambasadzie RP w Waszyngtonie, zajmując się współpracą naukową i kulturalną między Stanami a Polską. W OKO.press pisze głównie o systemie ochrony zdrowia.
Komentarze