Atak Kaczyńskiego na samorządy oparty na fałszywych argumentach. Kluczowy raport Fundacji Batorego

Na zamówienie Fundacji Batorego dwaj wybitni eksperci przeanalizowali sytuację samorządów lokalnych oraz skutki proponowanej przez PiS dwukadencyjności działającej wstecz. Podkreślają, że takiego rozwiązania nie ma nigdzie w Europie. We Włoszech obowiązuje zasada 2 x 5 lat, a w Portugalii 3 x 4 lata.

Autorzy analizy to dwaj uczeni z Uniwersytetu Warszawskiego. Prof. Paweł Swianiewicz od prawie 30 lat prowadzi badania samorządów w Polsce, a także badania porównawcze w Europie. Dr Adam Gendźwiłł bada demokrację lokalną, politykę samorządową, partie polityczne i systemy wyborcze (więcej o nich na końcu tekstu).

A oto najważniejsze - zdaniem OKO.press - ich ustalenia.

• Wielokadencyjność władz nie musi prowadzić do patologii, nie ma tu żadnego automatycznego wynikania, działają zasady "autoregulacji", czyli niewybierania kandydatów na pozór "nie do ruszenia". I odwrotnie, patologie mogą mieć inne źrodła;
• Niektóre społeczności lokalne są zbyt małe, żeby mieć pluralistyczne elity regularnie konkurujące o władzę. Istnieje realne zagrożenie, że nagłe wprowadzenie limitu kadencji może pozbawić takie społeczności zdolnych przywódców;
• Możnaby nawet rozważyć wprowadzenie ograniczeń liczby kadencji wyłącznie dla większych gmin;
• Limit kadencji jest rozwiązaniem prostym, ale nieodpornym na pozorowaną rotację władzy. Przykład zamiany prezydenta Putina na prezydenta Miedwiediewa może być inspiracją dla lokalnych polityków. Tam, gdzie istnieją lokalne układy, bez trudu zaadaptują się do nowych regulacji;
• Trzeba rozważyć rozwiązania alternatywne, trudniejsze do szybkiego wprowadzenia, ale skuteczniej niż limity kadencji. Potencjał „samooczyszczania” samorządów lokalnych z patologicznych układów będzie większy, gdy silniejsze staną się organizacje społeczeństwa obywatelskiego oraz zostanie wzmocniona rola radnych;
• Nie powinno się budować ustroju samorządowego metodą nagłych niekonsultowanych szeroko nowelizacji, w stylu „nocnej zmiany”. Reguły gry wyborczej należy zmieniać ostrożnie i w długim horyzoncie czasowym. Po ponad 25 latach transformacji stać nas na ustrojową cierpliwość.

Poniżej cały raport Fundacji Batorego (tytuły od redakcji).

Czy potrzebujemy ograniczenia liczby kadencji w samorządzie?

Niedawno po raz kolejny pojawiła się zapowiedź zmian w ustroju samorządowym. Najbardziej dyskutowaną propozycją jest ograniczenie możliwości sprawowania funkcji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do dwóch czteroletnich kadencji.

Nie jest przy tym jasne, od kiedy taka regulacja miałaby obowiązywać. Czy objęłaby już w 2018 roku tych, którzy swą funkcję sprawują co najmniej od roku 2010 (zdaniem części prawników byłoby to działanie prawa wstecz), czy też odnosiłaby się dopiero do przyszłości, a zatem faktycznie weszłaby w życie dopiero w 2026 roku?

Mimo że zdecydowana większość (ok. 70 proc.) lokalnych włodarzy w Polsce deklaruje bezpartyjność, propozycja wpisuje się, rzecz jasna, w bieżącą rywalizację głównych partii politycznych.

Pomysł ani nowy, ani absurdalny

Wypada zacząć od przypomnienia, że nie jest to pomysł ani nowy, ani absurdalny. Od jakiegoś czasu wielu komentatorów twierdzi, że mamy do czynienia ze zbyt małą wymianą kadr zarządzających samorządami gminnymi, a wielokadencyjność znacznej części burmistrzów (tym określeniem nazywamy dalej również wójtów i prezydentów miast) jest zarazem źródłem i przejawem niekorzystnych zjawisk w polityce lokalnej.

Stosunkowo niedawno, bo jeszcze w końcu lat 90., obawiano się zjawiska odwrotnego. Wskazywano wtedy, że zbyt duża rotacja na stanowiskach włodarzy gmin przeszkadza w konsekwentnej realizacji spójnych wizji rozwoju jednostek lokalnych. Ograniczenie tej niestabilności było jednym z celów wprowadzenia w 2002 roku bezpośrednich wyborów burmistrza przez ogół mieszkańców gminy. Wygląda na to, że ten cel udało się zrealizować aż za bardzo.

