500+ tylko dla części osób z niepełnosprawnością. Dobrze, że program jest, ale czemu taki okrojony?

Czy osoba wymagająca stałej opieki, której dochód przekroczy o 100 złotych wysokość renty socjalnej nie powinna dostać wsparcia? Rządowy projekt 500 plus dla osób z niepełnosprawnościami nieoczekiwanie wprowadził kryterium dochodowe. W związku z czym nowe świadczenie niekoniecznie trafi do tych, którzy najbardziej potrzebują pomocy.

W dodatku projekt został stworzony bez konsultacji z zainteresowanymi, powtarzając najgorsze praktyki obecnego rządu. Nic dziwnego, że środowiska, które protestowały przed rokiem pod Sejmem nie pałają entuzjazmem wobec rządowej propozycji.

Dr Rafał Bakalarczyk, autor wielu o polityce wsparcia opiekunów niesamodzielnych osób starszych oraz osób niepełnosprawnych, analizuje rządowy projekt nowego "500 plus".

Rząd przyjął projekt tzw. 500 plus dla osób niepełnosprawnych, na posiedzeniu 17-19 lipca 2019 zajmie się nim parlament, wypłaty mają trafić do zainteresowanych jesienią. Zanim projekt trafi pod obrady Sejmu, już wywołał żywe oceny po stronie bezpośrednich interesariuszy – samych osób niepełnosprawnych, ich bliskich, stronników i ekspertów. Szczególnie silne emocje budzi kwestia górnego limitu dochodu, uprawniającego do skorzystania z planowanego świadczenia.

Zanim przejdziemy do oceny, na ile trafne jest przyjęte przez rząd rozwiązanie, zastanówmy się na jakie potrzeby ma odpowiadać, jakie problemy łagodzić. Jaka jest skala i głębia tych problemów i jakie konkretnie grupy są nimi szczególnie dotknięte. Zmierzenie się z tymi wyjściowymi pytaniami może ułatwić odpowiedź na pytanie o to, czy rządowa propozycja jest dobrze przygotowana.

Bieda niepełnosprawnych, zwłaszcza dorosłych

W uproszczeniu, za wyjściowy problem możemy uznać ciężką sytuację materialną osób z niepełnosprawnościami i ich bliskich oraz trudności (także finansowe) z zaspokojeniem potrzeb umożliwiających godne funkcjonowanie w gospodarstwie domowym i społeczeństwie. W ostatnim miesiącach obrodziło w dane na temat sytuacji materialnej osób z niepełnosprawnościami i ich bliskich, mogące utwierdzać w przekonaniu, że wspomniana grupa osób wymaga dodatkowego wsparcia finansowego.

Ostatni raport Głównego Urzędu Statystycznego na temat ubóstwa w 2018 roku pokazał, że

Wskaźnik o 3 punkty procentowe wyższy niż dla gospodarstw, w którym nie ma osób niepełnosprawnych (tu ubóstwo również wzrosło, ale z poziomu 3,7 do 4,8 proc.). Wniosek jest prosty:

Co ciekawe, spośród gospodarstw z osobami niepełnosprawnymi, bardziej zagrożone ubóstwem są te, w których osoba niepełnosprawna jest głową gospodarstwa domowego (wzrost z 6,3 proc. w 2017 do 8 proc. w 2018 roku) niż gospodarstwa z dzieckiem niepełnosprawnym do 16. roku życia (wzrost z 4,9 proc. w 2017 do 5,7 proc. w 2018 roku). Zapewne można to wytłumaczyć choćby tym, że w przypadku dzieci niepełnosprawnych, ryzyko biedy łagodzone jest programem 500 plus, który nawet gdy był obwarowany progiem dochodowym, dzieci z niepełnosprawnościami traktował na korzystniejszych zasadach (próg wynosił 1200 złotych na osobę, a nie 800 złotych).

Nie bez znaczenia jest też relatywnie godziwa kwota świadczenia pielęgnacyjnego (obecnie na poziomie 1583 złotych netto i waloryzowana wraz z każdorazowym wzrostem płacy minimalnej). Korzystają z niego w dużej mierze – choć nie tylko – właśnie opiekunowie osób niepełnosprawnych zależnych od opieki, w okresie niepełnoletności.

Dorośli niepełnosprawni (i ich rodziny) bywają gorzej zabezpieczeni finansowo, choć trudno w dwóch zdaniach streścić sytuację tej grupy, bo jest ogromnie zróżnicowana. Dorosłym niepełnosprawnym państwo zapewnia większe lub mniejsze wsparcie ze względu na:

• wiek, w którym powstała niepełnosprawność,
• status na rynku pracy,
• staż pracy poprzedzający zaistnienie niepełnosprawności,
• status ich bliskich w systemie zabezpieczenia emerytalno-rentowego
• czy poziom dochodu w gospodarstwie domowym w przeliczeniu na jego członków.

