Cła na cały świat to zła polityka. UE i USA powinny współpracować przeciw Chinom [WYWIAD]

Jakub Szymczak, OKO.press: Co właściwie administracja Donalda Trumpa chce osiągnąć, wywołując globalną wojnę handlową?

Dr Brad Setser*, ekspert w dziedzinie stosunków międzynarodowych: Administracja Trumpa próbuje zrealizować tutaj wiele celów. Jednym z nich jest uzyskanie dodatkowych dochodów. Prezydent Trump nie mówił o dochodach z ceł jako o zewnętrznym urzędzie skarbowym tylko dlatego, że to ciekawy pomysł teoretyczny – on naprawdę chce w ten sposób zebrać więcej pieniędzy.

W przypadku ceł sektorowych, takich jak cła 232 na stal i aluminium z pierwszej kadencji, celem jest przywrócenie tej produkcji do USA, a także uzyskanie ustępstw od partnerów handlowych. Jak dotąd żadnych znaczących ustępstw nie udało się uzyskać. Ale Trump dalej będzie je próbował wymusić od krajów, które są gotowe zaoferować coś Ameryce w zamian za uniknięcie wysokich ceł, którymi Trump wciąż grozi.

Czy uda mu się osiągnąć wszystkie trzy cele?

To otwarte pytanie. Na razie lepiej radzi sobie z ochroną rynku i ograniczaniem handlu niż ze zmianą polityki innych krajów. Częściowa umowa handlowa z Wielką Brytanią z 8 maja zawiera pewne niewielkie ustępstwa na rzecz USA, które Amerykanie promowali jako wielkie zwycięstwo.

Czy uważa pan, że narzędzia, których administracja Trumpa użyła do tej pory, pozwolą osiągnąć te cele w ciągu jego czteroletniej kadencji?

Tak, jeśli jest się gotowym zapłacić cenę, jaką dla Amerykanów niosą takie działania. Można ograniczyć handel i zmusić niektóre branże do zwiększenia produkcji w USA na rynek amerykański, kosztem utraty eksportu. W sektorze motoryzacyjnym można zmusić japońskie i koreańskie firmy, które sporo sprzedają w USA, do zwiększenia produkcji na terenie Stanów Zjednoczonych.

Rynek amerykański jest wystarczająco atrakcyjny, by skłonić je do ograniczenia produkcji w Meksyku. Jest jednak też sporo wątpliwości. Nie wiem, czy uda się zmusić BMW do większej produkcji samochodów w Karolinie Południowej, czy może struktura ceł sprawi, że BMW uzna rynek USA za niewart wysiłku. Nie każda firma będzie chętna, by szybko przenosić się do Ameryki Trumpa.

W niektórych przypadkach protekcjonizm i próby przywrócenia produkcji do USA prawdopodobnie się powiodą, ale kosztem utraty eksportu i wyższych cen dla konsumentów.

Czy można jednak znacząco zwiększyć ogólny poziom produkcji przemysłowej, podnosząc koszty produkcji, zmniejszając popyt i tracąc rynki eksportowe, to trudniejsze pytanie. Można to osiągnąć, jeśli administracja jest gotowa stosować bardzo wysokie cła w określonych sektorach, jak motoryzacja.

W innych sektorach, jak półprzewodniki, gdzie próbuje się zachęcić do produkcji dóbr pośrednich za pomocą ceł, może to być trudniejsze – zwłaszcza jeśli wycofa się wsparcie dla sektora półprzewodników, jak w Chips Act. Rynek USA może nie być wystarczającym bodźcem, by firmy przeniosły produkcję zaawansowanych półprzewodników do USA.

Mówi pan, że wiele może się udać, jeśli Amerykanie są gotowi zapłacić cenę za te działania. Kto ją zapłaci?