Rezultaty międzynarodowego projektu badawczego „Lokalni liderzy polityczni w samorządach europejskich” (w realizację którego jesteśmy zaangażowani) wskazują, że o ile jeszcze

Nie można też zapominać, że według sondażu CBOS z jesieni 2014 r. opinia publiczna w większości zgadzała się z postulatem ograniczenia kadencji władz wykonawczych w gminie do ośmiu lat.

Wypowiadali się w ten sposób wyborcy różnych partii politycznych, nawet ci, którzy w wyborach lokalnych wspierali urzędujących od lat włodarzy. Choć wynika to zapewne z ogólnie niskiego zaufania Polaków do świata polityki, popularności tego przekonania nie można łatwo zlekceważyć.

Bezpośrednie skutki proponowanego rozwiązania

Jakie konsekwencje miałoby ograniczenie kadencji burmistrzów do dwóch, jeśli rozwiązanie takie obowiązywałoby już w kolejnych wyborach samorządowych 2018 roku? Z przeanalizowanych przez nas danych wynika, że

To wszyscy ci, dla których kadencja 2014–2018 jest co najmniej drugą. Znalazłoby się wśród nich 1088 burmistrzów, dla których jest to co najmniej trzecia kadencja, ale także 428 tych, którzy zajmowali swoje stanowiska jeszcze dłużej, już przed 2002 rokiem, czyli przed wprowadzeniem bezpośrednich wyborów.

Proponowana zmiana mogłaby dotyczyć zatem około 2/3 samorządów gminnych. Częściej dotknęłaby małe gminy i największe miasta (ryc. 1).

Na ryc. 1 wielokadencyjnych "burmistrzów" podzieliliśmy na trzy kategorie, w zależności od tego, na ile konkurencyjne były wybory, w których startowali [uwaga od OKO.press: przypomnijmy, że autorzy używają terminu "burmistrzowie" na oznaczenie wszystkich jednosobowych wybieralnych stanowisk w samorządzie, czyli wójtów, burmistrzów i prezydentów).

W najmniejszych gminach zdarzają się wybory bez alternatywy [bez kontrkandydatów], a im większe gminy – tym rzadsze jest to zjawisko. Reelekcje w sytuacji braku kontrkandydatów są jednak stosunkowo rzadkie. Najczęściej ponowny wybór następuje już w pierwszej turze (do czego potrzebne jest zdobycie ponad 50 proc. głosów), choć im większe gminy, tym częściej konieczne jest przeprowadzenie ponownego głosowania. W największych miastach większość obecnie urzędujących prezydentów uzyskała mandat dopiero w drugiej turze.

Kto zyska, kto straci

W przypadku każdej zmiany reguł wyborczych istotne jest pytanie o to, kto może na niej skorzystać, a kto stracić. W szczególności warto sprawdzić, jaką korzyść mogą odnieść proponujący tę zmianę.

Spekulowanie o wynikach wyborów samorządowych – zwłaszcza tych, które mają odbyć się za prawie dwa lata – jest trudne, możemy jednak przeprowadzić analizy z wykorzystaniem danych z 2014 roku.

Na ryc. 2 widać, że wśród "burmistrzów" reprezentujących największe ogólnokrajowe partie polityczne najwięcej wielokadencyjnych "burmistrzów" pochodzi z PSL.

Limit dwóch kadencji wprowadzony w 2018 roku dotknąłby 42 burmistrzów PiS z kadencji 2014 - 2018.

Pamiętajmy przy tym, że zdecydowaną większość w wyborach stanowią komitety lokalne, choć część z nich bywa powiązana z partiami politycznymi.

Jak jest w Europie?

W prowadzonych w Polsce debatach pojawia się czasem stwierdzenie, że ograniczenie liczby kadencji obowiązuje w większości krajów europejskich. Sprawdźmy, czy jest to prawda.

Przede wszystkim – nie wszędzie w Europie mamy do czynienia z bezpośrednimi wyborami burmistrzów (choć liczba krajów stosujących to rozwiązanie od kilkunastu lat systematycznie rośnie).

W niektórych krajach model władzy lokalnej ma więcej cech kolektywnych, a zarząd i burmistrz wybierani są przez radę, od której pozostają zależni. W innych większe znaczenie ma powoływany przez radę apolityczny menadżer, w jeszcze innych duży wpływ na władzę wykonawczą mają organy rady gminy (przede wszystkim poszczególne komisje).

Istotność ograniczeń kadencji wiąże się też z rolą burmistrza w lokalnym systemie władzy, między innymi jego pozycją wobec administracji, rady czy innych członków zarządu (tam, gdzie zarządy są kolektywne).

