Czy da się sfinansować podniesienie drugiego progu podatkowego do 140 tys. zł? Tak, gdyż...

Propozycja Polski 2050 podniesienia drugiego progu podatkowego z 120 do 140 tysięcy złotych rocznie jest zasadna. W ostatnich latach inflacja znacząco obniżyła realną wartość tego progu, przez co coraz większa grupa podatników została objęta stawką 32 proc. nie dlatego, że stała się relatywnie bogatsza, lecz dlatego, że wzrosły ceny i wynagrodzenia nominalne. Korekta progu w górę w dużej mierze przywraca jego pierwotne znaczenie.

Warunek jest jednak istotny: taka zmiana nie byłaby kosztowna dla budżetu tylko wtedy, gdy wyższa stawka obejmuje rzeczywiście wszystkich podatników o wysokich dochodach, a nie jedynie tych, którzy nie mają możliwości wyboru alternatywnej formy opodatkowania.

„Oko na dobrobyt” to cykl OKO.press, w którym ekonomiści z grupy eksperckiej Dobrobyt na Pokolenia piszą o wydarzeniach ważnych dla polskiej i światowej gospodarki, omawiają wyniki badań naukowych i objaśniają złożoną rzeczywistość gospodarczą w jej najważniejszym, społecznym wymiarze.

Kiedy wyższe dochody powinny być opodatkowane wyższą stawką?

Punktem wyjścia jest proste pytanie: kiedy wzrost dochodu powinien skutkować wyższym opodatkowaniem? Odpowiedź nie jest jedna, bo sam wzrost dochodu może mieć różne źródła, a każde z nich niesie inne konsekwencje dla konstrukcji systemu podatkowego. Najprościej zobaczyć to, rozróżniając trzy przypadki.

Pierwszy jest najbardziej intuicyjny i zarazem najmniej kontrowersyjny. Dochody rosną szybciej niż u innych, co oznacza przesuwanie się w górę rozkładu dochodów. Ktoś, kto zaczynał w okolicach mediany, z czasem trafia do górnych 40 procent, potem do górnych 20 procent, a w części przypadków jeszcze wyżej. W takim ruchu chodzi nie tylko o zmianę poziomu dochodu, ale o zmianę pozycji względem innych. To właśnie ta zmiana pozycji jest ekonomicznie istotna dla uzasadnienia progresji podatkowej. Jeżeli ktoś znajduje się wyżej w rozkładzie dochodów, ma większą zdolność do finansowania wydatków publicznych.

W tym sensie drugi próg podatkowy pełni swoją podstawową funkcję – jest narzędziem opodatkowania relatywnie wyższych dochodów.

Gdyby tę logikę potraktować konsekwentnie, próg nie powinien być w ogóle określany kwotowo. W sensie analitycznym byłoby naturalne, aby odnosił się do pozycji w rozkładzie dochodów, a więc obejmował zawsze tę samą część podatników – na przykład górne 10 czy 12 procent. Wtedy jego znaczenie nie zależałoby od inflacji ani od tempa wzrostu gospodarczego. W praktyce oczywiście tak się nie dzieje. Progi są ustalane nominalnie i tylko okazjonalnie korygowane.

Warto więc zobaczyć, co to oznacza w czasie. W momencie wprowadzenia obecnego progu w 2022 roku jego poziom odpowiadał mniej więcej górnym 12 procentom rozkładu dochodów. (Chodzi o dochody brutto z pracy najemnej. Gdyby chcieć uwzględnić wszystkie dochody – z samozatrudnienia, zysków kapitałowych itp., to ten sam próg lokowałby się niżej. Bez dokładnych danych szacuję, że w granicach górnych 15-17 procent rozkładu).

Od tamtego czasu zmieniły się poziomy wynagrodzeń, zmienił się cały rozkład dochodów, a dodatkowo pojawiła się wysoka inflacja. Jeżeli spróbujemy odtworzyć tę samą pozycję w rozkładzie dziś, okaże się, że odpowiada ona wyraźnie wyższym dochodom nominalnym. Szacunkowo, osoby znajdujące się obecnie w podobnym miejscu rozkładu dochodów co ówczesne top 12 procent osiągają dochody około 160 tysięcy złotych rocznie.

