Kodeks wyborczy określa, ilu senatorów powinno być wybieranych w poszczególnych województwach. Okazuje się, że jego zapisy dają możliwość manipulowania granicami okręgów i zwiększać lub zmniejszać liczbę senatorów w województwie. OKO.press ostrzega: jeśli PiS zdecyduje się wykorzystać tę lukę, w przyszłych wyborach do Senatu może być mu łatwiej

Od 1989 roku wybory do Senatu nie wzbudzały takich emocji jak 13 października 2019. Ostatecznie opozycja zdobyła w izbie wyższej parlamentu większość, o czym poinformowaliśmy jako pierwsi.

PiS dotychczas nie udało się „podkupić” żadnego z senatorów opozycji, dlatego zgłosiło do Sądu Najwyższego protesty wyborcze i domaga się ponownego liczenia głosów w sześciu okręgach, gdzie partia Jarosława Kaczyńskiego nieznacznie przegrała. 23 października opublikowaliśmy kopie tych protestów.

24 października w Sejmie przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej powiedział, że PKW negatywnie zaopiniowała jeden z tych protestów, a szefowa KBW Magdalena Pietrzak zapowiedziała z kolei, że w przypadku innych protestów najpewniej będzie podobnie.

Wybory do Senatu mogły mieć jednak nieco inny przebieg!

Okazuje się, że według przepisów kodeksu wyborczego liczba mandatów możliwych do zdobycia na Mazowszu i na Śląsku jest nieprawidłowa. Sejm został o tym poinformowany przez PKW, ale zignorował tę informację. I może ją ignorować bez końca.

Ale posłowie mają też inną możliwość. Mogą zgodnie z prawem zmienić granice kilku okręgów tak, by pomóc określonej partii.

Oto pole do manipulacji

Granice okręgów senackich muszą obejmować obszar jednego województwa i muszą łączyć obszary całych powiatów. To pozostawia duże pole manewru.

Według liczby mieszkańców Polski z końca 2018 roku, okręgi do Senatu muszą zmieścić się między liczbą 192 tys. a 768 tys. mieszkańców. To bardzo duża rozpiętość. Jak za chwilę pokażemy, gdyby przestrzegać zasad zawartych w kodeksie wyborczym, na Mazowszu należałoby dodać jeden lub dwa mandaty senackie.

Załóżmy, że Sejm uzna dwa mandaty za optymalne. Dwa nowe okręgi można wykroić zarówno w samej Warszawie, co najpewniej dałoby dwa nowe mandaty opozycji, jak i na mazowieckiej prowincji, co pomogłoby PiS.

Widełki możliwej liczby senatorów w każdym z województw dają z kolei pole do ustalenia liczby senatorów korzystnej dla danej formacji.

Różnica w liczbie mieszkańców między województwami zachodniopomorskim (1,7 mln) i podkarpackim (2,1 mln) to 400 tys. osób. W pierwszym wszystkie mandaty wzięła opozycja, w drugim PiS. Przepisy pozwalają zarówno na ustalenie, że w obu będzie do zdobycia 5 mandatów senackich jak i na to, że na Podkarpaciu będzie ich sześć a na Pomorzu Zachodnim cztery.

PiS stracił większość w Senacie, ale wielkość okręgów ustala się zmianą ustawy. Senat może zmiany wydłużać, ale ostatecznie Sejm ma możliwość odrzucenia poprawek izby wyższej zwykłą większością. To znaczy, że PiS (i każda kolejna władza) ma możliwość manipulacji wielkością okręgów wyborczych na swoją korzyść.

To może być ryzykowna gra – geografia poparcia wyborczego jest zmienna, ale odpowiednia zmiana okręgów senackich (np. opisane wyżej dodanie dwóch okręgów na mazowieckiej prowincji) przed wyborami parlamentarnymi 2019 dałaby PiS większość w izbie wyższej.

PKW przypominała, Sejm zignorował

Dlaczego opisana wyżej zmiana granic okręgów byłaby nie tylko zgodna z przepisami, ale nawet w świetle prawa wymagana? Wyjaśniamy.