Sporządzony w projekcie „Lokalni liderzy polityczni w samorządach europejskich” indeks siły burmistrza wskazuje, że polscy włodarze samorządowi nie należą pod tym względem do przypadków ekstremalnych, choć

Wśród objętych badaniem 30 krajów europejskich nasze państwo znalazło się na 10. miejscu, jeśli chodzi o wartość omawianego wskaźnika.

Co najważniejsze, z naszego przeglądu sytuacji w Europie wynika, że

Badaniem objęliśmy 29 krajów, w tym wszystkie duże państwa Unii Europejskiej. W grupie tej klasyczne ograniczenie pojawia się tylko w dwóch, ale w obu przypadkach dotyczy okresu dłuższego niż osiem lat. We Włoszech burmistrz może sprawować swoją funkcję przez dwie kolejne pięcioletnie kadencje (a zatem łącznie 10 lat), zaś w Portugalii przez trzy kadencje czteroletnie (razem 12 lat).

[Uwaga od OKO.press pojawiły się ostatnio nieoficjalne informacje od polityków PiS, że w grę wchodzi też zasada 2 x 5 lat]

Ograniczenia obowiązują też w nielicznych gminach szwajcarskich, ale są one tam wprowadzane prawem lokalnym stanowionym przez same gminy, a nie narzucanym odgórnie. Innego rodzaju limitem jest obowiązujący w niektórych landach niemieckich obowiązkowy wiek emerytalny (zazwyczaj 65 lat), choć na ogół burmistrz ma możliwość dokończenia całej rozpoczętej kadencji, której długość w poszczególnych częściach Niemiec waha się od czterech do 10 lat.

Ciekawy jest, tak często przywoływany ostatnio w Polsce, przykład Węgier. Mimo wprowadzanych tam niedawno zmian w lokalnym systemie wyborczym, temat liczby kadencji nie był podnoszony przez rząd.

Trudno tego nie skojarzyć z faktem, że to przedstawiciele rządzącej w skali kraju partii Fidesz sprawują funkcje burmistrzów w zdecydowanej większości głównych miast. Co więcej, pozycja włodarzy została dodatkowo wzmocniona przez wydłużenie (od 2014 roku) ich kadencji z czterech do pięciu lat.

Problem jest, ale tak go nie rozwiążemy

Problem ograniczenia władzy wójtów, burmistrzów i prezydentów miast nie jest egzotyczny. Władza lokalna w ostatnich latach koncentrowała się w rękach burmistrzów. O ile w połowie lat 90. dominowała dyskusja o tym, jak uczynić władze wykonawcze w gminach stabilniejszymi i sprawniejszymi, o tyle dziś wyraźnie wahadło przechyla się w drugą stronę. Czy nie poszliśmy za daleko w budowaniu „lokalnego prezydencjalizmu”?

Na to pytanie nie ma prostej odpowiedzi. Jednak w naszym przekonaniu odpowiedzią nie jest nagłe, mechaniczne skrócenie kadencji wieloletnim liderom polskich gmin.

W Polsce istnieje prawie 2,5 tys. gmin – są bardzo zróżnicowane, a przykładanie do wszystkich miary ogólnokrajowej polityki jest daleko idącym uproszczeniem. W tej zbiorowości z pewnością można znaleźć silne lokalne układy, klientelizm i nepotyzm. Zwłaszcza w małych, peryferyjnie położonych gminach wójtowie są najważniejszymi dysponentami lokalnych zasobów, największymi pracodawcami i inwestorami.

Niektóre społeczności lokalne są zbyt małe, żeby mieć pluralistyczne elity regularnie konkurujące o władzę i kilku porównywalnie sprawnych liderów, spośród których mieszkańcy mogą wybierać. Istnieje realne zagrożenie, że nagłe wprowadzenie limitu kadencji może pozbawić takie społeczności zdolnych przywódców.

Samorządy cieszą się poparciem, nie przesadzajmy z tą klikowością

Gdy mówi się o małych gminach i ich skłonności do budowania zamkniętych grup mających cechy kliki, nie można zapominać o wynikach badań odnoszących się do postrzegania samorządów przez opinię publiczną.

Z badań CBOS wiemy, że

Pogłębione badania, zarówno polskie, jak i prowadzone w innych krajach europejskich, jednoznacznie dowodzą, że w małych gminach zazwyczaj silniejsze są zaufanie do władz samorządowych, zadowolenie z ich funkcjonowania, a także gotowość do angażowania się w lokalne sprawy publiczne (co przejawia się choćby większą w małych gminach frekwencją w wyborach samorządowych, zwykle wyższą niż w wyborach na szczeblu krajowym).