Ten ruch ma konkretne konsekwencje. Stawka 32 procent zaczyna obejmować nie tylko osoby, które poprawiły swoją względną pozycję dochodową, lecz także te, które znajdują się dziś niżej niż poprzednio obejmowana grupa. Z punktu widzenia teorii nie jest to z definicji błąd. Można uznać, że właśnie taki ma być kierunek zmian i że wraz z bogaceniem się kraju większa grupa powinna być objęta wyższymi stawkami. Tyle że w takim przypadku powinna za tym stać świadoma decyzja polityczna. Tymczasem tutaj zmiana następuje w sposób pasywny, jako efekt utrzymania niezmienionego progu nominalnego.

Stawki podatkowe a wzrost gospodarczy

Drugi przypadek wzrostu dochodów polega na tym, że nie zmieniamy swojej pozycji w rozkładzie, ale cały rozkład przesuwa się w górę. Dochody rosną mniej więcej wszystkim, a relacje między nimi pozostają podobne. To właśnie wzrost gospodarczy w jego najbardziej klasycznej postaci. Przeciętny podatnik może sobie pozwolić na więcej niż kilka lat wcześniej, mimo że w sensie względnym pozostaje w podobnym miejscu.

W tej sytuacji pojawia się pytanie, które wcale nie ma jednoznacznej odpowiedzi. Czy wraz z takim wzrostem powinniśmy uznawać coraz większą część społeczeństwa za „bogatą” w sensie podatkowym i obejmować ją wyższą stawką? Moim zdaniem – tak. Wraz ze wzrostem dochodów rosną oczekiwania wobec państwa. Społeczeństwo chce lepszej ochrony zdrowia, wyższej jakości edukacji, wyższych i dłuższych (ze względu na dłuższe życie) świadczeń emerytalnych. Te wydatki mają tendencję do wzrostu szybszego niż PKB, zwłaszcza w warunkach starzenia się populacji.

Widzimy to dzisiaj w Polsce. Udział wydatków publicznych w PKB systematycznie rośnie i w 2026 roku po raz pierwszy przekroczył 50 procent. Jednocześnie dochody państwa rosną wolniej i wynoszą około 43 procent PKB, co przekłada się na wysoki deficyt sektora finansów publicznych, przekraczający 7 procent PKB. To sugeruje, że presja na zwiększanie dochodów publicznych jest realna.

Nie oznacza to jednak, że automatyczne rozszerzanie zakresu wyższych stawek podatkowych jest jedyną możliwą odpowiedzią. W tej kwestii nie ma konsensusu wśród ekonomistów, ponieważ pytanie o skalę wydatków publicznych jest w istocie pytaniem politycznym: dotyczy tego, jaki poziom państwa uznajemy za właściwy jako społeczeństwo. Ekonomia może natomiast powiedzieć, w jaki sposób wybrany poziom wydatków finansować możliwie efektywnie.

Jedno wydaje się jednak poza dyskusją: jeżeli wraz ze wzrostem gospodarczym coraz większa część społeczeństwa ma być objęta wyższą stawką podatku dochodowego, to dochód, od którego ta stawka obowiązuje, powinien być stabilny w ujęciu realnym. Innymi słowy, powinien być regularnie korygowany o inflację. To właśnie inflacja jest trzecim czynnikiem, który w ostatnich latach w największym stopniu kształtuje relację między dochodami a podatkami w Polsce.

Inflacja i „wciąganie fiskalne”

Trzeci przypadek jest jakościowo inny i to on tłumaczy znaczną część zmian obserwowanych po 2022 roku. To sytuacja, w której dochody rosną wyłącznie dlatego, że rosną ceny. W sensie nominalnym zarabiamy więcej, ale nasza siła nabywcza pozostaje bez zmian. Jeżeli wynagrodzenie rośnie o tyle samo, co inflacja, to realnie stoimy w miejscu. Taka sytuacja jest kluczowa dla zrozumienia obecnej dyskusji o progach podatkowych.