Wielkość okręgów senackich i ilość mandatów możliwych do zdobycia w każdym z województw oraz sposób zmian granic okręgów określają artykuły 203, 260 i 261 kodeksu wyborczego.

  • Zobacz artykuły 203, 260 i 261

    Art. 203. § 1. Państwowa Komisja Wyborcza przedkłada Sejmowi wnioski w sprawie zmiany granic okręgów wyborczych i liczby posłów w nich wybieranych, jeżeli konieczność taka wynika ze zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa lub ze zmiany liczby mieszkańców w okręgu wyborczym lub w kraju.

    § 2. Dokonywanie zmian granic powiatów pociągających za sobą zmiany granic okręgów wyborczych jest niedopuszczalne w okresie 12 miesięcy poprzedzających upływ kadencji Sejmu, jak i w okresie od zarządzenia wyborów w razie skrócenia kadencji Sejmu aż do dnia stwierdzenia ważności wyborów.

    § 3. Sejm dokonuje, z zastrzeżeniem § 5, zmian w podziale na okręgi wyborcze z przyczyn, o których mowa w § 1, nie później niż na 3 miesiące przed dniem, w którym upływa termin zarządzenia wyborów do Sejmu.

    § 4. Ustalenie liczby mieszkańców, o której mowa w § 1, następuje na podstawie danych według stanu na koniec trzeciego kwartału roku poprzedzającego rok w którym upływa kadencja Sejmu, przekazanych przez wójtów w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 165 § 3.

    § 5. W razie skrócenia kadencji Sejmu zmian w podziale na okręgi wyborcze nie dokonuje się.

    Art. 260. § 1. W celu przeprowadzenia wyborów do Senatu tworzy się jednomandatowe okręgi wyborcze.
    § 2. Okręg wyborczy obejmuje część obszaru województwa. Granice okręgu wyborczego nie mogą naruszać granic okręgów wyborczych utworzonych dla wyborów do Sejmu.
    § 3. Miasto na prawach powiatu liczące ponad 500 000 mieszkańców może być podzielone na
    dwa lub więcej okręgi wyborcze.

    Art. 261. § 1. Podziału na okręgi wyborcze dokonuje się według jednolitej normy przedstawicielstwa, obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców kraju przez 100, z uwzględnieniem przepisów art. 260 i następujących zasad:

    • jeżeli iloraz wynikający z podzielenia liczby mieszkańców okręgu przez jednolitą normę przedstawicielstwa jest równy lub większy od 2 – należy zmniejszyć obszar (zmienić granice) okręgu wyborczego;
    • jeżeli iloraz wynikający z podzielenia liczby mieszkańców okręgu przez jednolitą normę przedstawicielstwa jest mniejszy niż 0,5 – należy zwiększyć obszar (zmienić granice) okręgu wyborczego.

    § 2. W województwie wybiera się senatorów w liczbie nie mniejszej niż liczba całkowita (bez uwzględnienia ułamka) będąca ilorazem liczby mieszkańców województwa i jednolitej normy przedstawicielstwa, a nie większej niż wymieniona liczba całkowita powiększona o jeden.

    § 3. Granice i numery poszczególnych okręgów wyborczych a także siedziby okręgowych komisji wyborczych określa załącznik nr 2 do kodeksu.

    § 4. Informację o okręgu wyborczym podaje się do wiadomości wyborcom danego okręgu wyborczego w formie obwieszczenia Państwowej Komisji Wyborczej najpóźniej w 52 dniu przed dniem wyborów, z zastrzeżeniem

    § 4a. Druk i rozplakatowanie obwieszczeń zapewnia Krajowe Biuro Wyborcze. § 4a. W przypadku przeprowadzania wyborów, o których mowa w art. 195 § 1, informację o okręgu wyborczym podaje się do wiadomości wyborcom najpóźniej w 40 dniu przed dniem wyborów.

    § 5. Przepis art. 203 stosuje się.