Omawiany tu związek między wielkością gminy a postrzeganiem samorządu jest niezależny np. od różnic w wykształceniu czy statusie materialnym mieszkańców małych i dużych społeczności lokalnych.

Faktem pozostaje natomiast to, że małe gminy wypadają gorzej pod względem ważnej cechy systemu demokratycznego, jaką jest konkurencyjność wyborów. To tam często zdarza się, że w wyborach na wójta startuje tylko jeden kandydat, podobnie bez rywalizacji obsadzana jest część miejsc w radach gmin. Trudno o argumenty, że ograniczenie liczby kadencji coś poprawi w tym zakresie.

Limit kadencji łatwy do obejścia

Limit kadencji jest rozwiązaniem prostym, ale nieodpornym na pozorowaną rotację władzy. Przytaczany często w tym kontekście przykład zamiany prezydenta Putina na prezydenta Miedwiediewa może być inspiracją dla lokalnych polityków. Tam, gdzie istnieją lokalne układy, bez trudu zaadaptują się do nowych regulacji.

Jak pokazujemy, limit ośmiu lat sprawowania władzy w gminie byłby unikalny w skali europejskiej, nigdzie indziej bowiem nie jest tak krótki. Jego wydłużenie do 10 (dwie kadencje po pięć lat) albo 12 lat (trzy kadencje po cztery lata) bardziej odpowiadałoby stosunkowo długim cyklom inwestycyjnym w gminach i pozwoliło liderom „skonsumować sukces”, na który pracowali.

Byłoby też bardziej realistyczne w kontekście pojawiania się potencjalnych konkurentów i następców burmistrzów w mniejszych gminach.

Co robić? Wzmacniać społeczeństwo obywatelskie

Przede wszystkim jednak trzeba rozważyć rozwiązania alternatywne, trudniejsze do szybkiego wprowadzenia, ale skuteczniej niż limity kadencji tłumiące niekorzystne zjawiska. Potencjał „samooczyszczania” samorządów lokalnych z patologicznych układów będzie większy, gdy silniejsze staną się organizacje społeczeństwa obywatelskiego, zostanie dowartościowana i wzmocniona rola radnych – a w szczególności funkcje kontrolne rad gmin,

Zresztą wybory w 2014 roku pokazały, że obecnego potencjału „autoregulacji” nie można lekceważyć – powszechnie dyskutowane były przypadki porażek wyborczych lub wyjątkowo słabych wyników wieloletnich włodarzy, co do których panowało przekonanie, że są „nie do ruszenia”.

Niepotrzebna "nocna zmiana"

Niebagatelne znaczenie ma nie tylko sama zmiana, ale też proces jej wprowadzania.

Reguły gry wyborczej należy zmieniać ostrożnie i w długim horyzoncie czasowym – najlepiej, żeby zmiany uchwalane przez parlament zaczynały obowiązywać co najmniej po upływie pełnej kadencji. Po ponad 25 latach transformacji stać nas na ustrojową cierpliwość.

Takie podejście usuwałoby również wątpliwości, że manipulowanie regułami wyborów jest motywowane tylko i wyłącznie doraźnym interesem rządzących.

Autorzy:

Paweł Swianiewicz – profesor nauk ekonomicznych, kierownik Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego. Od prawie 30 lat zajmuje się badaniem samorządów lokalnych w Polsce, a także badaniami porównawczymi systemów samorządowych w Europie.

W kręgu jego zainteresowań są m.in. procesy decentralizacji, polityka lokalna i organizacja terytorialna kraju. Uczestniczył w wielu projektach badawczych, m.in. w międzynarodowych badaniach radnych oraz liderów politycznych w europejskich samorządach lokalnych.

Ostatnio kierował badaniami dotyczącymi współpracy międzygminnej w Polsce oraz związku pomiędzy wielkością jednostek samorządowych a sprawnością ich funkcjonowania. W latach 2005 - 2010 był przewodniczącym zarządu European Urban Research Association.

W latach 2010 - 2015 pełnił funkcję społecznego doradcy Prezydenta RP ds. samorządu terytorialnego.

Adam Gendźwiłł – doktor socjologii, adiunkt w Zakładzie Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego, ekspert Fundacji Batorego. Specjalizuje się w badaniach demokracji lokalnej, polityki samorządowej, partii politycznych i systemów wyborczych, a także w metodologii badań społecznych. Ostatnio badał m.in. skutki wprowadzenia okręgów jednomandatowych w wyborach samorządowych i przyczyny nieważności głosów w wyborach samorządowych. Uczestniczy w kilku projektach badawczych, m.in. w międzynarodowym badaniu liderów politycznych w europejskich samorządach lokalnych.

Stypendysta Fulbrighta i Fundacji na rzecz Nauki Polskiej, laureat Nagrody Naukowej „Polityki” (2016)