Dlaczego nie bronimy praworządności? A kto by chciał umierać za państwo z kartonu? [ROZMOWA]

"Jeżeli nasze prawo i instytucje prawne są niefunkcjonalne, jeżeli nie udaje się w określonym czasie, lub w określonych kosztach jakiegoś problemu prawnego rozwiązać, to po co się tym prawem właściwie ekscytować? Ludziom łatwiej było zaakceptować demontaż wymiaru sprawiedliwości, ponieważ istniała i istnieje w naszym kraju ogromna luka w dostępie do prawa" - uważa dr Jan Winczorek, prawnik oraz socjolog z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

W opublikowanej niedawno na łamach „Zeitschrift für Rechtssoziologie" pracy "The access to justice gap and the rule of law crisis in Poland" [Luka w dostępie do prawa a kryzys praworządności w Polsce] dr Winczorek wraz z dr. Karolem Muszyńskim argumentują, że ze względu na systemowe przeszkody w rozwiązywaniu problemów prawnych, polskie społeczeństwo wytworzyło wysoce pragmatyczne podejście do systemu prawnego, przyczyniające się do obojętności wobec łamania praworządności przez władze.

„NIEDZIELA CIĘ ZASKOCZY” to nowy cykl OKO.press na najspokojniejszy dzień tygodnia. Chcemy zaoferować naszym Czytelniczkom i Czytelnikom „pożywienie dla myśli” – analizy, wywiady, reportaże i multimedia, które pokazują znane tematy z innej strony, wytrącają nasze myślenie z utartych ścieżek, zaskakują właśnie.

Dominika Sitnicka, OKO.press: Władza w Polsce dokonała po 2015 roku bezprecedensowego ataku na wymiar sprawiedliwości, co wzbudziło w społeczeństwie pewne protesty i opór, ale nie na tyle masowy, by nie wygrać ponownie wyborów w 2019 roku. Przywołujecie w pracy tezę, którą propagują nie tylko liberalni publicyści, ale także badacze, mówiącą o tym, że przyzwolenie na demontaż praworządności nie miał źródła w żadnym konkretnym zjawisku, czy potrzebie. Wyborcy zaakceptowali te działania w wyniku uprawianej propagandy, czy ze względu na benefity socjalne, które władza oferowała niejako "w zamian".

Dr Jan Winczorek*, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego: Ta teza mówi o tym, że zostaliśmy „wkręceni”. Pojawiają się na scenie politycznej populiści i przy pomocy marketingu politycznego ustawiają debatę publiczną w określony sposób. I generują sobie poparcie. Do pewnego stopnia to oczywiście prawda. Widzimy jak pewne tematy są instrumentalnie wprowadzane do debaty publicznej - tak działo się w Polsce na przykład z tematem uchodźców, czy praw osób LGBT+. To oczywiście ważne kwestie, ale są prezentowane w określonym kontekście - jako rodzaj zagrożenia, spisku. Tak było też z kwestią praworządności. Politycy wykreowali narrację o kaście, bezmiarze niesprawiedliwości, układzie zamkniętym.

I to była chyba dominująca interpretacja. Publicyści do dziś powtarzają, że ta narracja tak zarezonowała w społeczeństwie dzięki wsparciu przejętych mediów publicznych.

To też nie tak, że kreuje się coś z niczego. Populiści odwołują się do powszechnie uznawanych wartości, są wyrazem nadziei, że pewne ideały można wprowadzić natychmiast, małym kosztem. Jak w reklamach: „poznaj jeden szybki sposób na zdrowe zęby, dentyści go nienawidzą”. Ale to nie tłumaczy, dlaczego taka technologia polityczna działa akurat w Polsce, a w innych krajach już nie. Wiemy, że wymiar sprawiedliwości ma strukturalne problemy, które są powszechne. To na przykład przewlekłość spraw, problemy z komunikacją swoich racji w procesie, problemy z dostępem do usług prawniczych. To występuje wszędzie i nie dlatego, że istnieje międzynarodowa kasta prawnicza, tylko dlatego, że pewnych rzeczy nie da się wyeliminować. Nawet w zamożnych krajach.

