Ustawa dezubekizacyjna to represja, łamie konstytucję i narusza zasadę sprawiedliwości społecznej - piszą sędziowie do TK

Sąd Okręgowy w Warszawie skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne dotyczące ustawy dezubekizacyjnej. Zdaniem Sądu mogą powstać wątpliwości, czy prawodawca nie łamie zasady zaufania do państwa i prawa, bo po raz drugi obniża świadczenia emerytalne i rentowe tej samej grupie osób, przy czym zdaje się naruszać szereg zasad i wartości konstytucyjnych.

W uzasadnieniu wniosku Sąd pisze, że ustawa dyskryminuje, ponieważ nie rozróżnia osób, które pełniły służbę jedynie "na rzecz totalitarnego państwa", od tych, które w 1990 roku zostały pozytywnie zweryfikowane i pełniły służbę także na rzecz demokratycznego państwa. "W efekcie wszystkie osoby, które miały chociażby epizod w «służbie ma rzecz totalitarnego państwa», a następnie - nawet przez wiele lat - pełniły także służbę na rzecz III RP, czyli państwa demokratycznego, zostają dotknięte regulacjami ustawy, tj. obniżeniem świadczeń emerytalno-rentowych i to zarówno tych wypracowanych przed 1990 roku, jak i po tej dacie" - piszą sędziowie w uzasadnieniu wniosku.

Wniosek do TK Sąd Okręgowy w Warszawie skierował 27 stycznia 2018 roku. To ten sąd rozpatruje sprawy wytaczane przez osoby, którym z mocy ustawy obniżono emerytury czy renty. Do 15 stycznia 2018 wpłynęło do niego 5747 zaskarżeń takich decyzji. Sąd ocenia, że rocznie takich spraw będzie między 40 a 60 tysięcy.

Przypomnijmy, że obowiązująca od 1 października 2017 roku ustawa obniża świadczenie każdej osobie, która choć jeden dzień pełniła "służbę na rzecz totalitarnego państwa" od 22 lipca 1944 do 31 lipca 1990 roku. IPN przekazał już do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA ok. 50 tys. informacji dotyczących takich osób.

Maksymalna wysokość świadczeń została wyznaczona na poziomie średniej wypłacanej przez ZUS: emerytury - 2,1 tys. zł (brutto), lub renty - 1,6 tys., lub renty rodzinnej - 1,8 tys. zł. Ustawa nie robi żadnego wyjątku dla osób, które po 1990 roku zostały pozytywnie zweryfikowane i podjęły pracę w służbach mundurowych III RP.

Sąd Okręgowy skierował do TK pytanie prawne dotyczące jednej ze skarżących osób. To postępowanie zostanie zawieszone, aż TK rozpatrzy pytanie. Pozostałe nie zostają zawieszone automatycznie; decyzja o zawieszeniu jest podejmowana przez Sąd Okręgowy osobno dla każdej sprawy.

O co Sąd Okręgowy pyta TK?

Trójka sędziów, Danuta Badowska, Rafał Młyński oraz Artur Fryc, w obszernym uzasadnieniu pytania kierowanego do Trybunału Konstytucyjnego zwracają najpierw uwagę na tryb uchwalenia ustawy:

Ustawa dezubekizacyjna została przegłosowana przez posłów PiS 16 grudnia 2016 roku w Sali Kolumnowej Sejmu, a nie w sali plenarnej, w czasie tzw. kryzysu sejmowego.

Przyjęto wtedy głosami PiS kilka ustaw m.in. budżetową i właśnie ustawę dezubekizacyjną (jej pełna nazwa to Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. O zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270).