Myśląc o trudnej sytuacji osób z niepełnosprawnościami i ich rodzin oraz ich potrzebie dodatkowego wsparcia, należy brać pod uwagę nie tylko uzyskiwane dochody, ale i poziom wydatków. Ostatnio pojawiły się niepokojące wieści. Wiele osób zależnych jest od zakupu rozmaitych wyrobów medycznych i rehabilitacyjnych, opatrunkowych, pielęgnacyjnych etc. Raport Najwyższej Izby Kontroli wykazał m.in. rosnące w latach 2014-2017 koszty dla portfela pacjentów.

Gwoli uczciwości: zdarzają się pozytywne zmiany. Przykładowo od 1 lipca 2019 roku od rodziców i opiekunów dzieci (a także osób dorosłych, jeśli mają status osoby znacznie niepełnosprawnej) pozostających w szpitalach, nie są pobierane opłaty za towarzyszenie im podczas pobytu w placówce szpitalnej.

Nie wszystko więc idzie źle. Jednak ogólna sytuacja bytowa gospodarstw z niepełnosprawnymi pozostaje trudna.

Bez pracy, zdani na innych

Jeszcze gorzej jest osobom o znacznym stopniu niepełnosprawności lub - mówiąc językiem bliskim Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych - wymagającym bardzo intensywnego wsparcia w czynnościach życia codziennego. Chodzi o osoby niezdolne do samodzielnej egzystencji (lub wymagające długoterminowej opieki).

Osoby te muszą pokrywać - często znaczne - wydatki związane z opieką, rehabilitacją, leczeniem. A charakter niepełnosprawności ogranicza, a nieraz wręcz uniemożliwia (jak w przypadku osób leżących czy głęboko niepełnosprawnych intelektualnie) podejmowanie działalności zarobkowej. Pracę muszą też często ograniczyć lub porzucić członkowie rodziny - bo skupiają się na intensywnym wsparciu bliskich, co również rzutuje na sytuację materialną całych rodzin czy gospodarstw domowych. Z tych oto powodów w przygotowywanym rozwiązaniu priorytet próbowano nadać właśnie osobom tak głęboko dotkniętym niepełnosprawnością.

Rządowy projekt koresponduje także z jednym z głównych i wówczas niezrealizowanych postulatów protestujących w Sejmie dorosłych znacznie niepełnosprawnych osób i ich rodziców, a także – na zasadzie skojarzenia z nazwą i treścią – z flagowym programem socjalnym Zjednoczonej Prawicy – 500 plus, adresowanym do dzieci.

Co zakłada rządowy projekt?

Art.2. projektu określa, komu przysługuje nowe świadczenie:

• „osobom, które ukończyły 18 lat
• i których niezdolność do samodzielnej egzystencji została stwierdzona orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji
• albo orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji,
• albo orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolności do samodzielnej egzystencji,
• albo orzeczeniem o całkowitej niezdolności do służby i niezdolności do samodzielnej egzystencji”.

To jednak nie wszystko. Trzeba spełnić dodatkowy warunek. Chodzi o dochód ze świadczeń społecznych i emerytalno-rentowych (innych niż jednorazowe). Nie może on być większy niż wysokość minimalnej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (aktualnie jest to 1100 złotych brutto). W praktyce w grupie tej mogą się znaleźć renciści socjalni, osoby z minimalną rentą z tytułu całkowitej niezdolności do pracy czy osoby żyjące z zasiłku stałego z pomocy społecznej czy osoby bez któregokolwiek z tych świadczeń, o ile jest oczywiście spełnione kryterium „niezdolności do samodzielnej egzystencji). Ważne, że do dochodu branego tu pod uwagę nie wlicza się zasiłku pielęgnacyjnego (aktualnie ponad 184 złotych) oraz „innych dodatków i świadczeń wypłacanych wraz z powyższymi świadczeniami”.

Świadczenie nie będzie przyznawane „z automatu”, lecz na wniosek uprawnionej osoby. Powinna ona zgłosić się w organie wypłacającym świadczenia emerytalno-rentowe. Zdarzają się osoby, które mają orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale nie ma w nim wprost zawartych wskazań mówiących o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Taka osoba będzie musiała ponowne zgłosić się do ZUS i uzyskać orzeczenie wskazujące spełnienie kryteriów, o których mowa w projekcie.

