Zamiast szpitali wieżowce i deweloperskie osiedla w lesie. Kto skorzystał na ustawie antycovidowej?

Ośmiopiętrowy budynek wśród zabudowy jednorodzinnej (Wieliszew), osiedle willi w środku lasu w otulinie rezerwatu (Stare Babice), zespół 12 domów jednorodzinnych na obszarze szczególnie zagrożonym powodzią, na dodatek w strefie ochrony konserwatorskiej (Mechelinki) czy plan wyburzenia obiektu wpisanego do rejestru zabytków (Łódź) - to kilka nagłośnionych w mediach pomysłów, które zaczęto realizować w oparciu o zapisy ustawy antycovidowej (tzw. Tarczy 2.0) z 2 marca 2020.

Uchwalona w dwa dni ustawa miała dać narzędzia do walki z pandemią. Okazała się również tykającą bombą. Wybuchła ona jesienią, gdy mieszkańcy Wieliszewa, Starych Babic czy Mechelinek dowiedzieli się o pracach przygotowawczych do inwestycji na terenie swoich miejscowości.

"Pospieszna legislacja piarowsko może dobrze wyglądać, tylko problem polega na tym, że taka zwykle politycznie motywowana metoda legislacyjna kończy się zbyt często tym, co się opisuje znanym powiedzeniem: co nagle, to po diable", mówi OKO.press Grzegorz A. Buczek, architekt-urbanista.

Przebieg komisji sejmowej, na której omawiano tarczę pokazuje, że pośpiech to nie wszystko - opozycja zwracała uwagę na niebezpieczne konsekwencje przepisów, ale posłowie obozu władzy arogancko odrzucali jej uwagi.

Zaczęło się wiosną

Ustawa o o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (z jej późniejszymi nowelizacjami) uchwalona została w pośpiechu - proces legislacyjny trwał zaledwie dwa dni - od 1 do 2 marca, a prezydent podpisał ją już 6 marca.

Ta specustawa regulowała szereg aktywności państwa: kompetencje premiera, ministrów, wojewodów, sanepidu, dostęp do leków, sposoby finansowania świadczeń medycznych czy kierowanie pracowników do pracy zdalnej. Wprowadziła także przepisy pozwalające na realizowanie inwestycji budowlanych "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" z wyłączeniem Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie zabytków. Temu zagadnieniu poświęcono jeden artykuł, nr 12.

Pod koniec marca ustawodawca próbował naprawić błąd, dopisując m.in. obowiązek zgłoszenia planowanych prac organom administracji architektoniczno-budowlanej czy wyznaczenia kierownika budowy z odpowiednimi uprawnieniami. Nadal jednak nie ustalono najprostszej kwestii - kto ma kompetencję ocenić cel oraz kto może taką inwestycję zatrzymać, gdyby deweloper próbował naginać prawo.

Pod koniec sierpnia po raz kolejny znowelizowano ustawę ograniczając czas obowiązywania art. 12 do 180 dni. Choć nic nie zapowiadało, żeby pandemia miała zniknąć - nie zdecydowano się na poprawę tego przepisu, a po prostu go wygaszono. Stało się to z dniem 5 września.

Sprawa się wtedy jednak nie zakończyła. Część inwestycji, zwłaszcza głośnych medialnie, zgłoszono niedługo przed tym terminem.

Od marca do września inwestorzy mieli więc pół roku, aby próbować realizować swoje zamierzenia.

Nie ma rejestru takich inwestycji. W mediach pojawiają się informacje o setce zgłoszeń w ramach art.12., ale przypadków może być nawet więcej. OKO.press roześle zapytania do starostw, by ustalić, jak wiele razy faktycznie korzystano z fatalnych przepisów.

Zignorowali ostrzeżenia

Ostrzeżenia przed konsekwencjami zbyt liberalnego zapisu pojawiły się już podczas posiedzenia komisji zdrowia poprzedzającej skierowanie ustawy do I czytania w sejmie. Próby przekonania twórców ustawy podjęli posłowie Koalicji Obywatelskiej: Krystyna Skowrońska, Katarzyna Lubnauer i Michał Szczerba. Ten ostatni argumentował: "Uważam, że

i opiece nad zabytkami. Wydaje się również, że wyłączenie przepisów prawa budowlanego może stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia ewentualnych użytkowników tych obiektów, które miałyby ewentualnie powstać. Znamy takie sytuacje, że korzystając z różnego rodzaju przepisów, ktoś zdołał coś wyburzyć, a później okazało się, że tej inwestycji nie było, ale tak naprawdę sytuacja była już nie do zatrzymania, odtworzenia."

