Bodnar: Dla kogo i po co chcemy przywrócić państwo prawa? To jest główne pytanie

Na konferencji „Jak przywrócić państwo prawa?”, zorganizowanej przez forum Idei Fundacji im. Stefana Batorego 14 i 15 stycznia w Warszawie, wybitni eksperci, m.in. profesorowie Marcin Matczak, Fryderyk Zoll, Ryszard Piotrowski, Jerzy Zajadło, Anna Rakowska-Trela, Hubert Izdebski, dr Agnieszka Frąckowiak-Adamska, Łukasz Bojarski, zaprezentowali konkretne prawne propozycje sanacji Trybunału Konstytucyjnego, KRS, Sądu Najwyższego, sądów powszechnych.

Na sali słuchała ich ponad setka osób: byłych sędziów Trybunału Konstytucyjnego, byłych i obecnych sędziów Sądu Najwyższego, profesorów prawa, nauk politycznych i społecznych, adwokatów i adwokatek, radców i radczyń prawnych, dziennikarzy i dziennikarek.

Możliwość realizacji dyskutowanych projektów lub rozwiązań, które powstaną na ich kanwie, zależy od rozwoju sytuacji politycznej w Polsce — wyniku wyborów parlamentarnych w 2019 i prezydenckich w 2020 roku.

Występujący prawnicy oceniali, że usuwanie efektów "rewolucyjnego pośpiechu" obecnego rządu zajmie wiele lat, zwłaszcza, że eksperci wysoko stawiają sobie poprzeczkę, wychodząc z założenia, że

• naprawa ustroju będzie wymagała wyrzeczenia się stosowania - często wygodnych dla władzy - mechanizmów, którymi posługuje się dziś PiS.
• reforma nie może się ograniczać do przywrócenia stanu sprzed 2015 roku, musi doprowadzić do realnego poprawienia standardów państwa prawa w Polsce.

Dyskutowane koncepcje będziemy Państwu przybliżać w cyklu artykułów w Archiwum Osiatyńskiego i OKO.press. Cykl otwieramy publikacją wystąpienia wprowadzającego, które wygłosił Rzecznik Praw Obywatelskich dr Adam Bodnar.

Zaczął on od omówienia obecnych zagrożeń ustrojowych, związanych z funkcjonowaniem instytucji — Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Krajowej Rady Sądownictwa, sądów powszechnych, uprawnieniami Prokuratura Generalnego, politycznym podporządkowaniu służb specjalnych, policji oraz służby cywilnej.

A także zagrożeniem dla demokracji, jakim jest kryzys polskiego parlamentaryzmu, obniżenie standardu wolności mediów, ograniczeniem przestrzeni dla działań społeczeństwa obywatelskiego.

Rzecznik podjął też refleksję nad standardem państwa prawa w Polsce przed dojściem do władzy Prawa i Sprawiedliwości. Jako główne problemy przed 2015 rokiem, nierozwiązane do dziś, wymienił kwestie

• przewlekłości postępowań sądowych i jakości działania sądów,
• efektywności i jakości działania prokuratury,
• braku demokratycznego nadzoru nad służbami specjalnymi,
• problemy z realizacją zasady jawności i przejrzystości życia publicznego,
• a także zachowawczość TK w sprawach politycznie wrażliwych.

W ocenie Adama Bodnara, odnowa państwa prawa w Polsce

Realizacja tych wartości zależy na co dzień w dużej mierze od morale urzędników państwowych, prokuratorów, sędziów i innych osób odpowiedzialnych za kształt państwa prawa.

Rzecznik Praw Obywatelskich zaapelował, aby podjęli wielkie i trudne, strategiczne, intelektualne i polityczne, zadanie naprawy państwa prawa. Dodał, że będzie ono testem charakteru poszczególnych osób zaangażowanych w ten proces i testem sprawności działania instytucji państwa.

Publikujemy całe przemówienie.

Wystąpienie Adam Bodnara na konferencji "Jak przywrócić rządy prawa" 14 stycznia 2019

Szanowni Państwo!

Dyskutujemy w dniu, który nastąpił po jednym z najważniejszych dni dla naszej demokracji. Moje myśl, a także pewnie i państwa, są w Gdańsku.

W jakim miejscu jesteśmy?

