Znaleźliśmy dziurę w kodeksie wyborczym. Pozwala na manipulacje granicami okręgów do Senatu

Od 1989 roku wybory do Senatu nie wzbudzały takich emocji jak 13 października 2019. Ostatecznie opozycja zdobyła w izbie wyższej parlamentu większość, o czym poinformowaliśmy jako pierwsi.

PiS dotychczas nie udało się "podkupić" żadnego z senatorów opozycji, dlatego zgłosiło do Sądu Najwyższego protesty wyborcze i domaga się ponownego liczenia głosów w sześciu okręgach, gdzie partia Jarosława Kaczyńskiego nieznacznie przegrała. 23 października opublikowaliśmy kopie tych protestów.

24 października w Sejmie przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej powiedział, że PKW negatywnie zaopiniowała jeden z tych protestów, a szefowa KBW Magdalena Pietrzak zapowiedziała z kolei, że w przypadku innych protestów najpewniej będzie podobnie.

Wybory do Senatu mogły mieć jednak nieco inny przebieg!

Okazuje się, że według przepisów kodeksu wyborczego liczba mandatów możliwych do zdobycia na Mazowszu i na Śląsku jest nieprawidłowa. Sejm został o tym poinformowany przez PKW, ale zignorował tę informację. I może ją ignorować bez końca.

Ale posłowie mają też inną możliwość. Mogą zgodnie z prawem zmienić granice kilku okręgów tak, by pomóc określonej partii.

Oto pole do manipulacji

Granice okręgów senackich muszą obejmować obszar jednego województwa i muszą łączyć obszary całych powiatów. To pozostawia duże pole manewru.

Według liczby mieszkańców Polski z końca 2018 roku, okręgi do Senatu muszą zmieścić się między liczbą 192 tys. a 768 tys. mieszkańców. To bardzo duża rozpiętość. Jak za chwilę pokażemy, gdyby przestrzegać zasad zawartych w kodeksie wyborczym, na Mazowszu należałoby dodać jeden lub dwa mandaty senackie.

Załóżmy, że Sejm uzna dwa mandaty za optymalne. Dwa nowe okręgi można wykroić zarówno w samej Warszawie, co najpewniej dałoby dwa nowe mandaty opozycji, jak i na mazowieckiej prowincji, co pomogłoby PiS.

Widełki możliwej liczby senatorów w każdym z województw dają z kolei pole do ustalenia liczby senatorów korzystnej dla danej formacji.

Różnica w liczbie mieszkańców między województwami zachodniopomorskim (1,7 mln) i podkarpackim (2,1 mln) to 400 tys. osób. W pierwszym wszystkie mandaty wzięła opozycja, w drugim PiS. Przepisy pozwalają zarówno na ustalenie, że w obu będzie do zdobycia 5 mandatów senackich jak i na to, że na Podkarpaciu będzie ich sześć a na Pomorzu Zachodnim cztery.

PiS stracił większość w Senacie, ale wielkość okręgów ustala się zmianą ustawy. Senat może zmiany wydłużać, ale ostatecznie Sejm ma możliwość odrzucenia poprawek izby wyższej zwykłą większością. To znaczy, że PiS (i każda kolejna władza) ma możliwość manipulacji wielkością okręgów wyborczych na swoją korzyść.

To może być ryzykowna gra – geografia poparcia wyborczego jest zmienna, ale odpowiednia zmiana okręgów senackich (np. opisane wyżej dodanie dwóch okręgów na mazowieckiej prowincji) przed wyborami parlamentarnymi 2019 dałaby PiS większość w izbie wyższej.

PKW przypominała, Sejm zignorował

Dlaczego opisana wyżej zmiana granic okręgów byłaby nie tylko zgodna z przepisami, ale nawet w świetle prawa wymagana? Wyjaśniamy.

Wielkość okręgów senackich i ilość mandatów możliwych do zdobycia w każdym z województw oraz sposób zmian granic okręgów określają artykuły 203, 260 i 261 kodeksu wyborczego.

PKW w piśmie ze stycznia 2019 roku zwracała uwagę, że wielkość okręgów należy zmienić:

„Państwowa Komisja Wyborcza przypomina jednocześnie, że pismem z dnia 19 listopada 2018 r. znak ZPOW-520-4/18, skierowanym do Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, wskazała na konieczność dokonania zmian w podziale na okręgi wyborcze do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, wynikających ze zmiany liczby mieszkańców w okręgach wyborczych”

Pismo podpisał ówczesny szef PKW Wojciech Hermeliński.

Wielkość obecnych okręgów zgodna z kodeksem

Wielkość okręgów senackich nie była weryfikowana od 2011 roku, kiedy wprowadzono jednomandatowe okręgi w wyborach do Senatu. Demografia Polski nieco się jednak od tego czasu zmieniła.

Procedura sprawdzenia zgodności wielkości okręgów i liczby mandatów senackich w województwach jest opisana skomplikowanym językiem. Przejdźmy przez nią krok po kroku.