Konsumenci w USA z pewnością odczują wyższe ceny kluczowych dóbr. Eksporterzy stracą rynki zbytu. Produkcja w USA bez dostępu do zagranicznych komponentów stanie się mniej konkurencyjna.

Prosty przykład: USA importują około miliona samochodów z Kanady i eksportują tam podobną liczbę. Jeśli przestaniemy importować te samochody, prawdopodobnie przestaniemy też eksportować, co oznacza utratę miejsc pracy w eksporcie. Główne koszty poniosą konsumenci w USA. Niektórzy pracownicy poza USA odczują straty, gdy firmy przeniosą produkcję na rynek amerykański do USA, ale inni zyskają nowe możliwości, bo rynki wcześniej zaopatrywane przez eksport z USA się otworzą.

Czy uważa pan, że Trump może złagodzić swoją politykę handlową, widząc sprzeciw konsumentów i spadające słupki poparcia?

Trump już złagodził cła na Chiny. Wycofał się z części początkowych planów. Jak dotąd wprowadził znaczące cła, ale unikał tych naprawdę zaporowych.

Trump planuje podobne cła w sektorze farmaceutycznym i półprzewodników.

Jeśli ta trajektoria się utrzyma, będziemy mieć niewidzianą od dawna protekcjonistyczną politykę z wysokimi cłami sektorowymi (25 proc.) i bazową stawkę celną w wysokości 10 proc. Nie wiemy dziś, czy Trump wprowadzi zaporowe cła wobec krajów, które nie zaoferują dodatkowych ustępstw. Na razie widać jednak sygnały, że sugerują pewną niechęć do pełnego wprowadzenia taryf z uwagi na ich wpływ na konsumentów i gospodarkę.

Czy Trump działa według spójnego planu przygotowanego w styczniu lub wcześniej, czy dostrzega pan tutaj elementy improwizacji?

Na pewno administracja miała plan polityki celnej, ale prezydent skomplikował go 2 kwietnia w „Dzień Wyzwolenia", wprowadzając wyższe cła, niż te, które proponowali i popierali jego doradcy.

Trump na razie wycofał się z tak wysokich ceł.

Obecna polityka jest bliższa pierwotnemu planowi, ale nie jest w pełni spójna. Wysoce protekcjonistyczne podejście narusza zasady WTO i powoduje trudności dla partnerów handlowych USA.

Czy uważa pan, że dzisiejszy deficyt handlowy USA z Chinami jest problemem dla Stanów Zjednoczonych?

Tak, uważam, że deficyt handlowy z Chinami odzwierciedla zależność od Chin w niektórych kluczowych towarach. Deficyt wynika też z ogromnej globalnej nadwyżki handlowej Chin. A to wskazuje na niezrównoważoną gospodarkę chińską, zbyt mocno opartą na eksporcie. Równie niezrównoważona jest gospodarka USA, ale w drugą stronę – importuje zbyt dużo.

Szczególnie martwi mnie zależność od chińskiej produkcji w niektórych sektorach, nawet jeśli towary nie pochodzą bezpośrednio z Chin, np. w przypadku rzadkich ziemi czy farmaceutyków. Uważam, że cła mogą odegrać strategiczną rolę, podobnie jak wysiłki rządu na rzecz dywersyfikacji łańcuchów dostaw.

Skoro to problem, gdyby to pan odpowiadał za tę politykę, jakie działania by pan podjął, by odejść od amerykańskiej zależności od chińskich towarów?

Skupiłbym się na precyzyjnych cłach na towary z Chin w strategicznych sektorach jak pojazdy elektryczne, magnesy trwałe czy farmaceutyki. Jednocześnie rozwijałbym własne zdolności produkcyjne w tych sektorach oraz zdolności produkcyjne sojuszników. Nie popierałbym wysokich taryf na dobra konsumpcyjne, które nie są strategiczne

Chciałbym współpracować z partnerami, jak Meksyk, Kanada, Japonia czy Europa, by stworzyć wspólne podejście do ograniczenia dostępu Chin do rynków USA i innych krajów. Na przykład w ramach renegocjacji USMCA [umowa o wolnym handlu między Stanami Zjednoczonymi, Meksykiem i Kanadą] Meksyk powinien dołączyć do USA i Kanady w nałożeniu wyższych taryf na samochody z Chin.

