Złamane obietnice PiS. Miał obywateli słuchać, a ignoruje. Ustawy bez konsultacji, pisane na kolanie

Raport sporządziło Obywatelskie Forum Legislacji (OFL) przy Fundacji Batorego. Forum przebadało sposób stanowienia prawa w pierwszym roku rządów Prawa i Sprawiedliwości. Znacznie odbiega on od standardów dobrej legislacji.

Taki tryb pracy to złamanie obietnic wyborczych złożonych w programie Prawa i Sprawiedliwości z 2014 r. W rozdziale pt. "Legislacja" postawiono cele, mające "usprawnić tworzenie prawa po wygranych przez PiS wyborach". Były wśród nich:

• - wyeliminowanie nazbyt częstych i pospiesznie wprowadzanych zmian w obowiązujących ustawach;
• - poprawa formalnej jakości prawa stanowionego przez parlament i przygotowywanego przez rząd;
• - zapewnienie wyższej jakości oceny skutków regulacji;
• - zwiększenie roli wysłuchań publicznych.

Raport OFL dowodzi, że PiS w pierwszym roku swoich rządów złamał wszystkie te obietnice.

Najprostszym sposobem na spełnienie tej obietnicy byłoby zwykłe trzymanie się rządowej procedury legislacyjnej. Tymczasem aż 40 proc. wszystkich ustaw uchwalonych przez obecny Sejm to projekty poselskie, przedstawione przez posłów PiS, ponieważ pozwala na skrócenie prac nad ustawą.

Projekt poselski nie wymaga przeprowadzenia oceny skutków regulacji, zasięgania opinii partnerów społecznych i prowadzenia konsultacji publicznych.

W dwóch poprzednich kadencjach rządów PO-PSL podczas pierwszego roku odsetek projektów poselskich wynosił 13 proc. i 15 proc.

Za rządów PiS jako projekty poselskie wniesiono wiele ustaw przygotowanych przez rząd, które wprowadzały najbardziej kontrowersyjne zmiany, m.in. ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ustawę o mediach publicznych, prawo o prokuraturze.

Najnowsze projekty PiS "wrzucone" w trybie poselskim to m.in. ustawa uzależniająca Krajową Radę Sądownictwa od większości parlamentarnej oraz ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy, włączająca do niej 32 okoliczne gminy.

W trybie pilnym i odrębnym

Kolejnym sposobem PiS na przyspieszenie prac nad ustawami jest stosowanie tzw. trybów szczególnych (odrębnego i pilnego). Pozwalają na skracanie terminów procedowania ustaw na etapie rządowym i na etapie prac parlamentarnych.

W tym trybie uchwalone zostały ustawy o fundamentalnym znaczeniu: o zmianie systemu oświaty, o zmianie ustawy o Policji, o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

W efekcie ustawy przyjmowane są przez Sejm rekordowo szybko. Średni czas od wpłynięcia projektu do laski marszałkowskiej do jego uchwalenia to 38 dni.

Najszybciej poszło z rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy o działalności leczniczej. Od wpłynięcia projektu do uchwalenia go przez Senat minęło zaledwie 7 dni.

Niedorobione prawo

Zbyt szybko procedowane ustawy w dużo większym stopniu narażone są na niedoróbki i błędy, a w efekcie - na konieczność kolejnego nowelizowania.

Ciągła zmiana ustaw wprowadza chaos i podważa zaufanie obywateli do prawa.

Na jakości prawa odbija się również decyzja rządu z 1 czerwca 2016 r. o wycofaniu obowiązku przygotowania założeń ustawy przed jej napisaniem.

Teoretycznie pozostawiono możliwości rozpoczynania procesu legislacyjnego od przygotowania założeń ustawy, ale w praktyce ten etap prac legislacyjnych został skasowany. Od 1 czerwca przygotowano założenia do zaledwie trzech projektów ustaw, ale po kilku tygodniach projekty te wycofano.

Skutki ustaw nieznane

Ocena Skutków Regulacji to część projektu ustawy opisująca w schematyczny sposób m.in. jaki problem proponowane zmiany rozwiązują, kogo będą dotyczyć i ile będą kosztować. Projekty poselskie nie muszą zawierać OSR, czyli nie znamy skutków regulacji w przypadku 40 proc. ustaw zgłaszanych przez PiS.

Z kolei Ocena Skutków Regulacji projektów rządowych pozostawia wiele do życzenia.

Zastrzeżenia dotyczą m.in.

• - szacowanego wpływu zmian prawa na finanse publiczne - np. wyliczenia w projekcie Prawa oświatowego są obszerne, ale samorządy, które prowadzą szkoły, zgłaszają, że nie są to obliczenia poprawne;
• - określania wpływu na rynek pracy czy skutków społecznych; np. OSR jednej z ustaw przewiduje, że będzie miała wpływ na rynek pracy, ale nie szacuje, jak wielki;
• - uzasadnień wprowadzanych zmian: w OSR przytacza się mało danych i statystyk, a te które są przytaczane, często nie są należycie objaśniane. “Czasem trudno się zorientować jaki jest ich związek z omawianym zagadnieniem” - piszą autorzy raportu.

PiS nie chce słuchać obywateli

Wysłuchanie publiczne to jeden ze sposobów dopuszczenia do głosu obywateli w procesie stanowienia prawa. O zorganizowaniu wysłuchania publicznego dotyczącego projektu ustawy mogą zdecydować komisja sejmowa lub senacka.

W wysłuchaniu publicznym może brać udział na równych prawach każdy obywatel czy instytucja.

Po dojściu do władzy zapomniał jednak nie tylko o tej propozycji, ale także w ogóle o instytucji wysłuchania obywatelskiego.

W ciągu roku zorganizowano tylko dwa wysłuchania: o ustawie o mediach narodowych i o ustawie o emeryturach i o skróceniu wieku emerytalnego.

W pierwszym przypadku okazało się, że debata, do której doszło w czerwcu, odbyła się na marne. Dopiero po przesłaniu ustawy medialnej do komisji okazało się, że zawiera mnóstwo nieścisłości, a wprowadzenie składki audiowizualnej wymagałoby zawiadomienia (notyfikacji) Komisji Europejskiej. Prace nad ustawą przygotowywaną przez obecnego szefa Rady Mediów Narodowych Krzysztofa Czabańskiego zostały więc odłożone i do tej pory ich nie wznowiono.

Obywatele mogą mieć wpływ na stanowienie prawa także dzięki konsultacjom publicznym, którym powinny być poddawane założenia i projekty wszystkich ustaw. W konsultacjach publicznych mogą brać udział organizacje społeczne, w tym związki zawodowe czy organizacje pracodawców.

Jak wykazuje raport OFL, konsultacje publiczne projektów ustaw w obecnej kadencji Sejmu albo w ogóle nie są prowadzone (z powodu zastosowania szybkiej ścieżki w trybie odrębnym lub ścieżki poselskiej), albo nie przykłada się do nich należytej wagi.

Ograniczany jest czas zgłaszania uwag, nie odpowiada się na przesłane opinie, a obowiązek przygotowania syntetycznego raportu z konsultacji wypełniany jest czysto formalnie.

Informacje o konsultacjach prowadzanych w Sejmie są często publicznie niedostępne, z reguły nie wiadomo kto jest ich uczestnikiem, do kogo przesłano zaproszenie, w jaki sposób i do kogo uczestnicy mają przesyłać swoje opinie.

Beata Szydło, już jako premier, mówiła w expose 15 listopada 2015 r.: