Dr Winczorek: Prezydent chce odebrać pomoc prawną samorządom i dać wojewodom

Prezydent Andrzej Duda złożył w sierpniu 2017 roku projekt nowelizacji ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Z jednej strony rozszerza on dostęp do takiej pomocy, a także wprowadza mediację – jako dodatkowy obszar wsparcia prawnego. Poza edukacją prawną i nieodpłatną pomocą dodaje też poradnictwo obywatelskie. Z drugiej strony daje wojewodom prawo do stworzenia listy organizacji uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej.

"Dzisiejsze polityczne sukcesy populistów są w pewnej mierze pokłosiem wieloletnich zaniedbań państwa w ułatwianiu Polakom dostępu do prawa. Do dyletanckich rozwiązań pozostawionych przez poprzedni rząd, projekt prezydencki dodaje zagrożenie zideologizowania systemu pomocy prawnej oraz uznaniowego rozdawania funduszy publicznych" - ocenia dr Jan Winczorek, socjolog prawa z Uniwersytetu Warszawskiego.

Publikujemy analizę złożonego przez prezydenta Dudę projektu.

Dr Jan Winczorek*

Od początku 2016 roku istnieje w Polsce system nieodpłatnej pomocy prawnej. Dzięki niemu określone grupy osób mogą uzyskać za darmo poradę adwokata, radcy prawnego lub innego specjalisty. Rocznie kosztuje to budżet państwa około 100 mln złotych, przy czym umowy z organizacjami pozarządowymi, radcami prawnymi oraz adwokatami zawierają powiaty. One też określają położenie punktów porad (ponad 1500 w całej Polsce) i udostępniają lokale.

Jest to ważna usługa publiczna, znana w wielu krajach świata i wcale niebędąca tylko kolejną formą pomocy społecznej dla najuboższych. Możliwość korzystania z podstawowych usług prawniczych pozwala obywatelom czuć się podmiotowo, nie być bezradnymi wobec urzędów czy korporacji i rozwiązywać problemy prawne, zanim zaczną negatywnie wpływać na życie ich i otoczenia.

Życiowa pomoc i edukacja prawna

Problemy z którymi najczęściej chodzi się do nieodpłatnej pomocy prawnej to spory rozwodowe, sprawy spadkowe, problemy konsumenckie, problemy z umowami kredytowymi i instytucjami finansowymi, konflikty z pracodawcami, czy związane z najmem mieszkań. Są to czasami zbyt drobne kwestie dla komercyjnych prawników, oraz takie, które dotykają osób niepotrafiących skorzystać z usług odpłatnych z powodu biedy, bezradności, słabego wykształcenia czy braku orientacji. W niektórych krajach z darmowych usług korzystają miliony osób, w tym należących do klasy średniej.

Nieodpłatna pomoc prawna ma też walor edukacyjny i przyczynia się do promowania postaw legalistycznych i demokratycznych. Wiedza o tym, jak korzystać z prawa, jest niezbędna dla skutecznego egzekwowania praw cywilnych i obywatelskich – i w Polsce jest wciąż towarem deficytowym. Prowadzi to do porażek w kontaktach z urzędami i sądami, wytwarza frustrację i brak zaufania. Pokazują to choćby badania opinii na temat polskiego sądownictwa. Skłania to do myśli, że dzisiejsze polityczne sukcesy populistów są w pewnej mierze pokłosiem wieloletnich zaniedbań państwa w ułatwianiu Polakom dostępu do prawa.

Z pewnością zapewnianie nieodpłatnej pomocy prawnej jest dla urzędników trudnym zadaniem. Systemy takie powodują perturbacje na rynku usług prawnych, a o jakość ich usług trzeba zadbać. Polityka państwa musi tu być wyjątkowo rozważna, opierać się na wiedzy naukowej i wypracowanych gdzie indziej wzorcach. Niestety, nie można tego powiedzieć ani o obowiązującej ustawie, uchwalonej z inicjatywy poprzedniej koalicji, ani o jej zmianach przygotowanych przez prezydenta.