Kluczowy czynnik przy obliczeniach to „jednolita norma przedstawicielstwa”. Aby ją uzyskać, bierzemy liczbę mieszkańców Polski i dzielimy ją przez 100.

Przeliczenie odbywa się na podstawie danych przekazanych przez wójtów. Chodzi o dane na koniec trzeciego kwartału na rok przed wyborami. W przypadków wyborów parlamentarnych 2019 byłyby to dane z końca września 2018.

GUS co roku publikuje dane o liczbie ludności w kraju z podziałem na województwa, dlatego nasze obliczenia opieramy na danych z końca 2018 roku. Zmiany nie są na tyle duże, aby mogły wpłynąć na ostateczne wnioski. Według GUS między końcem 2017 a 2018 roku liczba ludności w Polsce spadła o 22 tys. osób.

Na koniec 2018 było to 38 411 000 osób. Dlatego nasza „jednolita norma przedstawicielstwa” wynosi 384 110.

Aby sprawdzić, czy po zmianach demograficznych, należy zmienić granice okręgów senackich, należy podzielić liczbę mieszkańców każdego okręgu senackiego i sprawdzić, czy otrzymany iloraz nie jest większy od 2 lub mniejszy niż 0,5. Jeżeli tak – wielkość okręgu należy zmienić, aby iloraz mieścił się w tych granicach.

Mandaty w województwach niezgodne z kodeksem

Z kolei aby określić, jaka liczba mandatów senackich powinna przypadać na jedno województwo, dzielimy liczbę mieszkańców województwa przez „jednolitą normę przedstawicielstwa”.

Liczba mandatów województwie nie może być:

• mniejsza niż liczba całkowita uzyskanego ilorazu (nie uwzględniamy tego, co po przecinku)
• większa niż ta liczba całkowita powiększona o jeden

Po dokonaniu obliczeń zobaczymy, że w dwóch województwach liczba przyznanych mandatów senackich była niezgodna z zasadami zapisanymi w kodeksie wyborczym.

Ale nie była niezgodna z prawem – kodeks nie precyzuje, w jakim terminie należy zmienić granice okręgów, by dostosować je do zasad i jakie są konsekwencje, jeśli się tego nie zrobi.

W efekcie – ewentualną zmianę da się przeciągać w nieskończoność i wciąż wybierać senatorów według okręgów z 2011 roku.

W tabeli można prześledzić liczbę mandatów senatorskich w poszczególnych okręgach oraz zobaczyć, ile powinno ich być według przepisów kodeksu wyborczego.

Na Śląsku za dużo, na Mazowszu za mało

Jak widać, liczba senatorów jest niezgodna z zasadami kodeksu wyborczego w województwach mazowieckim i śląskim. Na Mazowszu liczba mieszkańców od 2011 roku wzrosła, na Śląsku spadła. Według liczby ludności z końca 2018 roku, województwo mazowieckie powinno wybierać 14 lub 15 senatorów, a wybrano 13. Tyle samo wybrano w województwie śląskim. Tymczasem śląskich senatorów powinno być 11 lub 12.

W pozostałych województwach liczba wybranych senatorów zgadza się z kodeksem wyborczym. Układ nie odzwierciedla natomiast zmian demograficznych. Na Podkarpaciu wybraliśmy pięciu senatorów a na Lubelszczyźnie sześciu, chociaż na Podkarpaciu mieszka więcej osób.

W województwie małopolskim mieszka pół miliona więcej osób niż w województwie dolnośląskim, a w obu wybrano ośmiu senatorów.

Na podstawie tych danych przygotowaliśmy własną propozycję liczby senatorów w województwach. Opiera się ona na prostej zasadzie – liczba mandatów w województwie jest równa zaokrąglonemu ilorazowi ustawowemu. Ta zasada daje 101 senatorów, stąd jeden wyjątek. Iloraz dla województw podkarpackiego i lubelskiego wynosi 5,5, ale w województwie lubelskim mieszka nieco mniej osób, więc lubelskie otrzymuje pięć mandatów a podkarpackie sześć.

Taki rozkład mandatów w województwach lepiej odpowiadałby zmienionej demografii Polski i byłby zgodny z zasadami określonymi w kodeksie wyborczym. Wymagałby też zmiany granic okręgów w sześciu województwach:

• 14 zamiast 13 w mazowieckim;
• 12 zamiast 13 w śląskim;
• 9 zamiast 8 w małopolskim;
• 6 zamiast 7 w łódzkim;
• 6 zamiast 5 w podkarpackim;
• 5 zamiast 6 w lubelskim.

W każdym z tych województw oznaczałoby to konieczność wyznaczenia granic okręgów na nowo. Jednak wszystkie zasady co do wielkości okręgów są opisane w artykułach 203, 260 i 261 Kodeksu Wyborczego. Wszystkie zacytowaliśmy powyżej. Są dosyć ogólne i pozostawiają spore pole do popisu dla ustawodawcy, który będzie ustalał, jak zmienić granice okręgów.