Michał Dworczyk, poseł PiS i szef Kancelarii Premiera, osoba odpowiedzialna za opracowanie projektu ustawy, odpowiedział na zastrzeżenia drwiną: "powołując się na działania związane z przeciwdziałaniem koronawirusowi nie uda się wyburzyć Pałacu Kultury. Mówię tutaj do pana posła Szczerby, bo rozumiem, że tego pan się obawia…".

Katarzyna Lubnauer proponowała przeniesienie obrad nad tym projektem do innych komisji, ponieważ szereg zapisów dotyczył kwestii wykraczających poza kompetencje członków komisji zdrowia. Odmówiono jej ze względu na konieczność pośpiechu w uchwalaniu regulacji w obliczu wybuchu epidemii.

"Uspokajano nas wtedy, że wszystkie działania i uprawnienia nadane różnym instytucjom poprzez tę ustawę, będą służyły tylko i wyłącznie celom covidowym" - mówi dziś OKO.press Lubnauer.

Ustawa dała więc przestrzeń dla cwaniaków, którzy chcieli użyć ustawy antycovidowej, żeby zarobić pieniądze."

Pół roku później

Od początku września media alarmują o rozpoczęciu wątpliwych inwestycji. Trzy z nich zyskały szczególny rozgłos:

1. Budowa osiedla willi w środku Lasu Bemowskiego, w otulinie rezerwatu Łosiowe Błota

“Zdrowa i ekologiczna zieleń – Mazowiecki niepubliczny kompleks zwalczania COVID-19 oraz eliminowania skutków społeczno-gospodarczych wywołanych COVID-19, składający się z 15 ekologicznych budynków jednorodzinnych wolnostojących” - tak inwestycję nazwał inwestor, który argumentuje, że tworzy osiedle dla osób odbywających kwarantannę. Deweloper, prezes Sawa Apartments, Marian Okręglicki, starał się już kilkukrotnie zdobyć zgodę na zabudowę działki. Wcześniej planował budowę hotelu czy osiedla budynków wielorodzinnych. Żaden z tych pomysłów nie mógł zostać zrealizowany ze względu na zapisy ustawy o planowaniu przestrzennych, ustawie o ochronie środowiska, a w przypadku wniosku w ramach lex deweloper - także braku zgody radnych.

2. Ośmiokondygnacyjny budynek wśród niskiej zabudowy w Wieliszewie

Inwestycji firmy RSJ House sprzeciwił się wójt Wieliszewa Paweł Kownacki. Jego zdaniem taka inwestycja w tym miejscu jest "kosmiczna" - nie jest bowiem zgodna z planem miejscowym, niedopasowana skalą do sąsiedniej zabudowy.

3. 12 dwukondygnacyjnych budynków w Mechelinkach pod Puckiem

W tym przypadku o sprawie również zaalarmował wójt. Marcin Majek sprzeciwił się budowaniu obiektów "na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w strefie ochrony konserwatorskiej, w bliskim sąsiedztwie Rezerwatu Mechelińskie Łąki oraz Nadmorskiego Parku Krajobrazowego"

Działania władz samorządowych, lokalnych społeczności i mediów zaskutkowały wnioskami do prokuratury, pismami powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego i starostw. Zareagował także (były już) minister Michał Woś, który złożył wniosek do prokuratury w sprawie inwestycji na Łosiowych Błotach. Robert Suwaj, prawnik reprezentujący Mariana Okręglickiego argumentował jednak w rozmowie z Domiporta, że pretensje do deweloperów są nietrafione. Możemy się więc spodziewać postępowań prokuratorskich i rozpraw sądowych.

W przypadku inwestycji przy Łosiowych Błotach roboty zostały wstrzymane przez nadzór budowlany dopiero w II połowie września, już po wygaśnięciu art. 12. Aleksandra Krugły, aktywistka, mówi OKO.press o nerwowych tygodniach walki: "Gdy przeczytałam informacje o decyzji PINB wstrzymującej prace budowlane na działce pośród rezerwatu Łosiowe Błota, pomyślałam sobie - WRESZCIE! Bo od momentu, gdy znienacka deweloper rozpoczął budowę osiedla rzekomo dla osób na kwarantannie z powody koronawirusa, do podania do publicznej informacji decyzji nadzoru budowalnego minęły długie dni pełne wielkiego napięcia.