Świadczenie ma wynosić 500 złotych, w jednej wysokości dla wszystkich uprawnionych. Nie będzie opodatkowane. Nie będzie też wliczane do dochodu branego pod uwagę przy ubieganiu się o wsparcie z pomocy społecznej czy przy odliczeniu ulgi rehabilitacyjnej.

Zainteresowanych nikt o zdanie nie pytał

Jakkolwiek projekt może odpowiedzieć na ważne potrzeby społeczne, budzi on zastrzeżenia. Dlaczego? Z powodu standardów prowadzenia polityki publicznej i tworzenia prawa.

Przedstawiciele środowiska osób niepełnosprawnych, ich rodzin i rzeczników w ostatniej chwili dowiedzieli się o kluczowych rozstrzygnięciach. Odbiegają one zarówno od postulatów, jakie przed ponad rokiem niepełnosprawni zgłaszali podczas protestu Sejmowego, jak i od tego co na krótko przed wyborami do europarlamentu (i zarazem kolejnym protestem środowiska osób niepełnosprawnych) zapowiadali przedstawiciele rządu.

Przypomnijmy: protestujący wiosną 2018 roku opowiadali się za 500-złotowym dodatkiem, ale bez kryterium dochodowego. Również w zapowiedziach nowego świadczenia, jakie padły z ust premiera, a w kolejnych tygodniach z ust innych przedstawicieli władzy nie padała sugestia, że świadczenie miałoby być obwarowane progiem dochodowym. A jest to wszak bardzo istotny parametr, którego istnienie może wpływać na całościową ocenę programu i od którego zależy to, dla kogo będzie pomoc, a dla kogo nie.

Spróbujmy jednak spojrzeć całościowo na konstrukcję świadczenia. Można tu wskazać i pewne walory, jak również słabe strony tej propozycji.

Dobrze, że będzie pomoc, ale mogłaby być lepsza

Plusem będzie samo pojawienie się dodatkowego wsparcia finansowego. Trafi ono przynajmniej do części osób w trudnej finansowo i życiowo sytuacji związanej ze znaczną niepełnosprawnością. Skala problemu jest szeroka, więc uzupełniające zabezpieczenie finansowe wydaje się uzasadnione.

Drugim plusem jest to, że świadczenie nie jest skierowane do wąskiej grupy. Przynajmniej w założeniach ustawa próbuje uwzględniać krąg odbiorców wykraczający poza podziały na to, kto jakie otrzymuje świadczenie. Niekiedy programy lub ich projekty koncentrują się na jednej wąskiej grupie świadczeniobiorców, pomijają osoby w nie lepszej sytuacji, które pobierają inne świadczenia. Nie raz propozycje dla osób niepełnosprawnych dotyczyły wyłącznie podniesienia rent socjalnych. Tymczasem są osoby o podobnym stanie sprawności, które pobierają renty z tytułu niezdolności do pracy lub np. zasiłek stały z pomocy społecznej.

Rządowa propozycja nie tworzy ani nie konserwuje tego rodzaju podziału. Jednak – z uwagi na niskie kryterium dochodowe – trzonem odbiorców nowego świadczenia, gdyby weszło w życie, pozostałyby zapewne osoby na rentach socjalnych. Zasadniczo jednak w myśl projektu osoby o zbliżonej sytuacji ekonomicznej mogą otrzymać tą samą pomoc.

Czy zaproponowane kryterium dochodowe jest wskazane? Jak ocenić jego wysokość? Czy jest to rozwiązanie sprawiedliwe i skuteczne? Zarówno istnienie progu dochodowego, jego wysokość, jak i sama konstrukcja budzą wątpliwości.

Traktowani gorzej niż dzieci w programie 500 plus

1100 złotych brutto to nisko ustalona poprzeczka. Odwołuje się do wartości minimalnych emerytur i rent, które – w polskich realiach - nie przekraczają nawet minimum socjalnego (wedle miar stosowanych przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych). Pojawia się ważne pytanie normatywne: czy wsparcie powinno iść tylko do najbiedniejszych? A może sama niezdolność do samodzielnej egzystencji powinna być przesłanką dodatkowej pomocy?

Niemal w tym samym czasie rozszerzono program 500 plus dla wszystkich dzieci niepełnoletnich. Na zdrowe dziecko przysługuje świadczenie bez względu na sytuację ekonomiczną jego rodziny. Dlaczego więc wobec osób o tak znacznych i wielowymiarowych potrzebach jak dorośli zależni od długoterminowej opieki rząd trzyma się sztywnych progów dochodowych. Czy taki rozkład środków w polityce społecznej można uznać za sprawiedliwy i trafny?