Kuriozalne rozwiązania zostają, prezydent dorzuca kolejne

Dobry system powinien przede wszystkim realnie poprawiać dostęp obywateli do prawa. Powinien być łatwodostępny i mieć rozpoznawalną markę. Do dobrych praktyk należy też łączenie usług prawniczych z innymi specjalistycznymi usługami społecznymi, np. oferowanymi w placówkach służby zdrowia czy ośrodkach pomocy społecznej. W ten sposób ułatwia się korzystanie z pomocy prawnej osobom nieświadomym, że mają problem prawny, oraz zapewnia im wszechstronną pomoc.

Polski system nie realizuje dziś żadnej z tych wytycznych, a niektóre stosowane w nim rozwiązania są kuriozalne. Dotyczy to na przykład restrykcyjnych i nielogicznych kryteriów, które należy spełniać, aby móc skorzystać z pomocy. W punktach wsparcie znajdą na przykład osoby starsze, weterani wojenni i posiadacze kart dużej rodziny, a z kwitkiem odeśle się osoby z niepełnosprawnościami, bezrobotnych czy bezdomnych. Usługi mają być świadczone w taki sposób, jakby nie istniał internet czy choćby telefony, a udzielanie pomocy poza wyznaczonymi lokalami jest niedopuszczalne.

Skutkiem wadliwej regulacji jest wreszcie wielkie marnotrawstwo środków publicznych. Nawet z 2/3 ponoszonych nakładów nie ma żadnego pożytku, bo wskutek braku popytu punkty udzielają znacznie mniej porad, niż by mogły.

Nie przewidziano pieniędzy na informowanie ludzi o istnieniu systemu, ani na prowadzenie szerzej zakrojonej edukacji prawnej. Na finansowanie nie mogą liczyć organizacje pozarządowe, które mają wieloletnią praktykę w świadczeniu pomocy prawnej, ale robią to w formach niezgodnych z ustawową ortodoksją.

Gruntowna reforma, poparta rzetelną diagnozą potrzeb, znajomością dobrych rozwiązań i wykorzystująca sprawną administrację, jest więc pilnie potrzebna. Rządzące dziś ugrupowanie nie ma jednak potrzebnych do tego zasobów. Nie jest znane z udanej polityki kadrowej, wzmacniania służby cywilnej, upodobania do debaty publicznej, czy stosowania rozwiązań opartych na wiedzy. Nie dziwi więc, że projekt prezydencki nie odbiega od złych wzorców „dobrej zmiany”. Choć zawiera kilka trafnych rozwiązań – m. in. istotne zwiększenie liczby osób mogących korzystać z systemu oraz poszerzenie oferowanych usług o mediację – utrwala konserwatywne i nieskuteczne rozwiązania dotychczasowe.

Niesie też nowe zagrożenie. Przewiduje stworzenie nowej instytucji – list organizacji pozarządowych, które mogą startować w konkursach na prowadzenie punktów pomocy. Listy te mają być prowadzone przez wojewodów, a uzyskanie na nie wpisu będzie w istocie uznaniowe. Dobrze wpisuje się to w znaną skądinąd politykę rządzącego ugrupowania. Prowadzi do centralizacji zarządzania systemem i zmniejszenia roli samorządów. Co gorsza, może też służyć do eliminowania z systemu organizacji pozarządowych, których działalność nie pasuje do obowiązującej ideologii politycznej.

W efekcie, do dyletanckich rozwiązań, pozostawionych przez poprzedni rząd, projekt prezydencki dodaje zagrożenie zideologizowania systemu pomocy prawnej oraz uznaniowego rozdawania funduszy publicznych. Trudno sądzić, by w tych warunkach system pomocy prawnej mógł osiągać przypisywane mu cele społeczne i edukacyjne.

*Dr Jan Winczorek jest socjologiem prawa, pracuje na Uniwersytecie Warszawskim. Prowadzi badania naukowe na temat dostępu do prawa i funkcjonowania instytucji prawnych. Jako ekspert współpracował z kilkoma organizacjami pozarządowymi, w tym z Instytutem Prawa i Społeczeństwa INPRIS. Od 2015 roku jest członkiem Rady Nieodpłatnej Pomocy Prawnej i Edukacji Prawnej Społeczeństwa przy Ministrze Sprawiedliwości (powołał go min. Borys Budka).