Jest tu jakaś luka w wyjaśnieniu, dlaczego akurat w Polsce.

Przytaczacie w pracy też drugą tezę - że przyczyna jest kulturowa. W Polsce po prostu wartości liberalnej demokracji się nie zakorzeniły. Przeszczepiliśmy sobie system, ale jego wartości nie zostały zinternalizowane. Praworządność nigdy się tu nie przyjęła.

To wyjaśnienie ma różne warianty, ale często jest, by posłużyć się terminem Saida, orientalistyczne. Służy jako wygodny wytrych dla wyjaśnienia odmienności, której się nie rozumie. Ludzie na zachodzie postrzegali ludzi na wschodzie, czy południu jako kulturowo odmiennych...

Ale jak spojrzymy na poziom zaufania społecznego, to widać dużą różnicę między wschodem i zachodem Europy.

Oczywiście. Temu nikt nie przeczy. Chodzi mi raczej o to, że postrzeganie kultury jako rzeczy raz na zawsze ustalonej, jakiegoś społecznego DNA, na które nie mamy wpływu, jest słabym wyjaśnieniem. Kultura się zmienia, instytucje się zmieniają, wzorce zachowań ulegają przekształceniom. Przypomnijmy sobie, jak jeszcze 30 lat temu postrzegano polską kulturę pracy - żartowano, że Polacy są niekompetentni, leniwi, nieuczciwi. Te zjawiska wciąż istnieją, ale ten obraz się zdecydowanie zmienił. Wystarczy przyjrzeć się tym krajom, do których Polacy migrują zarobkowo w ostatnich dekadach. Te zmiany oczywiście nie wzięły się znikąd - w ciągu tych dziesięcioleci przekształcił się rynek pracy, doświadczyliśmy masowego bezrobocia. Ale to tylko potwierdza, że kultura jest rzeczą, która ulega przekształceniom.

Więc jeśli mówimy, że istnieje u nas kultura braku zaufania do instytucji prawnych, czy nawet antylegalizmu, to możemy się z tym zgodzić, ale musimy jednocześnie zapytać - skąd ona się wzięła? Czy to nie jest tak, że ludzie uczą się pewnego postępowania? Jeżeli nasze prawo i instytucje prawne są niefunkcjonalne, jeżeli nie udaje się w określonym czasie, lub w określonych kosztach jakiegoś problemu prawnego rozwiązać, to po co się tym prawem właściwie ekscytować? I to jest właśnie trzecia teza, niekoniecznie konkurencyjna, ale komplementarna wobec dwóch pierwszych.

A czym właściwie jest ten dostęp?

To jest pojęcie, które funkcjonuje w empirycznych naukach prawnych, w socjologii prawa. Chodzi o to, że samo istnienie instytucji prawnych nie wystarczy do tego, by były one narzędziem skutecznego rozwiązywania problemów doświadczanych przez ludzi. Te problemy albo są skutecznie artykułowanie w kategoriach prawa i rozwiązywane za pomocą narzędzi, które ono oferuje, albo nie są, ponieważ w tym procesie pojawiają się przeszkody.

Jakie to przeszkody?

To jest w wielu krajach przedmiot szerokich badań empirycznych. Pokazują one, że istnieje wiele takich przeszkód, związanych z samym prawem, instytucjami prawnymi, rynkiem usług prawniczych. Mogą one być też jednostkowe, polegać na osobniczej niezdolności do korzystania prawa. Ludzie mogą nie mieć wiedzy, że jakiś problem można rozwiązać prawnie albo nawet go uniknąć dzięki podjęciu jakiegoś działania. Czyli brak edukacji, informacji prawniczej, wiedzy, jak korzystać z usług prawniczych.

I to jest wina systemu edukacji.

Zdecydowanie. Nie uczymy jak korzystać z prawa. Kiedy ostatnio przeglądała Pani podręczniki do Wiedzy o społeczeństwie?

W gimnazjum i liceum. I pamiętam, że uczyło się tam głównie o tym, kim jest prezydent, czym jest Sejm, Senat.