Oprócz wątpliwości co do trybu uchwalenia ustawy, Sąd Okręgowy prosi TK o kontrolę

Jak piszą, Ustawa:

• po raz drugi obniża świadczenia emerytalne i rentowe tej samej grupie osób (pierwszy raz obniżono je ustawą dezubekizacyjną w 2009 roku) ,
• odgórnie uznaje, że wszyscy funkcjonariusze będący adresatami ustawy dopuścili się czynów, które kwalifikują ich do obniżenia im świadczeń emerytalnych,
• obniża świadczenia emerytalne i rentowe funkcjonariuszom, którzy wypracowali je również w okresie po 31 lipca 1990, w służbie niepodległej Polsce, świadczonej na takich samych zasadach, na jakich wypracowywali je funkcjonariusze przyjęci do służby po tej dacie. Sąd Okręgowy podkreśla też, że ustawa nowelizująca została wprowadzona 26 lat po cezurze 1990 roku, a „emerytury nabyte począwszy od 1 sierpnia 1990 r. w żadnym razie nie mogą być traktowane jako nabyte w sposób niesłuszny czy niesprawiedliwy”,
• ustala zerową podstawę wymiaru za każdy rok służby do 31 lipca 1990 (ustawa z 2009 roku zmniejszała ja do 0,7 proc.) . „Jest to wskaźnik niespotykany na gruncie żadnej innej regulacji w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych”. Sąd Okręgowy przywołuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2010 roku dotyczący tzw. pierwszej ustawy dezubekizacyjnej (sygnatura akt K 6/09), w którym TK mówi wprost, że obniżenie wysokości świadczeń powinno nastąpić w „racjonalnie miarkowany sposób” i nie może polegać na likwidacji uprawnień emerytalnych w ogóle. Sąd Okręgowy ocenia ustanowienie przelicznika 0,00 proc. za nadmierną represję,
• wprowadza mechanizm automatycznego spłaszczenia wysokości świadczenia emerytalnego każdej osoby, która podlega tej ustawie, w oderwaniu od sytuacji prawnej danej osoby, stażu pracy czy zajmowanego stanowiska. Sąd Okręgowy wskazuje, że ustawa powinna obniżać wysokość świadczenia proporcjonalnie do okresu służby „na rzecz totalitarnego państwa”,
• wprowadza mechanizm spłaszczenia wysokości renty inwalidzkiej, nawet, jeśli pozytywnie zweryfikowany w 1990 roku funkcjonariusz doznał uszczerbku na zdrowiu już w czasie służby dla demokratycznego państwa, po 31 lipca 1990; tym samym pozbawia prawa do podwyższenia emerytury w związku z inwalidztwem nabytym w służbie dla III Rzeczpospolitej,
• jednocześnie ogranicza możliwość podwyższenia emerytury w związku z zatrudnieniem poza służbą i okolicznościami wymienionymi w art. 14 ust. 1 pkt 2, w praktyce ją wyłączając.

Narusza art. 32 Konstytucji zakazujący dyskryminacji

Art. 32 Konstytucji mówi, że "1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny".

Sąd Okręgowy uważa, że ustawa dyskryminuje, ponieważ nie rozróżnia osób, które pełniły służbę jedynie "na rzecz totalitarnego państwa", od tych, które w 1990 roku zostały pozytywnie zweryfikowane i pełniły służbę także na rzecz demokratycznego państwa.

"W efekcie wszystkie osoby, które miały chociażby epizod w »służbie ma rzecz totalitarnego państwa«, a następnie - nawet przez wiele lat - pełniły także służbę na rzecz III RP, czyli państwa demokratycznego, zostają dotknięte regulacjami ustawy, tj. obniżeniem świadczeń emerytalno-rentowych i to zarówno tych wypracowanych przed 1990 r., jak i po tej dacie."

Sąd Okręgowy nie znajduje też "racjonalnego i konstytucyjnego usprawiedliwienia" dla różnicowania uprawnień emerytalnych i rentowych osób, które dopiero rozpoczęły służbę po 1 sierpnia 1990 r, i osób, które, rozpoczęły służbę przed 1 sierpnia 1990 r. i kontynuowały ją po pozytywnej weryfikacji w III RP.

Sędziowie uważają, że ustawodawca nie jest uprawniony do takiego naruszenia zasady równości praw i gorszego traktowania funkcjonariuszy, którzy zaczęli służbę przed 1 sierpnia 1990 roku, a naruszenie zasady równości jest naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej.