Czy najbardziej potrzebujący skorzystają? Nie zawsze

Wątpliwości co do sprawiedliwości proponowanego rozwiązania można mieć także i bez odwołania do flagowego programu świadczenia wychowawczego 500 plus.

Wyobraźmy sobie dwie hipotetyczne sytuacje dwóch gospodarstw domowych.

W pierwszym, osoba zależna pobiera rentę socjalna, jej rodzic świadczenie pielęgnacyjne na poziomie 1583 złotych, a drugi rodzic zarabia średnie wynagrodzenie. W drugim przypadku, osoba zależna pobiera rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy na poziomie 1600 złotych, jej opiekun otrzymuje 620 złotych zasiłku pielęgnacyjnego, a gospodarstwie domowym nie ma dodatkowego żywiciela rodziny uzyskującego dochód z pracy.

Gdyby rządowy projekt wszedł w życie, w pierwszym z powyższych przypadków, uzupełniające świadczenie 500 plus by przysługiwało (co – zaznaczmy – wydaje się słuszne), zaś w drugim przypadku – już nie, choć sytuacja finansowa takiej rodziny jest jeszcze trudniejsza niż tej pierwszej (i to już nie wydaje się właściwe).

Obok samego faktu wprowadzenia kryterium dochodowego, budzi wątpliwości jego wysokość i sztywność. Jeśli rząd już koniecznie chce pozostać przy progu dochodowym, można przecież byłoby zastosować wyższe kryterium, które sprawiłoby, że duża grupa osób w ewidentnej potrzebie zakwalifikowała by się do pomocy – np. na poziomie płacy minimalnej/świadczenia pielęgnacyjnego ( obecnie 1583 złotych netto) albo jeszcze wyższym np. stosowanym przy świadczeniu becikowym poziomie 1922 złotych netto. I takie warianty zawierałyby wiele słabości obecnego rozwiązania, ale byłyby znacznie bardziej włączające dla osób, które w związku z niepełnosprawnością mają mniej lub bardziej skromne środki do dyspozycji i jednocześnie znaczne wydatki do pokrycia. W zaproponowanej wersji projektu, wykluczenie części potrzebujących jest aż rażące.

Czy osoba wymagająca stałej opieki, której dochód przekroczy o 100 złotych wysokość renty socjalnej nie powinna dostać tego wsparcia? Można byłoby to złagodzić, wprowadzając na przykład zasadę „złotówki za złotówkę”. Przekroczenie ustalonego progu nie odbierałoby prawa do pomocy, ale byłaby ona o tyle pomniejszona, o ile przekroczony został próg. Niestety i na to autorzy projektu się nie zdecydowali.

Jeszcze inny wariant jaki sobie możemy wyobrazić to poszerzenie i zróżnicowanie wedle przedziałów dochodowych. Przykładowo, do wysokości 1100 złotych świadczenie mogłoby wynosić 500 złotych, między 1100 a 1600 złotych – 400, między 1600 -2000 złotych – 300 i tak dalej. Przedziały te można wyznaczyć też w inny sposób. Tymczasem rząd zaproponował zero-jedynkowy podział: albo otrzymuje się 500 złotych, albo nic. Może to rodzić poczucie krzywdy i niesprawiedliwości u wielu osób, a poza tym wyłącza z pomocy tych, którym ewidentnie by się ona przydała.

Co z finansowaniem?

Projekt potwierdza, iż jednym z zasadniczych źródeł finansowania nowego świadczenia będzie Solidarnościowy Fundusz Wsparcia Osób Niepełnosprawnych, działający od tego roku. Nasuwa się wobec tego pytanie: czy finansowanie z tego źródła nowego świadczenia nie będzie stanowiło blokady dla rozwoju innych rozwiązań, które w tym roku zaczęto wdrażać właśnie ze środków funduszu? Chodzi o takie programy jak „Usługi opiekuńcze dla osób niepełnosprawnych”, „Opieka wytchnieniowa” czy „Centra opiekuńczo-mieszkalne”.

Wszystkie te usługowo-instytucjonalne formy wsparcia osób niepełnosprawnych i ich rodzin również są bardzo potrzebne, by zapewnić im szanse bardziej godnego życia. Dotychczasowe ramy finansowe każdego ze wskazanych programów były w tym roku dość skromne. Czy będzie możliwość poszerzenia tych ram, w sytuacji gdy fundusz zostanie obciążony nowym zadaniem?

W obliczu tych argumentów, wydaje się, że zaproponowane warunki dostępu do wsparcia wymagałyby rewizji. Przed projektem czekają jeszcze dalsze etaty procesu legislacyjnego. Warto, aby w tej fazie jego uczestnicy okazali otwartość na modyfikację projektu.