Działający w tej inicjatywie społecznicy zwrócili uwagę na jeszcze jeden ważny aspekt sprawy - rozpoczęcie inwestycji w trybie spec-ustawy mogło doprowadzić do nieodwracalnych, niekorzystnych zmian dla otaczającego działkę rezerwatu. Domagają się więc oszacowania zniszczeń w tym ekosystemie i wyciągnięcia stosownych konsekwencji wobec inwestora. Liczą także na przywrócenie działki rezerwatowi, co zakończyłoby trwającą lata walkę o ocalenie tego terenu przed zabudową.

O ocenę skutków art. 12 dla planowania przestrzennego poprosiliśmy Grzegorza A. Buczka – architekta-urbanistę, wykładowcę Wydziału Architektury Politechniki Warszawskiej, byłego wieloletniego członka organu doradczego ministra ds. budownictwa i infrastruktury GKU-A.

Hanna Szukalska, OKO.press: Co Pan sądzi o art. 12 tzw. ustawy antycovidowej?

Ta sprawa wiąże się z ogólniejszym zjawiskiem, obserwowanym nie tylko w ciągu ostatnich miesięcy tj. od początku pandemii, ale co najmniej ostatnich kilku lat. Chodzi o zjawisko pospiesznej legislacji. Może ona piarowsko dobrze wyglądać, tylko problem polega na tym, że taka zwykle politycznie motywowana metoda legislacyjna, kończy się zbyt często tym, co się opisuje znanymi powiedzeniami: chcieliśmy dobrze, a wyszło jak zawsze czy co nagle, to po diable.

Władze mogły zacząć od wprowadzenia stanu nadzwyczajnego i zastosowania odpowiedniej dla klęski żywiołowej ustawy. Tylko wtedy nie mogliby zorganizować wyborów prezydenckich.

Zaczynamy politykować... Legislatura powinna działać w taki sposób, aby w sytuacjach kryzysowych reagować możliwie szybko i efektywnie na pojawiające się na szeroką skalę zagrożenia. Tylko w pierwszej kolejności należy zastosować rozwiązania systemowe, także konstytucyjne. Mam krytyczne zdanie o wszystkich rozwiązaniach specjalnych, bo one dowodzą słabości rozwiązań systemowych, a jak pokazuje np. przypadek specustawy mieszkaniowej (tzw. lex deweloper) w sferze planowania przestrzennego, mogą wprowadzić niebezpieczny zamęt.

No i mamy wrzesień, media donoszą o około setce budów rozpoczętych w ramach art. 12, z których trzy są wysoce kontrowersyjne - nie mogłyby zostać zrealizowane w ramach przepisów planistycznych czy związanych z ochroną dziedzictwa.

Proszę zwrócić uwagę, że to są też inwestycje niesłychanie ryzykowne z punktu widzenia finansowania i zwrotów takich inwestycji. Art. 12, który miał stracić moc po upływie 180 dni [termin minął 5 września – red.], to szalenie wątła podstawa prawna do prowadzenia poważnej inwestycji budowlanej, która ze swojej definicji jest inwestycją na dziesięciolecia.

Każdy inwestor, który działa z zamysłem pomyślnego zrealizowania zamierzenia budowlanego, stara się przede wszystkim obniżyć ryzyko inwestycyjne. Gdyby do mnie zgłosił się klient o opinię na temat realizacji inwestycji budowlanej typu zespół zabudowy domków jednorodzinnych, domów wielorodzinnych, czy wieżowca mieszkaniowego, to moją podstawową rekomendacją byłoby odstąpienie od działania na bazie przepisów tej ustawy. To jest jedyna rzecz, którą ja bym takiemu hipotetycznemu klientowi doradził…

Bo inwestycja ryzykowna, włożone środki mogą się nie zwrócić i może być problem z kredytowaniem?

Tak. Na ogół legalnie pozyskany kapitał jest chroniony, bo kredyt udzielany jest przez bank, który analizuje wszystkie warunki zwrotu kapitału i nie chce wchodzić w tzw. złe kredyty. Pojawia się więc pytanie, cóż to za kapitał w tym przypadku jest inwestowany, skoro te inwestycje mają tak wątłą podstawę prawną i budzą takie kontrowersje?

Może więc wcale nie chodzi o to, żeby coś zbudować? Spekulacja wartością gruntów?

Swego czasu sam byłem proszony o pomoc w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy dla pewnej inwestycji. Zdumiało mnie, że inwestor chce uzyskać decyzję, możliwą co prawda do uzyskania, ale w mojej ocenie całkowicie nie odpowiadającej jego potrzebom. Gdy wyraziłem wątpliwość, uzyskałem odpowiedź, która mnie zażenowała: czy pan myśli, że ja chcę na tej nieruchomości coś budować? Chodziło generalnie o to, żeby na podstawie decyzji o warunkach zabudowy uzyskać wysoki szacunek wartości tej nieruchomości, a ona miała służyć zabezpieczeniu kredytu w zaprzyjaźnionym banku na całkowicie inny cel. To jest niestety dość powszechny proceder, zbyt często ignorowany, a wręcz akceptowany przez banki udzielające kredytów zabezpieczanych na nieruchomościach…

Ale w przypadku omawianych w mediach kontrowersyjnych inwestycji w ramach art. 12 w ruch poszły jednak koparki. Może ryzyko nie jest wcale takim problemem?

