TSUE może oceniać niezawisłość sędziów w Polsce. Protokół nr 30 nie ma nic do tego

Zwolennicy zmian w wymiarze sprawiedliwości, forsowanych przez rząd PiS, próbują używać każdego argumentu, aby odmówić Trybunałowi Sprawiedliwości UE kompetencji do oceny niezawisłości sądownictwa w państwach członkowskich UE. O tym, że Trybunał Sprawiedliwości UE ma taką kompetencję, wielokrotnie pisaliśmy w Archiwum Osiatyńskiego (tu, tu, tu).

W debacie publicznej pojawia się błędny argument, powtarzany ostatnio m.in. przez Jana Rokitę we "Wprost", że TSUE nie może oceniać stanu sądownictwa w Polsce, ponieważ Polska podpisała opracowany dla Wielkiej Brytania Protokół nr 30 w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych UE.

Za rządów PiS w 2007 roku Polska dołączyła do Protokołu, nie mając wpływu na jego treść. Miało to zabezpieczać przed nadmierną ingerencją UE w kwestię praw podstawowych w Polsce, co było zresztą zbędne, ponieważ postanowienia Karty odnoszą się do państw członkowskich tylko wtedy, gdy stosują one prawo Unii (art. 51 ustęp 1 Karty).

Prof. Jan Barcz, znawca prawa europejskiego, ocenił przystąpienie przez Polskę do Protokołu jako niemające wielkiego znaczenia.

Postanowienia Protokołu ani nie ograniczają obowiązywania w Polsce Karty, ani nie zakazują TSUE zajmowania się niezależnością polskiego sądownictwa, a zasady, o naruszenie których oskarżona jest Polska – zasada skutecznej ochrony sądowej i zasada niezawisłości sędziów – wiążą każdego członka Unii niezależnie od Karty Praw Podstawowych.

Przedstawiamy analizę przygotowaną dla Archiwum Osiatyńskiego przez Jakuba Kocjana, Karola Piwońskiego i Bartosza Szylera pod opieką naukową dr. Macieja Taborowskiego z Katedry Prawa Europejskiego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

Protokół nie ogranicza i nie zakazuje

19 października 2018 roku Trybunał Sprawiedliwości UE wydał bezprecedensowe postanowienie o zastosowanie środka tymczasowego: nakazu zawieszenia stosowania przepisów ustawy o SN oraz przywrócenia sędziów powyżej 65. roku życia do orzekania.

Ten zdecydowany ruch TSUE daje podstawy przypuszczać, że Trybunał w marcu 2019 roku orzeknie o niezgodności z prawem unijnym kwestionowanych przez Komisję Europejską przepisów ustawy o SN.

W ocenie przepisów ustawy o SN, Trybunał Sprawiedliwości UE może się powołać na Kartę Praw Podstawowych UE, która od wejścia w życie traktatu lizbońskiego jest prawnie wiążąca, tak jak pozostałe źródła prawa pierwotnego UE, w tym traktaty. Karta została przyjęta, jak wskazuje się w jej preambule, dla uporządkowania i potwierdzenia praw „wynikających zwłaszcza z tradycji konstytucyjnych i zobowiązań międzynarodowych wspólnych państwom członkowskim”.

Jednym z nich jest prawo każdej osoby do niezawisłego i bezstronnego sądu, zawarte w art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 47 Karty, o którego naruszenie oskarżana jest Polska przez Komisję w ramach skargi z art. 258 TFUE ze względu na, m.in. przymusowe, przedwczesne wysłanie w stan spoczynku grupy sędziów Sądu Najwyższego.

Zwolennicy reformy wymiaru sprawiedliwości przeprowadzanej przez obecny rząd, próbując uzasadnić odmówienie Trybunałowi kompetencji do oceny tejże reformy, powołują się często na Protokół nr 30 w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych UE, który z inicjatywy Wielkiej Brytanii został dołączony do Traktatu lizbońskiego. Do Protokołu przystąpiła także Polska.

