Ziółkowski: W aktualnej sytuacji jakakolwiek reforma konstytucyjna jest niedopuszczalna

W dyskusji o potrzebie i kierunkach ewentualnych zmian konstytucyjnych, których akurat nie jestem zwolennikiem, nie byłoby nic nadzwyczajnego, gdyby nie fakt, że niektórzy z uczestników życia publicznego nawołują do uchwalenia zupełnie nowej Konstytucji w kolejnej kadencji Sejmu.

Tymczasem, samo uzyskanie większości konstytucyjnej nie stanowi jeszcze wystarczającej przesłanki do przeprowadzenia tak daleko idącej reformy konstytucyjnej.

W obecnej i kolejnej kadencji Sejmu (niezależnie od wyniku wyborów) wątpliwe wydaje się bowiem spełnienie minimalnych wymogów, które pozwoliłyby uznać ewentualną reformę za konstytucyjnie legitymowaną.

Naruszenie zaś tych wymogów przez władzę polityczną uczyni Konstytucję aktem, który nie będzie mógł spełnić swojej funkcji na przyszłość.

Większość konstytucyjna w parlamencie nie wystarcza do legitymowanej zmiany Konstytucji

Niewątpliwie zdobycie odpowiedniej większości w parlamencie przez jedną partię lub koalicję, które – co jest istotne! – szły do wyborów pod hasłem zmiany konstytucji, może dać silny impuls do podjęcia prac nad reformą konstytucyjną.

Jednakże tak wysokie poparcie polityczne nie daje jeszcze legitymacji do całkowitej przebudowy ustroju albo uchwalenia nowej Konstytucji.

Historia konstytucjonalizmu zna wypadki, w których nawet wysokie poparcie dla zwycięskiej partii nie pchnęło jej w kierunku inicjowania zmian. Co więcej, w niektórych systemach konstytucyjnych wymogiem - albo dobrym zwyczajem konstytucyjnym - jest przeprowadzenie ponownych wyborów parlamentarnych po wypracowaniu koncepcji reformy konstytucyjnej, a przed jej rozpoczęciem.

Stabilność i niezmienność w czasie konstytucji oraz konieczność uzyskania wysokiego poparcia społecznego stanowią wartości, przed którymi w rozwiniętych demokracjach ustąpić powinny bieżące spory polityczne lub światopoglądowe.

Nieprzypadkowo wyróżnia się złe i dobre momenty na zmianę konstytucji (niedawno Lech Garlicki przypomniał o niedostatkach powołania „naszych czasów do uchwalania Konstytucji”).

Złym momentem jest brak swobodnej i odpowiednio długiej debaty zarówno na forum publicznym, jak i w komisji konstytucyjnej.

Debata ta nie może ograniczać się do jednej kadencji Sejmu. Debata ta musi być wreszcie prowadzona w odpowiednim otoczeniu instytucjonalnym. Kluczową rolę odgrywa tu sądownictwo konstytucyjne, ponieważ ustawa o zmianie Konstytucji może zostać zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego.

Brak niezależnego sądu konstytucyjnego o niezachwianej legitymacji i wizerunku społecznym uniemożliwia dokonanie efektywnej i legalnej kontroli reformy konstytucyjnej.

Zmian konstytucyjnych nie należy dokonywać w okresie skrajnej polaryzacji ocen politycznych oraz podnoszonych w debacie publicznej poważnych zarzutów naruszenia prawa konstytucyjnego i europejskiego przez większość parlamentarną. Zwłaszcza, jeżeli zarzuty te znajdują potwierdzenie w wyrokach niezależnych trybunałów.

Tymczasem kilka dni temu Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku Komisja p. Polska potwierdził zasadność części tych zarzutów.

Do zmiany Konstytucji nie powinno dochodzić w sytuacji, w której konsekwentnie od 2015 r. parlament dokonuje pozakonstytucyjnej (antykonstytucyjnej) transformacji ustroju przy pomocy ustaw zwykłych.

Warto również przypomnieć, że z najnowszej, niezależnej i obszernej ankiety (przeprowadzonej przez naukowców z Uniwersytetu Jagiellońskiego, Uniwersytetu Gdańskiego i Politechniki Warszawskiej w 2017 r. na reprezentatywnej grupie polskich konstytucjonalistów) jednoznacznie wynika, że „żaden konstytucjonalista nie opowiedział się za potrzebą niezwłocznej całościowej zmiany Konstytucji”.