W tym przypadku wejście w wyższy próg trudno uzasadnić czymkolwiek poza konstrukcją systemu. Nie zmieniła się pozycja względem innych, nie wzrosła realna zdolność płatnicza, nie podjęto decyzji o zwiększeniu progresji. Mimo to podatek rośnie, ponieważ próg pozostaje niezmieniony nominalnie. To właśnie mechanizm w literaturze naukowej znany jako „fiscal drag” – z braku ustalonego tłumaczenia na język polski nazwę go „wciąganiem fiskalnym”. (Również dlatego, że funkcjonujące czasem określenia „hamulec fiskalny” albo „cicha podwyżka podatków” nie uważam za trafne). Podatnik jest „wciągany” do wyższego opodatkowania przez samą inflację.

W progresywnym systemie podatkowym, podczas inflacji, na skutek wciągania fiskalnego podatki rosną bez zmiany stawek, bez zmiany progów i bez formalnej decyzji o ich podwyższeniu. Wpływy budżetowe zwiększają się, ale dzieje się to w sposób, który trudno uznać za przejrzysty czy dobrze uzasadniony. Trudno też zakładać, że jest rozwiązaniem optymalnym. Jeżeli celem jest zwiększenie dochodów państwa, to należałoby rozważyć różne instrumenty i ich konsekwencje – zmiany stawek, inne konstrukcje podatku dochodowego czy podatki pośrednie – zamiast polegać wyłącznie na mechanizmie, który działa automatycznie i poza kontrolą.

W warunkach wysokiej inflacji, z jaką Polska miała do czynienia w ostatnich latach, znaczenie tego mechanizmu jest szczególnie duże. Właśnie dlatego korekta progu podatkowego o inflację nie jest zwykłą zmianą parametru, lecz elementarnym zabiegiem utrzymującym jego sens ekonomiczny. Jeżeli ceny rosną, a próg pozostaje niezmieniony nominalnie, jego realna wartość spada i obejmuje on coraz niższy poziom dochodów w ujęciu siły nabywczej. Od momentu wprowadzenia progu 120 tysięcy złotych skumulowana inflacja w latach 2023–2025 wyniosła około 21 procent, co oznacza, że jego realny odpowiednik na koniec 2025 roku to około 145 200 złotych. W tej sytuacji część podatników znalazła się w drugim progu wyłącznie dlatego, że ich wynagrodzenia dostosowały się do wzrostu cen. Podniesienie progu do 140 tysięcy złotych w dużej mierze tę zmianę koryguje, przywracając jego wartość zbliżoną do tej, którą miał w momencie wprowadzenia.

Ciężar dowodu

Powstaje oczywiście pytanie o koszt dla budżetu państwa. Będzie on realny i zaraz do niego wrócę, pokazując możliwe źródła finansowania. Warto jednak najpierw zauważyć, jak w tej dyskusji przesunięto ciężar argumentacji. W standardowej debacie – nie tylko o podatkach – to zwolennik zmiany musi ją uzasadnić. Zwolennik obniżki podatków powinien wskazać źródła finansowania, zwolennik podwyżki podatków – wskazać cel i skutki ekonomiczne. Zwolennik utrzymania status quo takiego obowiązku nie ma. W tym przypadku mamy do czynienia z sytuacją odwrotną. Mechanizm wciągania fiskalnego oznacza, że przy niezmienionych progach podatek dochodowy rośnie samoczynnie. Korekta progu do 140 tysięcy złotych nie jest więc propozycją obniżki podatków, lecz próbą zatrzymania tej cichej podwyżki. Tym samym ciężar argumentacji został przesunięty z tych, którzy podatki de facto podnoszą przez brak działania, na tych, którzy chcą zachować ich dotychczasowy poziom.

Ale ja nie mam z tym problemu. Jestem w stanie przyjąć tę odwróconą logikę i wskazać źródła finansowania takiej zmiany. Więcej – w szerszym ujęciu uważam, że dochody podatkowe w Polsce powinny wzrosnąć, bo rosną także potrzeby wydatkowe państwa, a obecne dochody nie są w stanie ich pokryć. To oznacza utrzymujące się deficyty i rosnący dług publiczny. Nie należę do osób, które straszą samym faktem istnienia długu, ale zajmuję się nim naukowo i dobrze rozumiem związane z nim ryzyka. Pisałem o nich niedawno szerzej na łamach OKO Press:

Jeżeli więc podatki mają rosnąć, to dla mnie nie jest to problem sam w sobie. Problemem jest sposób, w jaki to się dzieje. Nie powinno to być efektem braku decyzji i mechanizmu wciągania fiskalnego, lecz wynikiem świadomego wyboru.