PKW w piśmie ze stycznia 2019 roku zwracała uwagę, że wielkość okręgów należy zmienić:

„Państwowa Komisja Wyborcza przypomina jednocześnie, że pismem z dnia 19 listopada 2018 r. znak ZPOW-520-4/18, skierowanym do Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, wskazała na konieczność dokonania zmian w podziale na okręgi wyborcze do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, wynikających ze zmiany liczby mieszkańców w okręgach wyborczych”

Pismo podpisał ówczesny szef PKW Wojciech Hermeliński.

Wielkość obecnych okręgów zgodna z kodeksem

Wielkość okręgów senackich nie była weryfikowana od 2011 roku, kiedy wprowadzono jednomandatowe okręgi w wyborach do Senatu. Demografia Polski nieco się jednak od tego czasu zmieniła.

Procedura sprawdzenia zgodności wielkości okręgów i liczby mandatów senackich w województwach jest opisana skomplikowanym językiem. Przejdźmy przez nią krok po kroku.

Kluczowy czynnik przy obliczeniach to „jednolita norma przedstawicielstwa”. Aby ją uzyskać, bierzemy liczbę mieszkańców Polski i dzielimy ją przez 100.

Przeliczenie odbywa się na podstawie danych przekazanych przez wójtów. Chodzi o dane na koniec trzeciego kwartału na rok przed wyborami. W przypadków wyborów parlamentarnych 2019 byłyby to dane z końca września 2018.

GUS co roku publikuje dane o liczbie ludności w kraju z podziałem na województwa, dlatego nasze obliczenia opieramy na danych z końca 2018 roku. Zmiany nie są na tyle duże, aby mogły wpłynąć na ostateczne wnioski. Według GUS między końcem 2017 a 2018 roku liczba ludności w Polsce spadła o 22 tys. osób.

Na koniec 2018 było to 38 411 000 osób. Dlatego nasza „jednolita norma przedstawicielstwa” wynosi 384 110.

Aby sprawdzić, czy po zmianach demograficznych, należy zmienić granice okręgów senackich, należy podzielić liczbę mieszkańców każdego okręgu senackiego i sprawdzić, czy otrzymany iloraz nie jest większy od 2 lub mniejszy niż 0,5. Jeżeli tak – wielkość okręgu należy zmienić, aby iloraz mieścił się w tych granicach.

Mandaty w województwach niezgodne z kodeksem

Z kolei aby określić, jaka liczba mandatów senackich powinna przypadać na jedno województwo, dzielimy liczbę mieszkańców województwa przez „jednolitą normę przedstawicielstwa”.

Liczba mandatów województwie nie może być:

  • mniejsza niż liczba całkowita uzyskanego ilorazu (nie uwzględniamy tego, co po przecinku)
  • większa niż ta liczba całkowita powiększona o jeden

Po dokonaniu obliczeń zobaczymy, że w dwóch województwach liczba przyznanych mandatów senackich była niezgodna z zasadami zapisanymi w kodeksie wyborczym.

Ale nie była niezgodna z prawem – kodeks nie precyzuje, w jakim terminie należy zmienić granice okręgów, by dostosować je do zasad i jakie są konsekwencje, jeśli się tego nie zrobi.

W efekcie – ewentualną zmianę da się przeciągać w nieskończoność i wciąż wybierać senatorów według okręgów z 2011 roku.

W tabeli można prześledzić liczbę mandatów senatorskich w poszczególnych okręgach oraz zobaczyć, ile powinno ich być według przepisów kodeksu wyborczego.

Na Śląsku za dużo, na Mazowszu za mało

Jak widać, liczba senatorów jest niezgodna z zasadami kodeksu wyborczego w województwach mazowieckim i śląskim. Na Mazowszu liczba mieszkańców od 2011 roku wzrosła, na Śląsku spadła. Według liczby ludności z końca 2018 roku, województwo mazowieckie powinno wybierać 14 lub 15 senatorów, a wybrano 13. Tyle samo wybrano w województwie śląskim. Tymczasem śląskich senatorów powinno być 11 lub 12.

