Czy ktoś w ogóle rządzi Polską? Ekspert: władza bawi się urzędami, a państwo dryfuje

"Koalicja rządowa wykazuje niesamowitą dezynwolturę wobec zasad rządzenia publicznego. Nie przedstawiła uzasadnienia dla projektu zmian organizacyjnych. Nie posiada istotnego dorobku intelektualnego w tym zakresie (inne ugrupowania również go nie posiadają). Nie wiadomo, w jaki sposób przywództwo koalicji myśli o państwie, jak postrzega jego złożoność, gdzie upatruje dźwigni dla racjonalizacji, a gdzie wąskie gardła dla efektywności" - pisze prof. Andrzej Zybała*, kierownik Katedry Polityki Publicznej Szkoły Głównej Handlowej.

Rządzenie rządem

Koalicja rządząca zrekonstruowała swój rząd. Zasięg zmian jest duży, a konsekwencje mogą być poważne.

Rekonstrukcja wygląda bardziej na bawienie się urzędami, czy żonglowanie nimi niż ich formowanie zgodnie z wiedzą o działaniu instytucji państwa. Koalicja nie posiada dorobku intelektualnego w tym zakresie.

W miejsce dawnych 20 resortów zaczyna działać 14. Znika ministerstwo cyfryzacji, środowiska, sportu i turystyki, edukacji narodowej, szkolnictwa i nauki, gospodarki morskiej i żeglugi śródlądowej, a także dwa resorty, które zostały utworzone zaledwie 11 miesięcy temu, czyli ministerstwo funduszy i polityki regionalnej oraz ministerstwo klimatu.

Utworzono nowe ministerstwa bądź zrekonstruowano dotychczasowe: resort rodziny i polityki społecznej (wypadł dział „praca”), ministerstwo finansów, funduszy i polityki regionalnej (doszły działy „fundusze”, „polityka regionalna”), ministerstwo klimatu i środowiska (doszło „środowisko”), ministerstwo edukacji, szkolnictwa i nauki (połączenie dwóch resortów), ministerstwo rozwoju, pracy i technologii (doszła „praca” i „technologie”).

Co oznaczają powyższe zmiany?

Powiększy się skala dryfowania państwa w morzu kluczowych spraw i decyzji. Spadnie poziom sterowności, czyli takiego działania władzy, które kończy się osiąganiem zaplanowanych rezultatów. W praktyce obniży się przysłowiowa „value for money”.

Innymi słowy – podejmowane działania swoją drogą, a życie (problemy) swoją. Przykłady?

• Rząd może zwiększać wydatki na system zdrowia, a jednocześnie trudniej nam będzie o dostęp do lekarza.
• Może starać się zapewnić nam wysoki poziom bezpieczeństwa energetycznego, a coraz więcej energii będzie pochodziło z importu (np. nie radzi sobie z wytworzeniem ram prawnych dla energetyki morskiej).
• Będzie działał na rzecz wzmacniania krajowego kapitału, a polscy przedsiębiorcy będą wyzbywali się aktywów biznesowych.
• Zadeklaruje po raz kolejny „odbudowę” suwerenności, a de facto będziemy obserwować, jak przegrywa różne przetargi interesów na arenie międzynarodowej.

Niska sterowność to sytuacja, gdy narasta zjawisko tak zwanych niezamierzonych konsekwencji, czyli rząd przystępuje do rozwiązywania problemów, a wychodzi, że je pogłębia albo tworzy nowe. Takie paradoksy mogą mieć często miejsce, jakkolwiek rząd (poprzednie również) robi wiele, abyśmy jako obywatele nie mieli jasnego obrazu rezultatów jego działań, ponieważ blokuje ich ewaluację (czyli blokuje funkcjonowanie mechanizmów profesjonalnej oceny podejmowanych działań i wydawanych pieniędzy).

Taniej znaczy drożej

Władza obiecywała, że machina władzy centralnej będzie tańsza w efekcie rekonstrukcji i mniej silosowa (resortowa). Oceniam, że samo przemeblowanie struktur rządu kosztuje nas setki milionów złotych, a także pogłębia słabość struktur państwa jako takich.

Tymczasem wiele programów działań publicznych (w tym legislacyjnych) będzie czekało, a życie toczy się wartko (pandemia, recesja, zmiany klimatyczno-energetyczne, stan edukacji, itp.).

Ponadto nie może być taniej, ponieważ rekonstrukcji nie towarzyszyły programy redukcji zatrudnienia ani usprawnienia działań poprzez np. profesjonalizację wybranych departamentów, wprowadzenie dodatkowych mechanizmów, np. merytokratyczne/profesjonalne zasady rekrutacji na stanowiska urzędnicze itp.

Paradoksalnie niektóre koszty będą puchły w wyniku skomasowania zadań publicznych w mniejszej liczbie resortów. Powstaną kolejne wąskie gardła w procesie decyzyjnym. Minister kultury ma zająć się również sportem. Można sobie wyobrazić obecnego szefa tego pierwszego resortu, który zajmuje się sportem zawodowym. Będzie miał od tego wiceministra, ale kluczowe decyzje będzie chciał jednak kontrolować. Przejmie całą administrację sportu. Utworzy agencje, gdzie wypchnie zadania wykonawcze. Problemy decyzyjne zaostrzą się, a to kosztuje.