Optymalizacja podatkowa po polsku

W tym miejscu pojawia się podstawowy problem: konstrukcji polskiego systemu podatkowego. W Polsce nie ma bowiem jednego systemu podatku dochodowego. Nie ma też dwóch systemów. Są trzy: obok skali podatkowej mamy jeszcze podatek liniowy i ryczałt, z odmiennymi zasadami ustalania podstawy opodatkowania i różnymi efektywnymi stawkami, które w praktyce pozwalają podatnikom wychodzić poza system progresji.

W skali podatkowej obowiązuje kwota wolna do 30 tysięcy złotych, dochody od 30 do 120 tysięcy są opodatkowane stawką 12 proc., a powyżej tej kwoty – stawką 32 procent. Podatek liniowy wynosi 19 proc. niezależnie od poziomu dochodu. Ryczałt, w zależności od branży, wynosi od 3 proc. do 17 proc. przychodu – nie można w nim odliczyć kosztów. Do tego dochodzą różnice w składce zdrowotnej – 9 proc. dla pracowników etatowych, 4,9 proc. dla liniowców oraz kwotowa w ryczałcie (efektywnie zawsze niższa niż 5 proc.). W rezultacie podatnicy o bardzo podobnych dochodach mogą być obciążeni w zupełnie różny sposób.

Teoretycznie system miał promować przedsiębiorczość, ale w praktyce często wystarczy zarejestrować działalność, nikogo nie zatrudniać i wykonywać dokładnie tę samą pracę co wcześniej, udając przedsiębiorcę. Wybór formy opodatkowania stał się w Polsce legalnym sposobem optymalizacji podatkowej: przy relatywnie niskich dochodach korzystna jest skala podatkowa. Przy wyższych dochodach atrakcyjny staje się podatek liniowy. W wielu przypadkach jeszcze bardziej opłacalny okazuje się ryczałt, zwłaszcza gdy koszty uzyskania przychodu są niskie.

Konsekwencje są dobrze widoczne w danych. Około 800 tys. podatników rozlicza się podatkiem liniowym 19 proc., a ich przeciętny dochód wynosił już w 2021 roku około 286 tys. zł rocznie. Oznacza to, że zdecydowana większość z nich na skali podatkowej wpadłaby w próg 32 proc. (jeśli nie wszyscy). Podatek liniowy w praktyce stał się narzędziem masowego „wyjścia” z progresji dla osób o wysokich dochodach. Świetne badanie na ten temat opublikowała Justyna Klejdysz z współautorami, które omawia na łamach OKO press:

Równolegle dynamicznie rośnie znaczenie ryczałtu. Ta forma opodatkowania, pierwotnie przeznaczona dla drobnej działalności (limit rocznych przychodów 250 tys. euro, czyli ok. 1,06 mln zł), została w ramach Polskiego Ładu rozszerzona aż do 2 mln euro (ok. 8,48 mln zł). Efekt był natychmiastowy: liczba podatników na ryczałcie wzrosła do około 1 miliona w 2024 roku. Niska efektywna stawka oraz relatywnie korzystne składki zdrowotne sprawiają, że ryczałt bywa bardziej opłacalny nie tylko od skali, ale nawet od podatku liniowego.

Podatek 32 proc.: 2 miliony płaci, 1,5 miliona unika

W takich warunkach drugi próg podatkowy obejmuje przede wszystkim tych, którzy nie mają możliwości „optymalizacji”, a nie tych, którzy rzeczywiście osiągają najwyższe dochody. Powstaje system, w którym osoby o podobnej zdolności płatniczej płacą radykalnie różne podatki wyłącznie ze względu na formę prawną zatrudnienia.

To prowadzi do sytuacji trudnej do obrony zarówno z punktu widzenia efektywności, jak i elementarnego poczucia sprawiedliwości. Progresja podatkowa przestaje być podatkiem od wysokich dochodów, a staje się podatkiem od tych, którzy nie mogą jej uniknąć. W tym kontekście podniesienie progu podatkowego do 140 tys. zł ma sens, ale nie rozwiązuje zasadniczego problemu.

