Ustawa reprywatyzacyjna da efekty odwrotne do zamierzonych. RPO pisze do marszałka Senatu

Postępowania w sprawach reprywatyzowanych nieruchomości będą trwały dłużej, a decyzje komisji reprywatyzacyjnej mogą pogłębić chaos prawny narażając interesy obywateli uwikłanych w roszczenia reprywatyzacyjne – Rzecznik Praw Obywatelskich dokładnie zanalizował projekt ustawy, który obecnie rozpatruje Senat, i wskazał na zapisy, które mogą zadziałać przeciwnie do założeń (IV.7004.5.2017).

• PRZYKŁAD. Lokator zreprywatyzowanej kamienicy ma postępowanie eksmisyjne. Czy Komisja reprywatyzacyjna mu pomoże? Nie. Najwyżej orzeknie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa – i wtedy trzeba będzie iść do sądu z roszczeniem do „beneficjenta decyzji dekretowej”. Samego postępowania eksmisyjnego Komisja nie wstrzyma.
• PRZYKŁAD. Ktoś odzyskał kamienicę zgodnie z prawem i sprzedał ją lata temu. Teraz może się dowiedzieć, że jako „beneficjent decyzji dekretowej” ma oddać „niesłusznie uzyskaną korzyść” – bo po latach dom trafił w ręce „czyściciela kamienic” i na tej podstawie Komisja podważyła decyzję reprywatyzacyjną.

Takie m.in. mogą być skutki ustawy o Komisji Reprywatyzacyjnej – bo nie rozwiązuje ona głównego problemu – braku przepisów o reprywatyzacji. Rzecznik ma nadzieję, że jego szczegółowe uwagi do ustawy przydadzą się w pracy Senatu. RPO uważa bowiem, że warto współpracować przy tworzeniu prawa – a nie tylko ograniczać się do wskazywania, jakie obowiązujące przepisy mogą naruszać prawa obywateli.

Projekt w Senacie

10 lutego 2017 r. Sejm uchwalił ustawę o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (projekt rządowy – druk sejmowy nr 1056). Ustawa jest już w Senacie (druk senacki nr 422).

Prace nad projektem prowadzone są niestety pospieszeni i w zasadzie żadna ze zgłaszanych w toku uwag nie została uwzględniona. Zgłaszał je Sąd Najwyższy, Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, Krajowa Rada Notarialna. Negatywną opinię przygotowało Biuro Analiz Sejmowych. Poważne zarzuty przedstawiła m.in. Helsińska Fundacja Praw Człowieka oraz Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie.

RPO nie tylko zwraca uwagę na mankamenty konstytucyjne przygotowywanej ustawy, ale przede wszystkim na to, że tak napisana ustawa nie tylko nie spełni pokładanych nadziei, ale wręcz da efekty odwrotne od zamierzonych.

Głównym celem ustawy jest ustanowienie nadzwyczajnej komisji tzw. weryfikacyjnej. Tyle że nie jest rozwiązanie systemowe pozwalające na rzeczywiste usunięcie skutków decyzji, przy których wydawaniu dopuszczono się naruszenia porządku prawnego.

Dziewięcioosobowa komisja nie podoła skali problemu

Pomysł powołania specjalnej Komisji wybieranej przez Sejm przyjął postać projektu ustawy, mimo że nie zebrano nawet orientacyjnych statystyk obrazujących dostrzeżony problem (co do liczby postępowań, liczby nieruchomości utraconych niesłusznie przez m.st. Warszawę itp.). Takie analizy powinno się przygotowywać właśnie po to, by wiedzieć, z jakim problemem ma się do czynienia i jakie środki zaradcze byłyby najlepsze.

Projektodawca jest przekonany o powszechności zjawisk patologicznych w „reprywatyzacyjnym biznesie”. Ale jeśli rzeczywiście tak jest, to dziewięcioosobowa komisja złożona z osób, które nie musza być specjalistami w tej dziedzinie, nie zdoła przebadać kilkuset (kilku tysięcy?) decyzji wydawanych nierzadko w skomplikowanych stanach faktycznych i prawnych. A wniosków do rozpatrzenia może być jeszcze więcej.

Groźba chaosu i przewlekłości postępowań

Ponieważ Komisja będzie dublować działania już istniejących instytucji, to nie tylko nie usprawni to rozpatrywania spraw, ale:

• przyczyniać się do rozchwiania orzecznictwa i kompetencyjnego chaosu
• powstępowania będą jeszcze bardziej przewlekłe.

Ignorowanie roli prokuratury

Patologie reprywatyzacyjne są oczywiste i doskonale znane nie tylko opinii publicznej, ale przede wszystkim organom ścigania.

Jeżeli ustawa miałaby rzeczywiście przeciwdziałać skutkom najpoważniejszych naruszeń prawa oraz działalności przestępczej na szkodę bądź interesu publicznego i lokatorów, to właśnie Prokuratura, ze względu na kwalifikacje i doświadczenie jej funkcjonariuszy (których członkom Komisji z założenia może brakować), wydaje się najbardziej do tego odpowiednim organem państwa.

Prokurator nie ogranicza się dziś do postępowań karnych. Ma również szerokie kompetencje w postępowaniach

• administracyjnych, sądowoadministracyjnych i cywilnych.
• może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, wziąć udział w każdym stadium postępowania,
• może wnieść sprzeciw od każdej decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę, przy czym żądanie prokuratora ma pewne przywileje procesowe względem żądania „zwykłego” uczestnika postępowania.
• prokuratorzy mogą też podważać reaktywację przedwojennych spółek
• mogą też inicjować sprawy o odebranie niesłusznie pobranych korzyści kosztem Skarbu Państwa (a w sprawach dotyczących sprzedaży budynków i lokali mieszkalnych własną legitymację mają też i najemcy (bądź organizacje społeczne ich reprezentujące);

Wystarczyłoby lepiej wykorzystać te możliwości. Zwłaszcza, że one pasują do całego systemu prawnego, więc nie trzeba się obawiać nieprzewidzianych skutków – podkreśla RPO.

Niestety, twórcy ustawy nie zbadali, czego jeszcze brakuje prokuraturze – nadzorowanej przecież przez Ministra Sprawiedliwości, który od zeszłego roku jest też Prokuratorem Generalnym - by sprawniej działała.

Dlaczego ustawa ignoruje uprawnienia Ministra Sprawiedliwości?

Nie sposób pominąć, że do zwiększonego korzystania z instrumentów właśnie administracyjnoprawnych i cywilnoprawnych w sprawach reprywatyzacyjnych wzywały prokuratorów wytyczne Prokuratora Generalnego (obecnie Ministra Sprawiedliwości-Prokuratora Generalnego) jeszcze z kwietnia 2015 r. W ostatnim czasie w Prokuraturze Krajowej powołano zaś dodatkowo specjalny zespół prokuratorów właśnie do spraw reprywatyzacji warszawskiej.

Tezie o braku skuteczności organów prokuratury przeczą informacje o przeprowadzonych w ostatnim czasie zatrzymaniach osób podejrzewanych o działalność przestępczą w tych właśnie sprawach.

Warto też pamiętać, że wiele nadużyć wyeliminowała nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami z 25 czerwca 2015 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1271): uniemożliwiła ona zwroty nieruchomości zagospodarowanych na wskazane cele publiczne, ograniczyła handel roszczeniami dekretowymi poprzez wymóg notarialnej rejestracji i ustawowe prawo pierwokupu dla m.st. Warszawy; wyraźnie ograniczyła też możliwość ustanawiania kuratora dla osoby, co do której istniały podstawy uznania jej za zmarłą oraz wprowadziła tryb wygaszania „uśpionych” roszczeń.

W ostateczności, zupełnie nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych pozostaje możliwość uchylenia lub zmiany przez ministra każdej decyzji ostatecznej, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa (art. 161 k.p.a.).

Czy rzeczywiście ma to być nowa Komisja Majątkowa?

Projektodawcy wyjaśniając sens działania Komisji powołują się na przykłady innych „specjalnych” komisji, tj. Komisji Majątkowej oraz Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Ale to zupełne nieporozumienie.

Pierwsza z nich, mimo szerszego, czternastoosobowego składu i rozpoznawania wniosków w równolegle działających kilkuosobowych zespołach przez ponad 20 lat pracy nie zdołała rozpoznać wszystkich 3000 wniosków (dziewięcioosobowa Komisja „reprywatyzacyjna” dostanie ich kilkanaście tysięcy!), a rażące nieprawidłowości jej funkcjonowania stały się jednym z powodów jej ostatecznej likwidacji w 2011 r.