Dokument przywoływany bywa w debacie publicznej jako prawna gwarancja pełnej suwerenności Polski w kształtowaniu organizacji wymiaru sprawiedliwości – zrobił to chociażby Jan Rokita w tekście we „Wprost” nr 24/2018 pt. „Radość w Luksemburgu” czy mec. Piotr Andrzejewski na portalu „wPolityce.pl” w tekście z 3 sierpnia 2018 pt. “Mec. Andrzejewski o orzeczeniu SN: Zawieszanie funkcjonowania ustawy w trybie cywilistycznego zabezpieczenia ociera się o absurd”.

Tymczasem znaczenie Protokołu ogranicza się do potwierdzenia postanowień Karty i podkreślenia jej porządkującego celu.

Przyjęcie Protokołu, oprócz zaspokojenia postulatów znacznej części brytyjskiego społeczeństwa niechętnej integracji europejskiej, wynikało głównie z odmienności brytyjskiego systemu prawnego, który nie opiera się na spisanej konstytucji. Zdaniem rządu Zjednoczonego Królestwa zachowanie ustawodawstwa krajowego jako podstawy ochrony jednostki wymagało ograniczenia bezpośredniej skuteczności niektórych praw zawartych w Karcie, szczególnie praw socjalnych (tytuł IV Karty), na co wskazuje art. 1 ustęp 2 Protokołu.

Obrazuje to niespójność działań Polski, która dołączyła do Protokołu, nie mając wpływu na jego treść, jednocześnie dodając deklarację nr 62 do Traktatu lizbońskiego, w której potwierdza pełne poszanowanie, z uwagi na dziejową rolę “Solidarności”, dla praw społecznych i pracowniczych, o których mowa właśnie w tytule IV Karty.

Karta wzbudzała wiele kontrowersji i nieuzasadnionych obaw, jakoby mogłaby ona narzucić Polsce obowiązek wprowadzenia małżeństw jednopłciowych i stanowić podstawę dochodzenia niemieckich roszczeń w sprawie Ziem Odzyskanych. W 2007 roku taki błędny pogląd przedstawiała minister spraw zagranicznych Anna Fotyga, mówiąc, że "w Karcie są postanowienia, które mogą się odnosić do niemieckich roszczeń majątkowych w Polsce, które mogą się odnosić do moralności publicznej, prawa rodzinnego", a ludzie są "zagrożeni utratą majątków stanowiących 30 proc. terytorium Polski".

Protokół miał więc stanowić zabezpieczenie przed nadmierną ingerencją organów Unii w kwestię praw podstawowych w Polsce. Zabezpieczenie zresztą zbędne, wobec wąskiego zakresu zastosowania Karty, która do państw członkowskich odnosi się tylko wtedy, gdy stosują one prawo Unii (art. 51 ustęp 1 Karty).

Jednak wbrew oczekiwaniom części polityków i publicystów, postanowienia Protokołu wykluczają interpretację, według której ograniczałby on obowiązywanie w Polsce Karty czy zakazywał Trybunałowi Sprawiedliwości zajmowania się niezależnością polskiego sądownictwa.

Świadczą o tym następujące argumenty:

• Preambuła Protokołu. Integralną częścią Protokołu jest jego preambuła, która jako motyw przyjęcia Karty wskazuje sprecyzowanie “stosowania Karty w stosunku do przepisów prawnych i działań administracyjnych Polski i Zjednoczonego Królestwa oraz możliwość rozpoznawania na podstawie postanowień Karty spraw na drodze sądowej w Polsce i Zjednoczonym Królestwie”. Uznanie, że Protokół ma uściślać, jak Karta będzie w tych państwach stosowana (również w sferze działań administracyjnych oraz w obszarze sądownictwa!), w sposób oczywisty zakłada obowiązywanie jej postanowień i obowiązek ich stosowania.
• Treść Protokołu. Protokół w art. 1 ust. 1 wskazuje, iż Karta nie rozszerza kompetencji unijnego Trybunału i sądów krajowych. Zestawiając ten przepis z art. 51 samej Karty, łatwo dostrzec można ich tożsame brzmienie: „Karta nie rozszerza zakresu zastosowania prawa Unii [...], nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii”. Trudno więc dopatrywać się tu modyfikacji postanowień Karty odnoszących się do zakresu jej zastosowania. Protokół ma charakter clarification, czyli wyjaśnienia, wskazówki interpretacyjnej.
• Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie N.S. (C-411/10). W wyroku tym Trybunał – instytucja dokonująca wiążącej wykładni prawa Unii zgodnie z art. 19 TUE – stwierdził, iż Protokół jedynie potwierdza zakres zastosowania Karty. Przywoływany przez zwolenników tezy o niemożności zajmowania się przez TSUE polskim wymiarem sprawiedliwości art. 1 ust. 1 Protokołu według tego orzeczenia “nie ma na celu zwolnienia Rzeczypospolitej Polskiej i Zjednoczonego Królestwa z obowiązku przestrzegania postanowień Karty ani uniemożliwienia sądom i trybunałom w tych państwach członkowskich czuwania nad przestrzeganiem tych postanowień”.
• Deklaracje RP nr 61 i 62 w sprawie Karty Praw Podstawowych. O porządkującym charakterze Protokołu, którego znaczenie prawne nie wykracza poza konkretyzację postanowień Karty, świadczą także dwie deklaracje (nr 61 i 62), dołączone przez Polskę do Traktatu lizbońskiego. Pierwsza z nich potwierdza, że Karta nie narusza prawa państw do stanowienia prawa w różnych sferach życia, jak moralność publiczna czy prawo rodzinne. Kolejne po Protokole doprecyzowanie stosowania w Polsce Karty bezsprzecznie wskazuje na uznanie jej obowiązywania oraz poszanowanie jej postanowień, co wprost wyraża druga z deklaracji, w której potwierdza się, iż „RP [...] w pełni szanuje prawa społeczne i pracownicze ustanowione prawem Unii, w szczególności prawa potwierdzone w tytule IV Karty Praw Podstawowych”.
• Zobowiązania Polski jako członka Unii. Zasada, o której naruszenie oskarżona jest Polska – zasada skutecznej ochrony sądowej i zasada niezawisłości sędziów – wiąże każdego członka Unii niezależnie od Karty Praw Podstawowych. Zapewnienie każdej osobie dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu jest bowiem obowiązkiem wszystkich państw członkowskich Unii na mocy wyrażonej w traktacie zasady skutecznej ochrony sądowej (art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej) i wynikającej z niej zasady niezawisłości sądów, co w głośnym orzeczeniu potwierdził Trybunał Sprawiedliwości (sprawa C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses). Tego zobowiązania, będącego dodatkowo zasadą ogólną prawa Unii – źródłem prawa o mocy równej traktatom – uchylić nie mógłby żaden protokół. Każdy sąd krajowy jest bowiem sądem unijnym, musi więc spełniać standardy wynikające z unijnego systemu prawnego i immanentnie wpisanych w niego zasad.

Nie mają zatem racji ci, którzy doszukują się podstaw wyłączenia spod kontroli Unii Europejskiej polskiej reformy sądownictwa. W Wielkiej Brytanii popularne jest powiedzenie You can’t eat your cake and have it – które oznacza, że nie można mieć wszystkiego. Polska jest członkiem wspólnoty prawa - Unii Europejskiej, a wstępując do niej, zgodziła się nie tylko na miliardy euro płynące z unijnego budżetu, ale także na poszanowanie fundamentalnych europejskich wartości, które nie przetrwają bez odrębnych od innych władz, niezawisłych sądów. Jeśli polski rząd nie zrezygnuje z kolejnych ataków na tę niezawisłość, ryzykujemy utratę jednego i drugiego.