W pozostałych województwach liczba wybranych senatorów zgadza się z kodeksem wyborczym. Układ nie odzwierciedla natomiast zmian demograficznych. Na Podkarpaciu wybraliśmy pięciu senatorów a na Lubelszczyźnie sześciu, chociaż na Podkarpaciu mieszka więcej osób.

W województwie małopolskim mieszka pół miliona więcej osób niż w województwie dolnośląskim, a w obu wybrano ośmiu senatorów.

Na podstawie tych danych przygotowaliśmy własną propozycję liczby senatorów w województwach. Opiera się ona na prostej zasadzie – liczba mandatów w województwie jest równa zaokrąglonemu ilorazowi ustawowemu. Ta zasada daje 101 senatorów, stąd jeden wyjątek. Iloraz dla województw podkarpackiego i lubelskiego wynosi 5,5, ale w województwie lubelskim mieszka nieco mniej osób, więc lubelskie otrzymuje pięć mandatów a podkarpackie sześć.

Taki rozkład mandatów w województwach lepiej odpowiadałby zmienionej demografii Polski i byłby zgodny z zasadami określonymi w kodeksie wyborczym. Wymagałby też zmiany granic okręgów w sześciu województwach:

  • 14 zamiast 13 w mazowieckim;
  • 12 zamiast 13 w śląskim;
  • 9 zamiast 8 w małopolskim;
  • 6 zamiast 7 w łódzkim;
  • 6 zamiast 5 w podkarpackim;
  • 5 zamiast 6 w lubelskim.

W każdym z tych województw oznaczałoby to konieczność wyznaczenia granic okręgów na nowo. Jednak wszystkie zasady co do wielkości okręgów są opisane w artykułach 203, 260 i 261 Kodeksu Wyborczego. Wszystkie zacytowaliśmy powyżej. Są dosyć ogólne i pozostawiają spore pole do popisu dla ustawodawcy, który będzie ustalał, jak zmienić granice okręgów.

Kandydaci obiecują. OKO.press rozlicza.
Wesprzyj nas, byśmy mogli działać dalej.

Absolwent historii na UJ, arabistyki na UAM i Polskiej Szkoły Reportażu. Publikował m.in. w Res Publice Nowej, magazynie Kontakt, miesięczniku Znak i Tygodniku Powszechnym. W OKO.press pisze o polityce.


Komentarze

  1. Adaś Miauczyński

    Sejm odrzuca poprawki Senatu bezwzględną większością, co biorąc po uwagę małą większość, różne stanowiska rządowe posłów PIS oraz mało rezerwowych zasobów w innych klubach może być bardzo dużym problemem.

  2. Karol Kalinowski

    Tekst zwraca uwagę na rzeczywisty problem, ale obliczenia zostały zrobione błędnie. Do celów wyborczych nie używa się danych GUS, tylko przekazanych przez wójtów z rejestru wyborców, o czym mowa w cytowanym art. 203 § 4 Kodeksu wyborczego. Jedne od drugich różnią się znacznie, więc i wyniki obliczeń są różne. Przyjmując dane z końca trzeciego kwartału 2018 (takie powinien był wziąć pod uwagę Sejm gdyby dokonywał zmian przed wyborami 2019) należałoby dodać po jednym mandacie w mazowieckim, małopolskim i podkarpackim, a odjąć po jednym w śląskim, dolnośląskim i łódzkim. A więc nie lubelskie tylko dolnośląskie powinno stracić mandat, zakładając, że w każdym województwie dokonujemy prostego zaokrąglenia.
    Inna rzecz, że art. 261 § 2 Kodeksu wyborczego nie jest dobrym przepisem, ten mechanizm zaokrągleń jest daleki od gwarancji równości wyborów. A dopuszczalna rozpiętość wielkości okręgów (art. 261 § 1) to już zupełny skandal. Siła głosu wyborcy z najmniejszego okręgu może być nawet 4-krotnie większa, niż wyborcy mieszkającego w największym.
    Warto też zauważyć, że i okręgi sejmowe wymagają zmian (w 5 okręgach należy dodać mandat, w pięciu jeden odjąć).

Lubisz nas?

Dołącz do społeczności OKO.press