To oczywiście też ważne, trzeba to wiedzieć. Ale co dalej? Traktujemy te wszystkie instytucje jak świątynie, a nie jak supermarkety. Do świątyni idzie się po to, żeby oddawać cześć jakiemuś bóstwu. Do supermarketu idzie się po to, żeby zaspokoić podstawowe potrzeby, ważny jest klient, a nie usługodawca, a cały proces jest maksymalnie uproszczony.

Mam wrażenie, że ten nabożny stosunek widać w obronie praworządności. Mówi się dużo o hańbieniu, brukaniu konstytucji i świętego trójpodziału władz, a mało o tym, że po prostu psuje się jakąś usługę.

To właśnie próbuję powiedzieć. Mamy długą historię umierania za abstrakcyjne ideały, ale też i kontestowania abstrakcyjnych ideałów. Jak się młodych ludzi pyta, czy chcieliby umrzeć za ojczyznę, to często można usłyszeć "a idź pan...". Nie będę oceniał, czy to dobrze, czy źle. Tak po prostu jest i trzeba pytać - dlaczego?

I to drugi ważny czynnik, który utrudnia dostęp do prawa. Sądy posługują się procedurą, która jest sztywna, dla laika często niezrozumiała. A nawet nie tylko dla laika - łatwo może wpaść nawet osoba, która teoretycznie zna się na prawie. Sam musiałem kiedyś zapłacić grzywnę, bo nieskutecznie wniosłem sprzeciw do wyroku nakazowego w drobnej sprawie mandatowej. Znam dobrze procedurę, ale źle zaadresowałem kopertę z pismem. Wystarczyło, że wpisałem Sąd Rejonowy Warszawa Praga zamiast Warszawa Praga Południe. Adres, numer wydziału sądu się zgadzały, ale pismo nie zostało przyjęte, minął termin na sprzeciw i musiałem zapłacić grzywnę. Wszelkie procedury sądowe, administracyjne są skomplikowane. Żeby skutecznie korzystać z instytucji, trzeba umieć ich użyć. Nie wystarczy mieć rację.

Stąd bierze się kolejna grupa trudności z dostępem do prawa - nierówności. Podmioty, które są lepiej wdrożone do korzystania z wymiaru sprawiedliwości, są w lepszej pozycji niż ci słabiej wdrożeni. Innymi słowy - biednemu zawsze wiatr w oczy. Jeśli chcemy walczyć z firmą ubezpieczeniową albo bankiem, to nasze szanse w sporze są nieporównywalnie mniejsze. Oni są w stanie przewidzieć skutki postępowania, mają doświadczenie. Niektóre podmioty prowadzą sprawy do momentu, w którym okaże się, że klient jest kompetentny, jest w stanie sensownie odpowiadać na pisma procesowe, roszczenia. Wtedy dokonują analizy ryzyka i wycofują się z kontynuowania sporu.

W waszych badaniach najbardziej uderzyło mnie to, że Polki i Polacy właściwie programowo unikają korzystania z prawa. Nawet w badanych przez Was firmach zaledwie 30 proc. problemów prawnych rozwiązywanych było środkami prawnymi. W kwestiach tak kluczowych jak ściąganie należności ludzie wybierają ścieżkę nieformalną, na przykład rozmowy, negocjacje, a często nawet zignorowanie długu.

To czas, obsługa prawna, poświęcanie emocji, uwagi, utracone możliwości. I po takim równaniu często dochodzą do wniosku, że lepiej dać sobie spokój. I to samo pojawia się przy małych problemach, w sporach między małymi przedsiębiorcami. Jedna nasza rozmówczyni powiedziała, że zachowuje się tak, jakby handlowała na bazarze marchewką. Pod koniec dnia po prostu wyrzuca niesprzedaną marchew. Ma klientów, określone obroty i jak raz na jakiś czas ktoś jej nie zapłaci, to nawet się tym nie zajmie, bo koszt egzekucji byłby większy niż sama należność.

Ale możemy też spytać - a co to komu przeszkadza, że ludzie załatwiają swoje problemy nieformalnie, a nie poprzez prawników?