Co więcej, Sąd Okręgowy wskazuje, że ustawa nie tylko narusza zasadę równości, ale narusza ją jeszcze wobec osób, które ze względu na wiek lub stan zdrowia są niezdolne do wykonywania pracy zarobkowej, która mogłaby prowadzić do wyrównania utraconych świadczeń nabytych po 1 sierpnia 1990 roku.

Sąd Okręgowy przypomina, że arbitralne obniżanie świadczeń, motywowane jedynie względami politycznymi,

Sąd Okręgowy określa działanie ustawy z 2016 roku jako represyjno-odwetowe i dyskryminacyjne.

• I puentuje: ustawa z 2009 roku mogła być uznana za sprawiedliwą i konstytucyjną ponieważ "dotyczyła w istocie specjalnych przywilejów emerytalnych, przysługujących funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa PRL w związku ze służbą w tych organach, obniżając je do wskaźnika spotykanego w powszechnym systemie emerytalnym".
• Natomiast ustawa z 2016 roku "dotyczy prawa do całego świadczenia emerytalnego, wypracowanego przez funkcjonariuszy w ciągu całego życia, także długo po 1990 r., obniżając je drastycznie, w sposób konstytucyjnie niedopuszczalny".
• "Zastosowane kryterium w odniesieniu do praw nabywanych od 1990 roku jest bowiem nieracjonalne, nadmierne i nieuzasadnione, jak też zdaje się łamać regułę, że za tę samą pracę (służbę) należą się te same świadczenia (przysługują te same uprawnienia)".

Jak robiły to inne kraje postkomunistyczne

W ocenie Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu obniżanie świadczeń emerytalnych i rentowych funkcjonariuszom zbrodniczych reżimów jest, co do zasady, dopuszczalnym środkiem tak zwanej sprawiedliwości naprawczej okresu przejściowego w państwach przechodzących transformację ustrojową i zmierzających do pełnej demokratyzacji.

Nie może być jednak stosowany arbitralnie, a zwłaszcza jako narzędzie rewanżu czy zemsty. Musi być prawidłowo umocowany w systemie prawnym, a także musi być adekwatny dla uzyskania usprawiedliwionego w społeczeństwie demokratycznym celu. Taki celem bez wątpienia jest rozliczenie się z niedemokratyczną przeszłością.

Jeśli państwa należące do Rady Europy decydują się na taki krok, powinny to zrobić jak najszybciej po zmianie ustroju. Obniżenie wysokości emerytur i rent do przeciętnego poziomu jest dopuszczalne zwłaszcza w wypadku, jeśli były one wyższe niż w systemie powszechnego ubezpieczenia społecznego. Te zalecenia zawarte są w rezolucji nr. 1096 Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z 1996 roku.

W Niemczech po zjednoczeniu w 1990 roku wprowadzono 15-procentową waloryzację świadczeń emerytalnych dla obywateli NRD. W 1991 roku ustalono jednak, że dla byłych pracowników Ministerstwa Bezpieczeństwa Państwa NRD, podstawa wyliczenia świadczenia nie mogła przekroczyć 70 proc. przeciętnego wynagrodzenia w danym roku w byłej NRD. W rezultacie takie osoby dostały bardzo niskie świadczenia i wiele z nich musiało korzystać z pomocy społecznej, również ze względu na zmiany siły nabywczej marki. Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny uznał ustawę z 1991 roku za częściowo niekonstytucyjną, ale potwierdził samą zasadność obniżania wysokości świadczeń byłych funkcjonariuszy niemieckiej bezpieki.

W Estonii byłym pracownikom KGB emerytury wypłaca Ministerstwo Obrony Federacji Rosyjskiej. Ale mogą oni dobrowolnie przejść na estoński system powszechnego systemu emerytalnego. Jednak estońskie emerytury są dużo niższe, dlatego w praktyce zdarzało się to rzadko.