Największe zagrożenia wiążą się z połączeniem resortu edukacji (oświaty) oraz szkolnictwa wyższego i nauki. Może dojść do paraliżu w sensie zdolności do kształtowania młodzieży zgodnie z duchem współczesnych wymagań (kształtowanie dojrzałych osobowości i stymulacji umysłowej). Pomijam tu osobę na urzędzie ministra. Rzeczą iluzoryczną jest merytoryczna bliskość oświaty i szkolnictwa wyższego. Ten drugi obszar ma większy związek z rynkiem pracy niż oświatą. I w Wlk. Brytanii długo te obszary były w jednym resorcie. We Francji działa jako odrębne ministerstwo szkolnictwa wyższego, badań i innowacji.

W Polsce powiązanie szkolnictwa z rynkiem pracy o tyle wydaje się kluczowe, że już dawno kształcenie „rozjechało się” z potrzebami rynku pracy (pracodawców). Spore ryzyko jest w rozdzieleniu „polityki społecznej” i „pracy”. Te dwa działy administracji tradycyjnie funkcjonowały w jednym resorcie. Istnieje wiele obszarów wspólnych, jak zatrudnienie socjalne. Nie wiadomo, gdzie trafi. Zawsze będzie to stanowiło problem.

Poważną zmianę merytoryczną zwiastuje przeniesienie problematyki funduszy unijnych do ministerstwa finansów. Zaledwie w listopadzie 2019 roku powstało Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. Może to oznaczać przeprofilowanie sposobu ich wydatkowania, czyli scentralizowanie i faktyczne przeznaczenie na tzw. „bieżączkę”. Tymczasem do tej pory z funduszy finansowano ponad 50 proc. inwestycji publicznych. Fundusze unijne mają charakter strukturalny, więc powinny „iść” na cele strukturalne, a więc strategiczne. Z kolei pewną racjonalizacją może być połączenie resortu klimatu i środowiska (niedawno rozdzielone), czy przekazanie cyfryzacji do Kancelarii Premiera.

Państwo z ułańskiej fantazji

Kształtowanie struktur władzy centralnej to wielka zagwozdka, ale i wyzwanie. W znacznej liczbie państw administracje centralne stają się coraz większe, bo zadania publiczne stają się coraz rozleglejsze, a przede wszystkim bardziej skomplikowane, wymagające dużego wyrafinowania w działaniu i myśleniu.

Warto zauważyć, że brytyjscy rządzący, jakkolwiek silnie wierzący w siłę mechanizmów rynkowych, w zakresie programowania i realizowania brexitu polegają na pracy ok. 25 000 urzędników. W przynajmniej niektórych państwach gabinety są duże – i coraz większe.

We Francji działają 22 ministerstwa, a W. Brytanii – 23 (ministerial departments). Brytyjczycy do struktur rządzenia wyraźnie zaliczają także 20 resortów o statusie non-ministerial, a dodatkowo 412 – różnego typu agencji wykonawczych/regulacyjnych, 12 korporacji publicznych (np. BBC) oraz szereg innego typu organizacji w sektorze państwowym. Pracuje w nich ok. 419 tys. urzędników (de facto to liczba pełnych etatów). Co ciekawe, od czerwca 2016 liczba urzędników wzrosła o ok. 35 tys. osób. Tymczasem w Polsce rządzący przymierzają się do cięć.

Koalicja rządowa wykazuje niesamowitą dezynwolturę wobec zasad rządzenia publicznego. Nie przedstawiła uzasadnienia dla projektu zmian organizacyjnych. Nie posiada istotnego dorobku intelektualnego w tym zakresie (inne ugrupowania również go nie posiadają).

Można to interpretować dwojako. Podjęto działania motywowane czysto politycznie, aby sfinalizować walki grup interesów wewnątrz koalicji. Wedle innej interpretacji zmiany są wyrazem upadku myśli państwowej obozu rządzącego. Być może jest tu myślenie typu skonsolidować zasoby i powierzyć je tym najbardziej zaufanym.

W obu przypadkach źle to wróży w nadchodzących miesiącach i latach do kolejnych wyborów. Po pierwsze przywództwo nie potrafi zbalansować swoich interesów politycznych z interesem państwa i społeczeństwa (rezultat: dalsze upartyjnienie i żerowanie na zasobach publicznych), a po drugie 38 milionowe społeczeństwo narażone jest na przypadkowość podejmowanych działań i tym samym rezultatów (coś może uda się przez przypadek).

Polacy tracą „instynkt trwania"?

Na koniec warto przypomnieć sentencje dwóch bardzo różnych postaci.

Stanisław Staszic, tuż przed upadkiem państwa, pisał, że doszło u nas do utraty wyobrażenia „sprawiedliwości” oraz „prawa”. Nie rozumiano natury działania instytucji. Witkacy, pewnie mniejszy znawca państwa, dodał jednak udatnie o tym okresie naszej historii, że ówcześni Polacy stracili „instynkt trwania” zbiorowego.

W ostatnich latach zaczyna to wyglądać podobnie. Państwo zarządzane jest wyobraźnią, czy wyobrażeniami pojedynczych osób. Nie weryfikują swoich „wizji”, nie konfrontują ich z pogłębioną, zobiektywizowaną wiedzą o procesach państwowotwórczych. Na pstryknięcie palcami wprowadzają zmiany, bo podpowiada im coś intuicja, przeczucia, a może ułańska fantazja, czy dobry kolega z ławy szkolnej. Aby państwo mogło przyzwoicie funkcjonować potrzeba głębszego podejścia – respektu dla ludzkiej wiedzy i wysiłków zbiorowości.

*Andrzej Zybała - politolog, doktor habilitowany nauk społecznych, profesor w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, kierownik Katedry Polityki Publicznej SGH.

Tekst ukazał się pierwotnie na blogu Fundacji Batorego. Tytuł od redakcji.