Z kolei przewlekłości w postępowaniu przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową miały – i nadal mają – charakter tak rażący, systemowy, że stanowiły przedmiot wieloletniej korespondencji Rzecznika Praw Obywatelskich z kolejnymi Ministrami Administracji.

Nie sposób przyjąć, by projektodawca wzorował się na takich właśnie modelach postępowania – zwłaszcza w sytuacji, gdy Komisja miałaby bezpośrednio orzekać o konstytucyjnie chronionych prawach jednostek.

Komisja „Reprywatyzacyjna” ma łączyć w sobie jednocześnie cechy organu administracyjnego oraz parlamentarnej komisji śledczej; w pewnym zakresie praktycznie sprawować również wymiar sprawiedliwości, wkraczając w kompetencje sądów powszechnych. Organ ten ma orzekać o konstytucyjnych prawach obywateli (prawie własności oraz prawach majątkowych) oraz – częściowo – także i o mieniu samorządowym, w sprawach na tle tzw. dekretu warszawskiego.

• Komisja zyskuje specjalny status, uprzywilejowujący ją względem organów władzy stosujących prawo, w tym również sądów – postępowanie przed Komisją wyprzedza wszystkie inne, równolegle się toczące, także sądowe, które podlegają obligatoryjnemu zawieszeniu.
• Orzeka w szczególnym trybie, jednocześnie jako organ zwykłej kontroli instancyjnej oraz jako organ nadzoru, częściowo poza regulacjami prawa powszechnego i na podstawie własnych, stworzonych wyłącznie dla niej przesłanek, zarówno procesowych (np. nie wiążą jej terminy przewidziane w k.p.a. czy k.c.), jak i materialnoprawnych.
• Komisję wybiera Sejm (co automatycznie uzależnia ją od aktualnej większości parlamentarnej; każdy z członków może zostać w każdym czasie odwołany). Usytuowanie takie narusza konstytucyjną zasadę władzy podzielonej, której poszczególne segmenty w obowiązującym porządku konstytucyjnym powinny wzajemnie się równoważyć (art. 10 Konstytucji).

Warto podkreślić, że prymat legislatywy, wywodzącej swój mandat bezpośrednio od suwerennych praw Narodu, nad innymi władzami, leżał u podstaw Konstytucji PRL z 1952 r., która w art. 20 określała Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jako najwyższy organ władzy państwowej, sprawujący kontrolę nad działalnością innych organów władzy i administracji państwowej. Obecne zasady ustrojowe opierają się na całkowicie odmiennych zasadach.

- Reasumując, w mojej ocenie ustawodawca stworzył organ umocowany politycznie, wyposażony w wyjątkowo silne kompetencje, usytuowany niejako ponad porządkiem powszechnym, orzekający według własnych zasad, a postępowanie przed nim korzysta ze szczególnego priorytetu przed wszystkimi innymi postępowaniami przed organami państwa – pisze rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar.

Całokształt unormowań został zatem skonstruowany niemalże na potrzeby stanu wyjątkowego – tymczasem nie wydaje się, by realnie zaistniały podstawy ich wprowadzenia, a przynajmniej informacje takie nie zostały w żaden sposób przekazane opinii publicznej – co również narusza zasady transparentności działania demokratycznych władz.

Stanowisko RPO zawiera szczegółową analizę poszczególnych przepisów w kontekście całego systemu prawnego. Rzecznik pokazuje, jak zadziała cały system, kiedy zostaną do niego dołożone dodatkowe elementy.

Wbrew założeniom, Komisja nie usunie skutków naruszeń prawa, co szczególnie widać w przypadku dalszego obrotu nieruchomościami dekretowymi.

Nie cofnie eksmisji lokatorów (nb. te postępowania akurat zawieszane nie są). W tych sytuacjach Komisja ogranicza się do stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa i z zasady obarcza majątkową odpowiedzialnością beneficjenta decyzji dekretowej, co uruchamia skomplikowane procedury dalszych rozliczeń majątkowych.