Oczywiście. Cywiliści wiedzą przecież najlepiej, że pod wierzchołkiem, który nazywa się prawo, jest cała góra lodowa, która nazywa się nieformalne stosunki międzyludzkie. Ale też jest tak, że chcielibyśmy wprowadzać pewne jasne reguły, na których powinna opierać się na przykład gospodarka. I mieć do dyspozycji skuteczne procedury do załatwiania spraw, nawet jeśli są drobne, na styku obywatel - administracja publiczna.

Przykład – respondentka naszych badań, osoba bezrobotna, postanowiła uruchomić przedszkole, w miejscu, gdzie go nie było. Nie miała kapitału, więc wystąpiła o dotację na rozpoczęcie działalności gospodarczej z urzędu pracy. Byłaby to sytuacja win-win dla lokalnej wspólnoty. Urząd tej dotacji udzielił, ale zażądał zabezpieczenia w postaci weksla in blanco. Nasza respondentka nie zdawała sobie sprawy, co podpisuje. Dopiero od nas dowiedziała się, że z tym wekslem wiąże się ogromne ryzyko, że może stracić majątek wielokrotnie przekraczający wartość dotacji. Ta osoba powinna mieć możliwość uzyskania takiej dotacji, ale też zakwestionowania jej warunków. I taka procedura powinna odbywać się w rozsądnym czasie, by nasza respondentka nie musiała miesiącami czekać na decyzję administracyjną.

A w życiu codziennym, które nie dotyczy przedsiębiorczości? Gdzie moglibyśmy używać więcej prawa?

Jest cała masa obszarów, gdzie nasz dostęp jest ograniczony. Chociażby sprawy z zakresu życia rodzinnego - rozwody, ustalanie opieki nad dziećmi, podziałem majątku. To grupa spraw najczęściej formalizowana, bo nie da się wziąć rozwodu bez orzeczenia sądu. Jednocześnie jest to obszar, w którym wszelkie opóźnienia i przeszkody są niezwykle uciążliwe. A może dałoby się to poprawić? Na przykład w sytuacjach bezspornych można było realizować rozwody w formie notarialnej? Podobnie wiele problemów z zakresu prawa spadkowego dałoby się rozwiązywać polubownie, a nie sądownie.

W zakresie prawa konsumenckiego ochrona konsumentów jest słaba. Można z powodzeniem stworzyć model biznesowy, który z założenia będzie oszukiwał klientów. Bo będziemy mieli wyliczone, że część klientów pójdzie na przykład do UOKiK-u czy powiatowego rzecznika konsumentów i to wygeneruje koszty, ale większość tego jednak nie zrobi. Nie będzie wiedziała jak albo machnie na to ręką.

Do tego olbrzymi obszar kontaktów z administracją publiczną - kontaktu z urzędami skarbowymi, z ZUS-em w zakresie rent, emerytur, orzeczeń o niepełnosprawności. Jest cała niedotknięta sfera prawa oświatowego, praw w zakresie opieki zdrowotnej. I praw socjalnych. To wszystko było przez lata może nie ignorowane, ale jeśli chodzi o jakość - pomijane.

No właśnie. Chociażby ta dyskusja - mieszkanie prawem, czy towarem? Słyszymy cały czas ze strony liberałów, że to nie jest tak, że władze mają nam coś zapewnić. Że art. 75 konstytucji to przecież tylko taka ogólnikowa wskazówka. Żeby na przykład ułatwić inwestycje deweloperom.

To kwestia interpretacji konstytucji, zostawmy tu spór czysto doktrynalny. Jednak nawet w istniejącym stanie prawnym obywatele mają jakieś uprawnienia. Kolejki po mieszkania socjalne są wieloletnie, a jednak nie generują sporów prawnych.

Bo obywatele nie mają poczucia, że są w stanie cokolwiek wyegzekwować.

Tak. Mogę czekać 15 lat na takie mieszkanie, a jednocześnie nie przysługuje mi roszczenie wobec gminy. Zupełnie inaczej, niż na przykład w przypadku spraw frankowych. Te jednak w większym stopniu dotyczą klasy średniej, która potrafi zadbać o stworzenie drogi prawnej dla swoich roszczeń prawnych.