Dyskusja na temat tego jak przywrócić państwo prawa wymaga refleksji nad tym, w jakim jesteśmy miejscu. Według mnie sytuacja państwa prawa jest niezwykle poważna ze względu na:

• brak niezależności Trybunału Konstytucyjnego;
• obniżenie gwarancji niezależności sądów instytucjonalnych, co jest związane ze statusem Krajowej Rady Sądownictwa, wpływem politycznym na obsadę prezesów sądów, powstaniem nowych izb w SN, ale także sytuacji „mrożącego skutku” wobec sędziów;
• podporządkowanie polityczne prokuratury wraz z powierzeniem Prokuratorowi Generalnemu możliwości wpływania na indywidualne decyzje w poszczególnych postępowaniach i niewykonywanie funkcji strażnika praworządności w odniesieniu do niektórych spraw uwarunkowanych politycznie;
• podporządkowanie polityczne służb specjalnych, policji oraz służby cywilnej.

Ale kryzys to nie tylko zagrożenia instytucjonalne dla państwa prawa. To także zagrożenia związane z jakością demokracji.

W tym kontekście bardzo istotna jest marginalizacja roli parlamentu oraz niewykonywanie naturalnych funkcji przez Sejm i Senat w kontekście stanowienia prawa, ale także kontroli nad rządem.

Ważne jest też ograniczenie przestrzeni debaty publicznej, co jest związane z głęboką polaryzacją mediów, wykonywaniem funkcji politycznych przez media publiczne, jak również ograniczeniem przestrzeni dla organizacji pozarządowych.

Zagrożenie praw jednostki

Zagrożenie dla rządów prawa to także zagrożenie dla praw jednostki, dlatego te kwestie są przedmiotem szczegółowego zainteresowania Rzecznika Praw Obywatelskich. Obecnie realnym strażnikiem naszej Konstytucji stają się:

• sądy międzynarodowe, w szczególności Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który staje się w niektórych postępowaniach takim quasi sądem konstytucyjnym. Jest wielka nadzieja, że Europejski Trybunał Praw Człowieka będzie w coraz większym stopniu strażnikiem naszych wartości konstytucyjnych,
• sądy powszechne i sądy administracyjne, to przykład, że mogą tak jak Sąd Najwyższy, zdobyć się na niezależność,
• społeczeństwo obywatelskie i niezależne media.

W jakim miejscu byliśmy?

Jeśli mówimy o państwie prawa, to diagnoza byłaby niepełna, gdybyśmy się nie zastanowili, jaka sytuacja była przed 2015 rokiem.

Bo to nie jest tak, że chcemy powrotu do jakiegoś idealnego stanu, gdzie wszystko było, jak trzeba, jeśli chodzi o przestrzeganie standardów konstytucyjnych.

Chciałbym wymienić kilka tego przejawów, które wielu osobom w Polsce doskwierały, które były przedmiotem refleksji, choćby ze strony organizacji zajmujących się ochroną praw człowieka, czy tych wszystkich, którzy się troszczyli o państwo prawa:

Mieliśmy wielkie problemy i wciąż mamy:

• z przewlekłością postępowań sądowych oraz ogólnie z jakością działania sądów. Z tym, że nie zawsze działały mechanizmy odszkodowawcze w sytuacji niezgodnych z prawem działań organów państwa,
• z efektywnością i jakością działania prokuratury,
• z brakiem nadzoru demokratycznego nad służbami specjalnymi, co przez całe 25-lecie transformacji nie zostało rozwiązane,
• nawet sytuacja w Trybunale Konstytucyjnym była daleka od ideału, chociażby w tym sensie, że miał dość zachowawcze zachowania w niektórych sprawach, szczególnie w tych ideologicznie wrażliwych,
• nie zawsze była gwarantowana zasada jawności i przejrzystości życia publicznego.

Jest to zatem pytanie nie tylko o to jak, ale także — dla kogo i po co? Czy prawa człowieka będą w pełni realizowane? Czy prawa pracownicze będą chronione? Czy wymiar sprawiedliwości będzie im służył?

Jak spowodować, aby to odnowione państwo prawa realizowało w pełni wartości konstytucyjne wyrażone w naszej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku.

Przykładem może być np. dyskusja na temat roli sądów w kontekście relacji z TSUE. Sądy stały się aktywnymi uczestnikami tych postępowań w obronie własnej niezależności. Jest cała seria pytań prejudycjalnych skierowanych do TSUE.

Ale czy np. sądy w ciągu najbliższych miesięcy, czy lat będą miały taką samą siłę, aby chronić prawa konsumentów, ochronę środowiska, prawo do obrony w sprawach karnych, czy inne różne kwestie, które wchodzą w zakres prawa europejskiego, a gdzie dotychczas trudno było szukać jakiejś specjalnej aktywności, jeśli chodzi o występowanie do TSUE?