Ponadto, mimo że ustawa w art. 33 i art. 34 przypisuje ustawową odpowiedzialność majątkową wobec lokatorów wyłącznie miastu Warszawie (z niezrozumiałym pominięciem bezpośrednich sprawców naruszeń ich praw), nie jest pewne, jakim skutkiem zakończą się postępowania sądowe – zwłaszcza że w postępowaniu cywilnym obowiązują surowe rygory procesowe, którym lokatorzy musieliby sprostać.

Szczegółowe przepisy dotyczące sposobu działania Komisji też budzą ogromne zastrzeżenia. Wystarczy uświadomić sobie sytuację, w której ktoś odzyskuje – zgodnie z prawem - odebrany po wojnie dom, sprzedaje go, a wiele lat później kolejny nowy właściciel zaczyna „czyszczenia kamienicy”. Otóż Komisja może w takiej sytuacji stwierdzić, że przy ustanawianiu użytkowania wieczystego nastąpiło naruszenie prawa (w specyficznym rozumieniu ustawy), co skutkuje pozbawieniem nabytego wcześniej prawa, względnie – obowiązkiem zwrotu równowartości świadczenia, uznanego ze względu na owe okoliczności za „nienależne”. I to dotyka pierwszego właściciela, a nie „czyściciela”.

PODSUMOWANIE

Z wszystkich powyższych względów wydaje się, że – mimo składanych deklaracji – wejście w życie ustawy nie doprowadzi do całościowej likwidacji reprywatyzacyjnych patologii. Ich źródłem są przede wszystkim mechanizmy rynkowe, skłaniające do maksymalizacji zysków przez właścicieli nieruchomości, także kosztem lokatorów oraz – zaniechanie przez prawodawcę rzetelnego rozliczenia się z tzw. „kwestią gruntów warszawskich”: uporządkowania spraw własnościowych, odszkodowawczych dla właścicieli oraz poszanowania praw lokatorów.

Stan taki zmusza – również na gruncie dopiero co uchwalonej ustawy – organy dekretowe do literalnego stosowania anachronicznego aktu prawnego sprzed ponad 70 lat, stworzonego (w założeniach) na potrzeby powojennej odbudowy zniszczonego miasta, a w praktyce o charakterze wywłaszczeniowym, który nie przystaje do aksjologii konstytucyjnej współczesnej Rzeczypospolitej.

Ustawa o Komisji "Reprywatyzacyjnej" tego nie zmienia.

Dekret warszawski nadal ma być stosowany – z braku innych prawnych regulacji. Ale jeśli w efekcie stosowania tego prawa dojdzie do niepożądanych skutków, to Komisja Reprywatyzacyjna to rozliczy – i to nie tylko według zasad prawa powszechnego, według których działają podmioty w procesie reprywatyzacji, ale także według zasad wypracowanych specjalnie dla nadzwyczajnej Komisji.

Sposób ukształtowania tego organu sprawia, że w praktyce mogłaby ona skupić się na rzetelnym rozpoznaniu niewielkiego ułamka spraw, co nie dość, że grozi arbitralnością działania takiego organu, to również nie może stanowić systemowego rozwiązania.

Komisja funkcjonować będzie w alternatywnym porządku normatywnym, operującym przede wszystkim zasadami słuszności, według własnych zasad, kryteriów i niedookreślonych przesłanek, których sposób sformułowania narusza zasady rzetelnej legislacji.

O ile słusznościowe korekty nadużyć majątkowych są nierzadko konieczne i uzasadnione, także w procesach prywatyzacji majątku publicznego, to stosując rozwiązania nadzwyczajne, ustawodawca winien dochować reguł przyzwoitego stanowienia prawa – po to, by nie naprawiać krzywd jednych podmiotów niesprawiedliwościami wobec innych. Ustawodawca nie ustrzegł się licznych mankamentów, przy czym niektóre z nich są na tyle istotne – a do tego wkraczają w obszar konstytucyjnych gwarancji praw jednostek w demokratycznym państwie prawnym – że część z przyjętych rozwiązań winna być ponownie przemyślana i zrewidowana w toku prac parlamentarnych, tak, by nie tworzyć alternatywnego porządku, grożącego prawnym chaosem, ale by prawidłowo wkomponować je w system prawny.