Czyli jestem obywatelką kraju, w którym władza demoluje praworządność, ale nie mam poczucia, że muszę coś ratować, bo i tak z tego wszystkiego nie korzystałam.

Tak. Jak będę chciał się rozwieść, to poczekam dwa lata na rozprawę. Jak będę chciał pozwać mojego pracodawcę o nadgodziny, to będę musiał wynająć kogoś, kto mi przygotuje pismo, a potem będę toczyć spór przez 1,5 roku. I potem może coś z tego dostanę, a może nie. Jak będę chciał uzyskać jakąś usługę od gminy, to usłyszę, że jest kolejka, proszę się dopisać na końcu listy i odezwiemy się do pana za 15 lat. Jak kupię wadliwy produkt, to poskarżę się rzecznikowi konsumentów w moim powiecie, a on mi pokaże szafę, w której jest 5 tysięcy takich skarg jak moja. Wyślemy pismo i może coś się stanie, a może nie. Jak będę mieć sprawę karną i poproszę o pełnomocnika z urzędu, to sąd mi powie, że muszę udowodnić, że nie stać mnie na pełnomocnika na rynku. A standard dowodu będzie taki, że łatwiej mi znaleźć pełnomocnika na rynku, niż męczyć się z przygotowywaniem dokumentacji dla sądu. I tak dalej.

Nie ma po co bronić państwa z kartonu.

Gdyby to była budowla z solidnego kamienia, pałac sprawiedliwości, który daje rzeczywiste oparcie, to byłoby czego bronić. Ale nikt nie będzie umierał za karton. Za potiomkinowską wioskę.

No właśnie, w waszej pracy pojawia się teza, że paradoksalnie wejście do Unii Europejskiej zrobiło podglebie pod ten kryzys zaufania. Przerdzewienia systemu przykryto emalią. Ale przez to nie doszło do przesilenia i systemowej zmiany.

Przez ostatnich 20 lat w wymiarze sprawiedliwości i usługach prawniczych w Polsce bardzo wiele się zmieniło. To nie jest tak, że problemy się reprodukują bez jakiejkolwiek interwencji. Pewne rzeczy dzieją się za sprawą UE i naszej obecności w systemie ochrony praw człowieka. Nawet w dostępie do prawa są obszary poprawy. Na przykład stworzono system nieodpłatnej pomocy prawnej. Działa od 2016 roku, ale wciąż na jakieś 30, 40 proc. swoich możliwości. Płacimy z budżetu prawnikom i organizacjom pozarządowym za taką pomoc, ale mogłoby z niej korzystać trzy razy więcej osób bez zwiększania nakładów. Usługa istnieje, ale ludzie nie wiedzą nawet, że mogą z niej skorzystać. A do tego pomoc ta kończy się w momencie, gdy sprawa trafia do sądu, bo finansowanie nie przewiduje reprezentowania przed organami.

Innego przykładu dostarcza nam pandemia. Nikt na to nie był przygotowany. Sądy wprawdzie opanowały prowadzenie rozpraw online, ale wciąż nie można wnosić pism drogą elektroniczną, nie mamy elektronicznego dostępu do akt. A to nie są wyrafinowane narzędzia, to prosta cyfryzacja.

Niekiedy niestety jest więc i tak, że wobec naszych przyjaciół z Unii Europejskiej nauczyliśmy się tworzyć pozory i sprzedawać jako sukces. Przykładem jest ta nieodpłatna pomoc.

A czy można było inaczej poprowadzić narrację na temat obrony praworządności? Prawnicy mogli inaczej ustawić dyskusję w 2015, 2016 roku? Czy to była z góry przegrana sprawa?

Mam żal do niektórych instytucji prawnych. Zachowały się powściągliwie, konserwatywnie, gdy przychodziło im kontrolować akty władzy wykonawczej. Na przykład prezydenta. Odrobina zdecydowania, nieszablonowego myślenia prawniczego mogły skutecznie zakwestionować pewne decyzje i bylibyśmy dziś w zupełnie innym punkcie. Działania pseudoprawne były de facto sanowane przez to, że ktoś nie miał odwagi powiedzieć, że są nielegalne.