Co więcej konstytucjonaliści uznali „niemal jednomyślnie, że obecnie nie występują ani realne potrzeby, ani uzasadnione podstawy nowelizacji Konstytucji”.

Potrzeby reformy konstytucyjnej nie dostrzegł też Senat, który 25 lipca 2018 r. nie wyraził zgody na zarządzenie przez Prezydenta RP ogólnokrajowego referendum konsultacyjnego (swoistego plebiscytu) w sprawie zmian lub uchwalenia nowej konstytucji.

Większość konstytucyjna w parlamencie jest konstytucyjnie ograniczona w swych działaniach

Ograniczenia te mają charakter głównie proceduralny. Dotyczą one jednak nie tylko kwestii terminów głosowania, większości głosów niezbędnej do uchwalenia zmian w Konstytucji, czy też konieczności przeprowadzenia referendum.

W przepisach mowa jest tylko o „ustawie o zmianie Konstytucji”, a nie o „ustawie uchylającej Konstytucję” albo o „uchwaleniu Konstytucji”.

Aby uchwalić nową konstytucję należałoby najpierw wprowadzić odpowiednie przepisy do obowiązującej Konstytucji o zasadach przygotowania i uchwalenia nowej konstytucji. Przepisy te powinny zostać zatwierdzone w referendum zgodnie z obowiązującymi dziś wymogami.

Dopiero wówczas na ich podstawie można uchwalić nową ustawę zasadniczą. Za taką podwójną procedurą przemawia wiele argumentów teoretycznych, historycznych, porównawczych oraz językowych. Takie ograniczenie sprzyja stabilności konstytucji.

Rozwiązanie to dostarcza też wystarczającego czasu na refleksję nad najważniejszą decyzją ustrojową. Oddaje ją finalnie w ręce Narodu, który dwa razy może pochylić się na tak kluczową kwestią.

Najpierw decyduje czy Konstytucja powinna być tylko zmieniana, czy może zostać również zastąpiona całkowicie nowym aktem. Następnie zatwierdza kierunki nowych ewentualnych zmian.

Zmiana konstytucji może być niekonstytucyjna

Większość konstytucyjna w parlamencie jest ograniczona nie tylko proceduralnie. Niekiedy jest ograniczona bezpośrednimi albo pośrednimi zakazami zmiany (np. odejście od ustroju demokratycznego, zniesienie niezależności sądownictwa, wprowadzenie tortur).

Wyjście poza takie ograniczenia przez władzę polityczną skutkuje niekonstytucyjną zmianą konstytucji. Teoria ta nie jest nowa. Jest dyskutowana w prawie konstytucyjnym od ponad 120 lat m.in. w Austrii, Niemczech, we Włoszech, Stanach Zjednoczonych oraz Indiach.

Podobnie w Polsce od ponad 70 lat konstytucjonaliści rozważali problem granic zmiany konstytucyjnej i skutków ich przekroczenia przez władzę polityczną.

Nie chodzi tu jednak o niekonstytucyjność poprawki do konstytucji z uwagi na niekonstytucyjność działań poprzedzających jej przyjęcie, jak sygnalizowali niektórzy uczestnicy współczesnej nam debaty publicznej (np. zamianę ustawy medialnej oraz ustawy o KRS).

Niekonstytucyjna zmiana konstytucji polega np. na uchwaleniu poprawki do konstytucji, która albo prowadzi do nieusuwalnej sprzeczności między przepisami konstytucyjnymi (np. jeden zakazuje cenzury, a drugi ją dopuszcza w tych samych okolicznościach) albo wprowadza nowe regulacje, które są sprzeczne z istotą i funkcją samej konstytucji (np. dopuszczalność dyskryminacji rasowej lub ze względu na orientację seksualną; dopuszczalność wydawania przez organy władzy publicznej aktów sprzecznych lub nieznanych konstytucji albo możliwość arbitralnego zawieszenia zastosowania przepisów konstytucyjnych przez rząd lub parlament).