Proponowałbym też wspólne podejście w sektorach, gdzie Chiny stanowią zagrożenie, np. wspólne cła na samochody z Chin w Ameryce Północnej i Europie. Dodatkowo popierałbym dzielenie się subsydiami, tak, by samochody produkowane w USA kwalifikowały się do europejskich subsydiów na pojazdy elektryczne i vice versa, ale nie dotyczyłoby to chińskich samochodów.

Chiny zbudowały swoją branżę pojazdów elektrycznych, zamykając rynek na import i stosując politykę „kupuj chińskie”. Nie czułbym się więc winny, zamykając rynki na chiński eksport w sektorach, gdzie Chiny same od dawna zamykają swój rynek.

Mówiliśmy o Chinach jako problemie, ale cła dotyczą całego świata.

Nie istnieją fundamentalne problemy z handlem USA z Kanadą czy Meksykiem, choć w motoryzacji są pewne kwestie, które warto rozwiązać. Dziś Meksyk równoważy negatywny wpływ importu z Chin, eksportując więcej do USA. Psując relacje handlowe z Meksykiem, pogarszamy więc sytuację. Stoję też na stanowisku, że handel z Japonią i Europą powinien być otwarty.

Chiny stanowią unikalny problem, bo globalna nadwyżka handlowa w dużej mierze przeniosła się do Chin. Podstawowym problemem globalnej gospodarki jest właśnie niezrównoważona gospodarka Chin, co szkodzi tradycyjnym branżom w Europie i Azji. Zamiast prowadzić wojnę handlową z każdym, powinniśmy skupić się na Chinach i ich polityce.

Czy możliwe jest skuteczne wynegocjowanie umów handlowych z ponad setką krajów w 90 dni?

Oczywiście, że nie. Takie umowy będą bardzo powierzchowne, będą to raczej deklaracje o konieczności dalszych negocjacji. Inne kraje będą niechętne do dużych zmian w swojej polityce.

A gdy już dwie strony siadają do stołu, okazuje się, że Amerykanie są nieprzygotowani, że USA nie ma konkretnych żądań wobec większości tych krajów.

Zajmuje się Pan globalnym handlem od lat i zwykle był to temat bardzo niszowy. Od kilku jednak miesięcy jest na ustach wszystkich dużych mediów, mówią o nim najważniejsi politycy. Czy zauważa pan jakieś błędne przekonania, które stały się w debacie publicznej na ten temat powszechne?

Media dość dobrze zajmują się tematem wojny handlowej. Główne błędne przekonania pochodzą od prezydenta USA. Wbrew temu, co mówi Trump, cła płacą Amerykanie, by wprowadzić towary do kraju, i podnoszą ceny dla konsumentów. Media dobrze opisały radykalną zmianę w polityce handlowej USA i fakt, że Trump przesadził w „Dniu Wyzwolenia”, a potem musiał się wycofać z powodu konsekwencji ekonomicznych.

Wydaje mi się natomiast, że w Europie zbyt dużo uwagi poświęca się naruszeniom prawa Międzynarodowej Organizacji Handlu, a za mało ogólnej polityce Chin, która tworzy niezrównoważoną gospodarkę, opartą na eksporcie i szkodliwą dla wielu innych gospodarek na świecie – w tym USA i UE.

Brad W. Setser – doktor stosunków międzynarodowych z Oxford University, pracownik Council on Foreign Relations, NGO wydającego magazyn „Foreign Affairs”. Specjalizuje się w globalnym handlu i przepływach kapitału. Regularnie bloguje i tweetuje.