Ale czy dałoby się prowadzić dyskurs publiczny w inny sposób? Rok 2015 był trochę jak pandemia. To było pojawienie się czarnego łabędzia, sytuacja, która wszystko zmienia, ale nie była do przewidzenia. Trzeba by było cofnąć się nie do 2015 roku, ale znacznie wcześniej. Gdyby pewne reformy zostały wdrożone, mielibyśmy znacznie więcej zasobów do mobilizacji.

Ta luka jest nieproporcjonalnie rozdystrybuowana. Duże firmy, zamożni ludzie sobie poradzą. Prawdziwym problemem jest nie abstrakcyjny spór między korporacjami, a to, że komuś się psują buty, a sprzedawca odrzuca ich reklamację. Z perspektywy jednostkowej taka sprawa jest nieważna , bo cóż to za problem, że komuś popsuły się buty za kilkadziesiąt, czy kilkaset złotych. Tyle że w kontekście wsparcia dla rządów prawa trzeba jeszcze dostrzec częstość występowania takich problemów. Ona jest znacznie większa niż skala problemów ludzi bogatych i ustosunkowanych.

Chcę więc podkreślić, że prawdziwie demokratyczny, inkluzywny system prawny jest wyczulony na sprawy drobne, preferuje właśnie te ekonomicznie pomijalne problemy. Gdybyśmy mieli taki system, to mielibyśmy społeczeństwo mniej chętne, by ulegać populistom. Bardziej zsocjalizowane do formalnego rozwiązywania problemów.

A co na to inni prawnicy? Pan proponuje zajmowanie się reklamacjami butów, a ja widziałam jak prawnicy na Twitterze pisali, że nawet zajmowanie się potrzebami mieszkaniowymi to temat drugorzędny wobec mówienia o demokracji i konstytucji.

Prawa socjalne i praworządność to fałszywa alternatywa. Można sobie wyobrażać system prawny w kategoriach bardzo wąsko zdefiniowanych praw i gwarancji proceduralnych. Ale czy to odpowiada na potrzeby użytkownika? Z naszych badań wynika, że problem zarówno przedsiębiorców, jak i osób, które nie prowadzą działalności, nie mieszczą się w tym paradygmacie. On sam generuje problemy, które trzeba rozwiązywać. Instytucje prawne powinny być responsywne zarówno w kwestiach praworządności rozumianej w kategoriach formalnoliberalnych, jak i dostarczać rozwiązań problemów życiowych, jakie napotykają ludzie.

Pewna znana prawniczka skarżyła się niedawno na portalu społecznościowym, że za każdym razem, gdy wraca do Warszawy z podróży, ma problem ze znalezieniem taksówki przy Dworcu Centralnym. Nie dlatego, że ich nie ma, ale dlatego, że mieszka za blisko dworca i żaden kierowca nie chce zrealizować tak krótkiego kursu.

Rynek zweryfikował.

Nie może znaleźć sposobu, żeby jakaś instytucja wyegzekwowała jej prawa jako konsumentki. I za każdym razem musi chodzić po tych taksówkarzach i prosić, żeby ją przewieźli kilkaset metrów.

Nawet jeśli uważamy, że coś jest po prostu towarem, to jest on obudowany prawami chroniącymi właściciela, klienta, najemcę. Powinniśmy móc odwołać się do instytucji, które naszych praw będą skutecznie bronić. Chodzi więc o istnienie systemu, który realnie rozwiązuje życiowe problemy. I takim problemem, obecnie wyjątkowo palącym, jest niedostępność mieszkań.

Dr Jan Winczorek* – prawnik i socjolog, pracownik Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, autor m.in monografii „Dostęp do prawa. Ujęcie socjologiczne”. Zajmuje się problemami teorii socjologicznej i teorii prawa oraz dostępu do prawa. Doradca wielu polskich instytucji publicznych i prywatnych.