Oceniam takie inwestycje jako wysoce ryzykowne. Ale ktoś, kto się z takim ryzykiem nie liczy, a obserwuje to, co się dzieje w tzw. realu w sferze wstrzymywania i likwidacji samowoli budowlanych, może próbować dopiąć swego.

Dodatkowo, w przypadku samowoli czas działa raczej na korzyść tych, którzy łamią prawo, niż tych, którzy nawołują do jego przestrzegania, lub powinni energicznie reagować na ignorowanie przepisów. Im bardziej zaawansowana będzie taka inwestycja, tym poziom poparcia dla niej z różnych względów, np. ekonomicznych i społecznych, może narastać – bo wybudowane mieszkania mogą zostać zakupione, albo że spodoba się społeczny efekt inwestycji, pomimo że była ona samowolą w rozumieniu odnośnych przepisów. Zresztą świadczą o takim myśleniu stałe pomysły legislacyjne dot. legalizacji samowoli budowlanych…

W przypadku inwestycji na Łosiowych Błotach nadzorowi budowlanemu dwa tygodnie zajęło wydanie decyzji o wstrzymaniu prac. A dopiero w ubiegającym tygodniu Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wydał wyjaśnienie, w którym podkreśla swoje prawo do kontroli realizowanych w ramach art. 12 inwestycji budowlanych.

Organom nadzoru budowlanego rzeczywiście wybito zęby zapisem w art. 12, że przepisy prawa budowlanego nie mają zastosowania do inwestycji realizowanych w ramach antycovidowej ustawy. Jednak ten przepis przestał już obowiązywać i obecnie przepisy Prawa budowlanego odnośnie tak rozpoczętych inwestycji można już stosować. Poza tym nawet ta spec-ustawa nie zawiesiła przepisów ustaw o ochronie środowiska oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które także mogą i powinny być stosowane.

W międzyczasie wysiłek obrony przed kontrowersyjnymi inwestycjami podjęły władze samorządowe i lokalne społeczności.

Po raz kolejny okazało się, jaką wartość ma presja społeczna i aktywność obywatelska. W przypadku Starych Babic i działki w Lesie Bemowskim jest to w zasadzie finalny incydent w trwających od lat staraniach inwestora w celu zabudowania tej działki. Do tej pory były one blokowane, wspólnie - przez społeczność lokalną i organy samorządu gminy Stare Babice, głównie narzędziami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zapisami studium gminnego i odmową wydania decyzji o WZ.

Presja społeczna z pewnością pomogła: sprawą zainteresowała się prokuratura – jeden z wniosków zgłosił nawet przedstawiciel rządu, minister Woś. To jednak rozwiązania specjalne, w medialnych sprawach, co zrobić z innymi, potencjalnie kontrowersyjnymi inwestycjami?

Tymczasowy art. 12 przestał już działać i system wrócił do niepewnej, ale jednak równowagi.

I oczywiście wojewódzkich inspektorów, wojewódzkiego konserwatora zabytków, czy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

A inwestorzy będą się prawdopodobnie bronić przed sądami i powoływać, że działali zgodnie z prawem.

Prawdopodobnie tak. Jak wiadomo prawnicy zawsze znajdują argumenty na rzecz tych podmiotów, które je zatrudniają, zwłaszcza przy niedoskonałych przepisach, dających różne możliwości interpretacyjne. Niewykluczone, że znajdą się autorytety prawne, które wykażą, że - zgodnie z dominująca niestety w ostatnich latach metodą literalnej interpretacji przepisów, zastosowaną do art. 12 komentowanej ustawy, te inwestycje są prowadzone lege artis. Natomiast w ramach interpretacji celowościowej, pozwalającej na stosowanie tego przepisu wyłącznie do działań dla realizacji celu, jakim było przeciwdziałanie COVID-19, podważenie legalności inwestycji w sposób ewidentny niezgodnych z takim celem może być nawet prostsze, chociaż nie jestem pewien czy skuteczniejsze...

Znasz przypadek budowy lub wyburzenia na podstawie przepisów ustawy antycovidowej? Napisz na adres: [email protected]