Co zrobić?

Powstaje pytanie, w jaki sposób przywracać państwo prawa. Naprawa państwa prawa to wielkie wyzwanie: strategiczne, intelektualne i polityczne. Jest to wielkie zadanie, bo wymaga:

• podjęcia strategicznych decyzji dotyczących odpowiedzialności wobec tych, którzy łamią standardy państwa prawa,
• przygotowania projektów ustaw, a być może nawet także technicznych zmian Konstytucji,
• weryfikacji kadr w tym kontekście, w jaki sposób w przyszłym państwie prawa mają uczestniczyć osoby, które sprzeniewierzyły się tym wartościom,
• refleksji, jak na nowo mają poszczególne instytucje funkcjonować (np. prokuratura).

Wracam zatem do tego, jak nie tylko przywrócić stan sprzed 2015 r., ale jak troszcząc się o kondycję państwa demokratycznego, te instytucje naprawić.

Przy tym – biorąc pod uwagę to wielkie zadanie – trzeba pamiętać, że są różne zmienne czynniki, które teraz nie znamy. Ale już trzeba je identyfikować i szukać rozwiązań wariantowych.

Dobrym przykładem jest działalność Centrum Obywatelskich Inicjatyw Ustawodawczych NSZZ Solidarności, które na początku lat 80. przygotowało kilkadziesiąt projektów ustaw. To było centrum, w które zaangażowana była cała elita prawnicza, ponad 100 prawników.

Wybitny historyk państwa i prawa prorektor UJ prof. Stanisław Grodziski stwierdził, że "był pod wrażeniem skali i wielkości prac prawniczych podjętych dla naprawy Rzeczypospolitej — największego społecznego wysiłku prawników od czasu Konstytucji 3 Maja".

Teraz, jak wspominamy te czasy, musimy zdawać sobie sprawę z tego, że przecież wizja wprowadzenia tych zmian wcale nie była jasna. Wcale nie było perspektywy, że już za kilka miesięcy, kilka lat, te zmiany będą wprowadzone. A jednak była niezwykła motywacja do tego, żeby już przygotowywać te projekty zmian.

Dlatego teraz, w styczniu 2019 roku należy sobie zadać dwa pytania:

• kto jest kompetentny do przygotowania zmian,
• kto jest odpowiedzialny za ich wprowadzenie.

Odnośnie do kwestii kompetencji, nie mam wątpliwości, że polskie środowisko prawnicze jest w stanie sobie poradzić z tym wyzwaniem na poziomie intelektualnym. To kwestia czasu, determinacji oraz należytej organizacji pracy i rozpisania jej na kolejne tygodnie, kolejne miesiące.

Ale chciałbym ostrzec jedynie przed sprowadzaniem tej dyskusji do zagadnień legislacyjnych. Bo w tym przypadku akurat to, o czym mówimy, „law in action”, ma szczególne znaczenie, bo walczymy z pewnymi patologiami, które powstały przez ostatnie lata.

Musimy zastanowić się nie tylko nad treścią przepisu, ale także nad tym, jak te przepisy powinny funkcjonować.

Musimy zastanawiać się, nie tylko nad zmianami konkretnych aktów prawnych, ale także nad tym, czy to będzie w ogóle realne, aby te zmiany zostały wprowadzone oraz także nad tym, w jaki sposób wpływać na morale urzędników państwowych, prokuratorów, sędziów i innych osób odpowiedzialnych za kształt państwa prawa, aby byli w stanie ten ogrom zmian unieść.

I jeżeli czasami widzę takie choćby decyzje, że kilkunastu sędziów przyjmuje, iż można przejść na wcześniejszy wiek emerytalny 65 lat i zaakceptować zwiększoną emeryturę, to zastanawiam się, czy nie jest to tylko i wyłącznie dyskusja o kwestiach techniczno-ustawowych, ale na ile jest to także dyskusja o kwestii charakteru.

Natomiast jeśli chodzi o kwestię odpowiedzialności za wprowadzenie tych zmian, to nie jestem przekonany, czy odpowiednie podmioty, które mogą być w przyszłości odpowiedzialne za wprowadzenie tych zmian, spełniają swoją funkcję, szczególnie w obliczu istniejących i już zidentyfikowanych zagrożeń. Bo to te podmioty odpowiedzialne będą podejmowały decyzje i powinny być świadome wielkiej odpowiedzialności, która na nich ciąży.

Tekst przemówienia został opublikowany na stronie Biura Rzecznika Praw Obywatelskich