W Czechach świadczenia obniżono konkretnym kategoriom funkcjonariuszy (np. oficerom śledczym, funkcjonariuszom wywiadu i kontrwywiadu oraz funkcjonariuszom i żołnierzom pełniącym funkcje wyższego stopnia). Zaletą uregulowania czeskiego było rozróżnienie między różnymi kategoriami funkcjonariuszy.

Jak było w Polsce?

W Polsce po raz pierwszy za obniżanie świadczeń zabrał się rząd PO-PSL w 2009 roku. Ustawą z 23 stycznia 2009 (tak zwana pierwsza ustawa dezubekizacyjna) obniżono wskaźnik wysokości podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa przed 1990 rokiem z 2,6 proc. do 0,7 proc. Wynikało to z przyjętego założenia, że te prawa zostały nabyte niesłusznie z punktu widzenia oceny działalności tych instytucji, co miało służyć usunięciu niesprawiedliwości społecznej.

W 2010 roku Trybunał Konstytucyjny uznał, że fakt upłynięcia 20 lat od początku transformacji do wprowadzenia ustawy nie ma wpływu na jej zgodność z Konstytucją.

"Upływ czasu od odzyskania suwerenności przez państwo polskie w 1989 r., jakkolwiek nie bez znaczenia, nie może być decydującym kryterium oceny konstytucyjności przyjmowanych przez ustawodawcę regulacji rozliczeniowych. W Konstytucji nie ma przepisu, który ustanawiałby zakaz stanowienia takich regulacji. Konstytucja nie zakreśla granic czasowych dokonania rozliczeń z przeszłością rządów komunistycznych. Nie należy do kompetencji Trybunału zajmowanie stanowiska, czy i jakie oraz w jakim czasie ustawy dotyczące rozliczeń prawodawca wolnej Polski może wprowadzić. Ograniczenia ustawodawcy narzucają zasady demokratycznego państwa prawnego."

W uzasadnieniu orzeczenia z 2010 roku (sygnatura akt K 6/09) TK podkreślił jednak, że ustawy, które znacząco ingerują w sferę praw i obywatelskich obywateli powinny być przygotowane z najwyższą starannością. "Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zasada państwa prawnego, wynikająca z art. 2 Konstytucji, wymaga stanowienia norm nienagannych z punktu widzenia techniki legislacyjnej. Normy te powinny realizować założenia leżące u podstaw porządku konstytucyjnego w Polsce i strzec tego zespołu wartości, który wyraża Konstytucja".

W 2013 roku Europejski Trybunał Praw Człowieka odrzucił skargę Adam Cichopek i inni przeciwko Polsce, która dotyczyła tej ustawy. Trybunał uznał, że nowe rozwiązania nie nałożyły na tę grupę emerytów i rencistów nadmiernego obciążenia i dotyczyły jedynie praw nabytych niesłusznie, a więc nie można skuteczne kwestionować ich konstytucyjności. Kontrola ustawy przez niezależny Trybunał Konstytucyjny w Polsce była jedną z przesłanek odrzucenia skargi przez Trybunał w Strasburgu.

TK wypowiadał się też o metodach likwidowania spuścizny totalitaryzmu już wcześniej, w 2007 roku, kiedy w wyroku z 11 maja 2007 roku (sygn. K 2/07) przestrzegał: "Likwidując spuściznę po totalitarnych systemach komunistycznych, demokratyczne państwo oparte na rządach prawa musi stosować środki formalnoprawne takiego państwa. Nie może stosować żadnych innych środków, ponieważ wówczas nie byłoby lepsze od totalitarnego reżimu, który ma zostać całkowicie zlikwidowany. Demokratyczne państwo oparte na rządach prawa dysponuje wystarczającymi środkami, aby zagwarantować, że sprawiedliwości stanie się zadość, a winni zostaną ukarani. Nie może ono jednak i nie powinno zaspokajać żądzy zemsty, zamiast służyć sprawiedliwości.”

W 2018 roku Sąd Okręgowy w uzasadnieniu pytania prawnego do TK stwierdził, że „regulacje wprowadzone ustawą nowelizującą z 16 grudnia 2016 r. nie mogą być ocenione w sposób podobny do przyjętych w 2009 roku”.