Konstytucje i ich zmiany nie powstają w próżni prawnej

Współcześnie do hipotetycznych można zaliczyć sytuację, w której nowo uchwalonej konstytucji nie poprzedza chronologicznie jakiś inny akt o randze konstytucyjnej. Poza wypadkiem powstania nowego państwa, nowo uchwalane konstytucje nawiązują pośrednio albo odwołują się do swych poprzedniczek.

Konstytucje tworzone są również w warunkach związania państw prawem międzynarodowym, a w wypadku polskim – również prawem konstytucyjnym Unii Europejskiej.

W tym kontekście należy zauważyć, że wiele rozwiązań obowiązującej Konstytucji stanowi bezpośrednią reakcję na naruszenia prawa człowieka oraz arbitralność władzy publicznej pod rządami Konstytucji PRL z 1952 r.

Warto przypomnieć, że wiele instytucji ustrojowych zostało wprowadzonych w 1997 r. na wzór najlepszych rozwiązań okresu międzywojennego.

Większość konstytucyjna w parlamencie nie może abstrahować od historii polskiego konstytucjonalizmu i jego ewolucji. Ewentualne odstąpienie od tych utrwalonych rozwiązań powinno zostać gruntownie uzasadnione. Konstytucja nie stanowi wszakże odzwierciedlenia tylko aktualnej i ograniczonej w czasie woli większości parlamentarnej.

Ponadto, jest mi bliski pogląd, że tak długo jak Polska jest członkiem UE, tak długo większość konstytucyjna w parlamencie jest ograniczona w procedurze zmiany Konstytucji jednolitymi i jednoznacznymi regułami o randze konstytucyjnej wynikającymi z traktatów o UE i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE.

Ewentualne wypracowanie takiej reguły w zawisłych przed TSUE sprawach polskich (m.in. dotyczących reformy KRS i SN) stanie na przeszkodzie w przyszłości konstytucjonalizacji zmian w wymiarze sprawiedliwości dokonanych w Sejmie obecnej kadencji.

O przyszłości i powodzeniu zmiany konstytucyjnej nie decyduje tylko większość konstytucyjna w parlamencie, ale przede wszystkim sądy i trybunały oraz inni adresaci norm konstytucyjnych

Zmiana tekstu konstytucji to zwykle dopiero początek transformacji konstytucyjnej. Zmiana dotyczy tylko przepisów konstytucyjnych. Przepisy te wymagają zaś zawsze interpretacji. Znaczenie prawa konstytucyjnego kształtuje się przez wiele lat pod wpływem orzeczeń sądów i trybunałów, działań organów konstytucyjnych oraz ustaleń nauki prawa.

W polskim konstytucjonalizmie intencja większości konstytucyjnej, która uchwaliła poprawkę do Konstytucji, nie jest rozstrzygająca dla przyszłej interpretacji nowowprowadzonych przepisów. W konsekwencji, poprawka do Konstytucji, która jest pospieszna (tj. m.in. nieprzedyskutowana, nieaprobowana przez większość obywateli), zrywa z tradycją konstytucyjną, skutkuje wewnętrzną sprzecznością regulacji konstytucyjnej, została uchwalona z naruszeniem procedury albo innych ograniczeń konstytucyjnych, może doprowadzić do rozbieżności orzeczniczych i chaosu prawnego.

W skrajnych wypadkach tego rodzaju zmiana konstytucyjna może zostać uznana za niekonstytucyjną albo w przyszłości poddana takiej reinterpretacji, która będzie odbiegać od intencji większości konstytucyjnej wprowadzającej zmianę.

Transformacja konstytucyjna to szerszy i bardziej złożony proces niż tylko uchwalenie poprawek do Konstytucji. Z tej też przyczyny większość parlamentarna powinna powstrzymać się od zmian, które nie spełniają minimalnych wymogów, które pozwoliłyby uznać ewentualną reformę za konstytucyjnie legitymowaną.

Michał Ziółkowski, doktor nauk prawnych, konstytucjonalista, adiunkt w Zakładzie Prawa Konstytucyjnego Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, sekretarz czasopisma naukowego "Państwo i Prawo", asystent sędziego Trybunału Konstytucyjnego w latach 2008-2017