Spójrzmy jeszcze raz w liczby: w 2024 roku około 2 mln podatników zapłaciło podatek według stawki 32 procent. Jednocześnie ogromna część wysokodochodowych podatników – zarówno z 800 tys. na liniowym, jak i z ok. 1 mln na ryczałcie – w ogóle tej stawki nie dotyka.

Pełne „uszczelnienie” systemu, czyli objęcie wszystkich dochodów jedną progresywną skalą, zostawiam na razie na boku. Nie dlatego, że to zły pomysł. Przeciwnie, z punktu widzenia zdrowego rozsądku trudno uzasadnić, dlaczego osoby o podobnych dochodach płacą radykalnie różne podatki tylko dlatego, że część z nich może formalnie „wybrać” formę opodatkowania.

Rzetelne policzenie skutków takiej zmiany wymagałoby dostępu do szczegółowych danych podatkowych i dużej pracy analitycznej – zdecydowanie wykraczającej poza zakres tego tekstu. A poza tym żyjemy w rzeczywistości politycznej, w której taka propozycja funkcjonuje nie jako umiarkowana reforma, tylko jako radykalny zamachu na przywileje – niemal szlacheckie. Dlatego nie będę jej tutaj forsował.

Likwidacja ryczałtu sfinansuje podniesienie drugiego progu – z zapasem

Zamiast tego proponuję spojrzeć na znacznie skromniejszy krok pośredni – taki, który nie rusza fundamentów systemu, a mimo to przynosi wymierne efekty.

Policzyłem to – na tyle, w jakim stopniu pozwalają dostępne dane agregatowe. Wynik jest zaskakująco duży: około 10,5 mld zł rocznie dodatkowych dochodów dla budżetu państwa.

Wróćmy teraz do progu 120 tys. zł w skali podatkowej. Wiemy mniej więcej, ile by kosztowało jego podniesienie: Ministerstwo Finansów szacowało, że podniesienie do 155 tys. zł oznacza ubytek dochodów rzędu 12 mld zł. Można więc przyjąć, że próg 140 tys. zł kosztowałby ok. 9 mld zł rocznie.

Wniosek jest prosty. Podniesienie drugiego progu podatkowego do 140 tys. zł nie wymaga żadnych nowych podatków ani zwiększania obciążeń w gospodarce. Można je w całości sfinansować poprzez uporządkowanie istniejącego systemu. Konkretnie: przez przesunięcie przedsiębiorców z ryczałtu do jednej spójnej formy opodatkowania – podatkiem liniowym 19 procent.

Co więcej, ta operacja nie tylko pokrywa koszt takiej zmiany, ale zostawia wyraźny zapas. Oznacza to, że nawet bardzo ograniczone uporządkowanie systemu daje więcej niż potrzeba do sfinansowania podniesienia progu. To nie jest rewolucja. To niewielka korekta, która ogranicza najbardziej preferencyjną ścieżkę unikania progresji. A mimo to jej efekt fiskalny przewyższa koszt podniesienia progu podatkowego.

Ale to jest dopiero pierwszy poziom. Drugi „zapas” leży w podatku liniowym i masowym samozatrudnieniu, które w praktyce często oznacza wykonywanie zwykłej pracy etatowej pod inną formą prawną. To właśnie tam progresja jest omijana na największą skalę. I to tam leży realna przestrzeń do dalszych zmian – nie poprzez podnoszenie stawek, ale poprzez ograniczenie możliwości wyboru niższego opodatkowania przez osoby o wysokich dochodach.

Przywrócenie prostej zasady, że wysokość podatku zależy przede wszystkim od dochodu, a nie od formy jego uzyskiwania, to jednocześnie kwestia elementarnej sprawiedliwości i najważniejsze, dziś niewykorzystane źródło dochodów publicznych – alternatywa dla prostego podnoszenia obciążeń tym, którzy nie mają jak ich uniknąć.

To odwraca perspektywę całej debaty. Pytanie nie powinno brzmieć „czy nas stać na wyższy próg podatkowy”, tylko: czy jesteśmy gotowi ograniczyć system, w którym część najlepiej zarabiających może wybrać sobie niższe opodatkowanie niż pozostali.